我國政府績效審計(jì)存在的問題及其治理

羅安國

政府績效審計(jì)對(duì)于提升我國政府行政效能意義重大。我國政府績效審計(jì)還存在一些問題亟待解決，必須進(jìn)一步健全相關(guān)法律制度，創(chuàng)新績效審計(jì)方法和手段，同時(shí)注重加強(qiáng)復(fù)合型審計(jì)人才培養(yǎng)。

一、我國政府績效審計(jì)的發(fā)展歷程

政府績效審計(jì)是指由專業(yè)的政府審計(jì)人員綜合運(yùn)用多種審計(jì)技術(shù)或方法，通過對(duì)政府工作的績效、效果、經(jīng)濟(jