高職院校治理組織建設現狀、問題及完善策略

肖綱領 羅堯成

[摘要]完善的治理組織是實現高職院校治理體系現代化的重要保障。文章基于36所高職院校的章程文本，分析了政治權力組織、行政權力組織、學術權力組織、民主監督權力組織及校企合作組織五類治理組織的建設現狀，指出了整體性治理目標下的治理組織設置不健全、組織職能界定不清晰、組織人員構成隨意性、運行機制不完善，進而建議完善組織設置、實現整體治理目標，界定組織職能、明確履責邊界，制定組成規則、確保多元參與治理，形成運行機制、推動治理組織的規范發展。

[關鍵詞]公辦高職院校 治理組織 章程 文本分析

[作者簡介]肖綱領（1988- ），男，湖北黃岡人，上海出版印刷高等專科學校規劃與科研處，研究實習員，碩士；羅堯成（1974- ），男，湖南隆回人，上海出版印刷高等專科學校規劃與科研處處長，研究員，博士。（上海 200093）

[基金項目]本文系2014年教育部人文社科規劃基金項目“多元主體參與的高職院校現代教育治理體系研究”的階段性研究成果。（項目編號：14YJA880051，項目負責人：羅堯成）

[中圖分類號]G718.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）10-0011-06

大力貫徹落實“依法治教、依法行政和依法治校”的教育理念，全面深化教育領域綜合改革，堅持和完善中國特色現代大學制度建設的新時代教育發展命題，都著重強調了“治理”對于教育領域的重要性和緊迫性，也對作為具有高等教育“半壁江山”地位的高等職業教育提出了同樣艱巨的要求和任務。深入推進關于高職院校治理的理論研究與實踐探索，促進高職院校從傳統管理走向現代治理，進而從治理走向“善治”，是當前高職院校不斷深化內涵建設和改革，實現教育現代化，大力提升辦學水平和技術技能人才培養質量的必然要求和應有之義。推進教育治理體系與治理能力的現代化，加快發展現代高等職業教育，離不開良好的高職院校治理組織基礎。《高等學校章程制定暫行辦法》《全面推進依法治校實施綱要》等文件的出臺，推動高職院校章程編制與核準邁上新的臺階，基本形成了“一校一章程”的局面。“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。”①高職院校章程文本對治理組織的規定，在很大程度上反映了學校治理組織設置與運行的現狀。考慮到民辦高校與公辦高校的產權結構不同，在法人治理結構特別是內部領導體制方面存在差異，本文擬通過對公辦高職院校章程文本的解讀來分析學校治理組織的設置、職能界定、人員構成和運行機制的現狀，以推動高職院校治理組織的健全與完善，優化各類權力配置，助力高職院校治理體系與治理能力的現代化。

一、公辦高職院校治理組織的設置現狀

文章選取上海、浙江和江蘇地區共36所公辦高職院校的章程為分析對象，其中，江蘇省和上海市各13所、浙江省10所。所選取的高職院校基本涵蓋所在省份的國家示范性高職院校或國家骨干高職院校建設單位。高等院校內部治理權力可分為政治權力、行政權力、學術權力以及民主監督權力四種。職業教育是一種“跨界的教育”，與企業合作是高職院校最重要的“跨界”，涉及校企合作權力配置。因此，高職院校治理主要涉及五種權力組織：政治權力組織、行政權力組織、學術權力組織、民主監督權力組織以及校企合作治理組織。分析36所高職院校的章程文本，也以這五種類型的治理組織為分析框架。在實際分析時，將功能相同或相似但稱謂不同的組織進行了合并。通過梳理，36所院校的章程共涉及16類治理組織，具體如表所示。②

1.行政權力組織的設置。高職院校的行政組織以校長為核心。除校長辦公會以外，校務委員會或理事會作為輔助校長決策的咨詢、審議機構，也是重要的行政組織。高職院校在設置內部治理機構時，一般將提供咨詢與建議的治理組織命名為理事會或校務委員會，有的稱為發展咨詢委員會、改革發展委員會、辦學理事會或董事會，雖然稱謂不同但功能相似。經統計，36所高職院校中，有29所設置了此類組織，其中命名為理事會的有18所，命名為校務委員會的有8所，命名為學校發展咨詢委員會、理事會和校務委員會的各2所，命名為董事會、改革發展委員會、辦學理事會的各1所。就組織職能而言，理事會或校務委員會主要為學校的重大規劃、改革方向等提供咨詢和建議。29所院校章程中，有13所具體說明了該類機構職權涉及的具體事項，其余16所僅指出了其職權但沒有具體說明。就組成規則而言，有27所院校明確了規則，其中，有的院校規定了組織人數、組成情況、要求、選舉方式以及任期規則等，比較詳細；有的院校只提到“理事會由代表辦學相關方面參加”，較為籠統。就運行機制而言，僅有4所院校的章程有所提及，并且闡述均較為簡單。

2.學術權力組織的設置。根據教育部2014年頒布的《高等學校學術委員會規程》，“高等學校應當依法設立學術委員會”“高等職業學校、成人高等學校可以參照本規程，結合自身特點，確定學術委員會的組成及職責，制定學術委員會章程”。③學術委員會是高職院校的最高學術權力機構，36所高職院校章程都有相應規定。對于與學術委員會相關的專業技術職務聘任委員會、教學指導委員會等專門委員會，不同院校的章程規定略有差異。

第一，學術委員會。就組織職能而言，36所院校章程都將其視為學校的最高學術權力機構，其職能包括統籌行使學術事務的決策、評定、咨詢和審議等，但未具體指出針對事項。就組成規則而言，33所院校的章程均有說明，只是有的院校明確了委員的人數、組成、要求和選舉方式及任期規則等，有的院校只提到學術委員會由學院領導和專家、副高級以上職稱的教師、教練員、具有較高學歷與教學科研能力的優秀中青年教師組成。就運行機制而言，僅有7所院校的章程對此進行了簡單描述。

第二，學術相關專門委員會。學術相關專門委員會是專門負責某一專項學術事務的組織。36所高職院校中，有17所設置了專業技術職務聘任工作委員會，19所設置了教學指導委員會。另外，單獨設置學科建設委員會、科研工作委員會、人才培養工作委員會、教學質量評估委員會的院校各有一所。專業技術職務聘任工作委員會是聘任教師職務和其他專業技術職務的機構；教學指導委員會是學校教學工作重大事項的咨詢、審議、審定及評估機構；學科建設委員會是學校學科建設事務的指導、咨詢和審議機構；科研工作委員會對教育科學研究、工會理論研究中的重要事項行使審議職權；人才培養工作委員會是指導、研究、咨詢、監督和審議學校人才培養工作的機構；教育質量評估委員會是督導檢查教育及評估工作的咨詢和指導性權威機構。

3.民主管理與監督組織的設置。第一，教職工代表大會。教職工代表大會是教職員工行使民主權利、參與學校民主管理和監督的重要組織形式。36所院校的章程都對教職工代表大會進行了規定，就組織職能而言，有31所闡述得較為具體，包括聽取報告并提出建議、評議學校領導干部等；有2所只做了簡單概括；還有2所未提及。就組成規則而言，有24所院校的章程未進行相關描述，進行了描述的12所院校章程也僅簡單說明“主體是教師”“依法選舉產生”“實行任期制”“可以連任”等；就運行機制而言，僅有13所學校的章程有提及，如“每學年召開一次”“須有全體教職工代表2/3以上出席方可召開”“采取無記名投票方式”等。第二，學生代表大會。學生代表大會是維護學生權益、保障學生參與學校民主管理的基本組織形式，是學校學生的最高權力機關。36所院校中有30所設有學生代表大會。就組織職能而言，有15所院校的章程闡述得較為具體；有7所說明該機構按照章程活動；有3所描述簡單；還有11所未提及。就組成規則而言，有31所院校的章程未描述，僅有5所有相關說明，如“學生代表由學校全體學生依法選舉產生”“每屆任期兩年”或“每3年為一屆”等。就運行機制而言，有27所院校的章程未提及，9所有說明，其中6所明確規定了會議召開時間，有3所僅說明“定期召開學生代表大會”。

4.校企合作治理組織的設置。校企合作是高職院校的重要特征。為更好地處理校企合作相關事宜，許多高職院校設置了專門的組織來促進校企合作的發展，校企合作理事會就是最典型的代表。通過對章程文本的分析，發現36所院校中只有5所明確設置了校企合作理事會，其中1所成立了二級學院（系）校企合作工作委員會。這5所高職院校在組織職能方面，都闡述了校企合作理事會這一組織的職能，其中，有4所簡單說明了該組織在哪些方面履行職能，有1所進行了詳細說明；在組成規則方面，有4所對該組織進行了相關描述，但5所均未提及相關組織的運行機制。

二、高職院校治理組織建設存在的問題

通過章程文本分析可知，當前高職院校的治理組織建設取得了較好成績，但仍然面臨一些實際問題。治理組織設置的完善性、職能界定的有序性、人員構成的多元性和運行機制的規范性等仍不夠完善，離理想發展狀態還有差距。

1.整體性治理目標下的高職院校治理組織設置不健全。教育治理體系與治理能力現代化的目標，要求高職院校建立完備的治理體系和治理組織。但20世紀90年代以來，在新公共管理理論的影響下，我國高校內部治理呈現主體碎片化、目標碎片化以及機制碎片化的傾向，導致高校內部治理出現碎片化困境。分析章程文本可知，36所高職院校的治理組織中，只有理事會、學術委員會、教學指導委員會、教職工代表大會、學生代表大會等組織的院校數量超過18所，其中，只有學術委員會和教職工代表大會是所有高職院校均設置的治理組織。以校企合作治理組織為例，研究表明，絕大多數高職院校未專門設立由主要校領導負責的校企合作組織機構，沒有體現校企合作辦學、產教結合的高職教育特性。章程文本分析同樣顯示，36所高職院校中只有5所設置了校企合作理事會，明顯滯后于高職院校校企合作的發展需求。可見，當前高職院校治理組織設置的碎片化現象的確存在，缺乏整體性和系統性。

2.組織職能界定不清晰，影響了高職院校治理的有序性。大學組織職能是大學組織價值的體現，高職院校治理組織建設必須明確組織職能，以體現職業教育的育人價值。但是，當前高職院校治理組織的職能界定不清晰，集中表現為兩類：一是規定了治理組織的職能但較為模糊或簡單。在行政權力組織方面，僅有16所院校的章程簡要指出了該類組織的職權；在學術權力組織方面，不僅未明確學術委員會針對的權力事項，對學術委員會與教學指導委員會的關系也界定得較為模糊，如有的院校章程明確規定設立兩個機構，但未有效界定兩者的關系。在民主監督組織方面，只有15所院校的章程具體闡述了學生代表大會的權利。二是對治理組織的職能界定缺失。有2所院校的章程未提及教職工代表大會的職能，有11所院校的章程沒有提及學生代表大會的職能。組織職能的界定模糊不清，極易造成權力行使中的“越位”和“缺位”，使組織功能受到影響和限制，阻礙了高職院校治理組織的有序運行。

3.人員構成較為隨意，影響了多元主體參與治理的有效性。高等教育機構是典型的利益相關者組織。聯合國教科文組織1998年在巴黎通過的《二十一世紀世界高等教育宣言：展望與行動》指出：“高等教育所有的利益相關者——國家和高校的決策者、教職工、研究人員和學生、高校行政和技術人員、產業界和社區、非營利性組織——應更新為高等教育的一個素矩陣（prime matrix）。”④高職院校治理必須實現多元利益相關者的參與，這就要求高職院校治理組織的人員構成多元化，代表多方利益，凝聚集體智慧。分析發現，當前高職院校部分治理組織的人員構成較為隨意，雖然大部分院校的章程對人員構成有規定，但描述完整的僅是少數，多數簡單帶過甚至不提。治理組織人員構成的隨意性影響了多元主體有效參與高職院校治理的目標。

4.運行機制不完善，阻礙了高職院校治理組織的規范運行。運行機制要素是大學權力場域相互作用的具體展現，大學治理的運行以實踐的現實性和有效性為前提和基礎。可以說，運行機制是高職院校治理組織完善自身建制、實現良性運行的必要保障。研究顯示，76%的大學橫向治理組織沒有工作規程，組織工作隨意性很大。高職院校治理組織也面臨著運行機制缺乏的問題。36所高職院校章程對校務委員會、學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會的運行機制尚未提及的分別有25所、27所、23所、27所；5所設有校企合作理事會的院校，其章程均未說明該機構的運行機制。可見，當前高職院校并未充分認識到治理組織運行機制建設的重要性，也未通過章程加以規范。這容易導致治理組織建設和運行的無序和隨意，從而影響高職院校治理組織的規范發展。

三、完善高職院校治理組織建設的對策建議

現代教育治理可以從教育治理的主體、教育治理的內容和教育治理的方法即誰治理、治理什么和如何治理三個角度加以審視。高職院校治理組織建設也可以此框架為指導，不斷加強組織設置、明晰組織職能、制定組成規則、形成運行機制。

1.完善組織設置，實現高職院校的整體性治理目標。政治權力組織、行政權力組織、學術權力組織、民主監督權力組織以及校企合作治理組織，作為既體現高校共性又體現職業教育差異性的現代教育治理權力類型，應在所有高職院校設置。高職院校必須加強治理組織設置，建立更全面、更有體系的治理組織群。在實踐中，一方面，必須將五類治理組織框架作為學校治理組織建設的指南，確保每類治理組織設置的完整性；另一方面，要強化每一類治理組織或二級組織建設。在16類治理機構中，除了理事會、學術委員會、教學指導委員會、教職工代表大會、學術代表大會等設置數量超過半數的治理組織外，其他較少設置的治理組織如校企合作理事會、專業技術職務聘任委員會和二級組織等也必須加強建設。

2.界定組織職能，明確高職院校治理組織的履責邊界。整體性治理對高職院校治理組織的職能提出了縱向層次的整合和橫向層級的聯合以及注重內部功能整合的要求。當前一些高職院校的治理組織建設存在職能缺失和模糊不清兩類問題，需要加以界定：一方面，對于章程中未明確職能的治理組織，如一些高職院校的學生代表大會，需要通過學校制度文件明確并擴大宣傳，促使廣大師生了解這些治理組織的具體職能，避免出現職能描述缺失的情況；另一方面，對于那些章程中有職能說明但較為模糊的治理組織，需要重新界定職能，以減少模糊性。在界定職能時，要重點說明學術委員會與其他學術專門委員會如教學指導委員會、學科評議委員會及科研工作委員會等之間的關系，確定是上下級關系還是并列關系。在這方面，上海出版印刷高等專科學校的章程明確規定：“學校設立教學指導委員會。教學指導委員會是學校學術委員會在教學工作中重要事項的決策審議機構”⑤，并明確了學校教學指導委員會的主要職責包括審議人才培養重大政策與措施、審定學生培養方案等六項，這種明確的說明方式值得借鑒。

3.制定組成規則，確保高職院校治理主體的多元參與。高職院校的治理涉及不同的利益相關主體，因而其治理組織的人員構成也應體現多元化特征。美國社區學院董事會的人員構成體現了多元利益相關者共治的原則，代表了社區學院相關方的利益，具有重要的啟示價值。當前，我國一些高職院校的治理組織在人員構成上較為隨意，既缺乏有效的規章制度予以規定，又未能實現不同利益主體的多元參與。因此，必須明確這類組織的人員組成規則，根據不同治理組織的特性和職能范圍建章立制，有差異性地吸納校領導、行政人員、教師、在校學生、畢業校友、行業企業骨干、社區人士等多元利益相關方，實現學校各治理組織的多元主體參與和開放式建設，進而達到高職院校各治理主體多元共治的良好效果。

4.形成運行機制，推動高職院校治理組織的規范發展。完善的內部治理運行機制是高職院校內部治理科學、有效的有力保障。當前一些高職院校的章程并未明確規定部分治理組織的運行機制，導致高職院校治理組織運行失序，因而需要強化其規范性。一方面，要提高理論和思想上的重視程度，充分認識到這些治理組織建立完善有效運行機制的必要性和可行性；另一方面，要加強對實踐的總結完善與宣傳，積極探索、提煉、完善并推廣這些治理組織的運行機制。針對部分高職院校章程中沒有明確規定校務委員會、學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會、校企合作理事會的運行機制這一情況，高職院校可專門出臺制度文件加以明確和補充說明，必要時可召集相關成員開展治理組織規范運行培訓，形成具有高職院校治理組織特色的規范運行機制，有效地推動高職院校治理組織的協調發展。

總之，治理組織作為體現高職院校治理水平的載體，能夠為高職院校治理的發展提供機構保障。完善高職院校治理組織設置，優化高職院校治理組織的職能、制度與運行機制，加強高職院校治理組織的協同與合作，切實提升高職院校治理組織的規范與健康發展，應成為高職院校治理的理論共識。隨著高等院校治理內涵的拓展與深化，高職院校的治理必將邁入新的發展階段。從宏觀的外部治理走向微觀的內部治理，從治理主體的單一走向治理主體的多元，從強調治理形式走向確立治理規則乃至治理文化，將是未來高職院校治理的重要發展趨勢。針對高職院校治理組織建設的現實困境，必須不斷深化治理組織建設與完善對于優化高職院校治理組織功能、提升高職院校治理水平的重要意義和價值，并從建立高職院校特色治理組織、加強高職院校治理組織的協同與合作、完善高職院校治理組織體系建設等方面開展高質量的研究。本文基于章程文本分析，從理論上闡釋了當前高職院校治理組織建設的現狀及問題，為該主題的研究提供了一定的視角和思路。當然，真實的高職院校治理組織建設還有更多值得探討的話題，期待廣大學者的關注。

[注釋]

①中央人民政府.高等學校章程制定暫行辦法[EB/OL].[2012-01-09]（2018-01-20）.http：//www.gov.cn/flfg/2012-01/09/content_2040230.htm.

②鑒于我國公辦高職院校都實行黨委領導下的校長負責制，黨委會與校長辦公會是其均設置的組織，本論文不對二者做詳細研究。

③教育部.高等學校學術委員會規程[EB/OL].[2014-

01-29]（2018-01-22）.http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201401/t20140129_163994.html.

④UNESCO.WORLD DECLARATION ON HIGHER EDUCATIONFOR THE TWENTY-FIRST CENTURY： VISION AND ACTION[EB/OL].[1998-09-09]（2018-01-27）.http：//www.unesco.org/education/educprog/wche/declaration_eng.htm#world declaration.

⑤上海出版印刷高等專科學校.《上海出版印刷高等專科學校章程》獲上海市教委核準[EB/OL].[2015-12-22]（2018-

02-05）.http：//www.sppc.edu.cn/21/6d/c28a8557/page.htm.

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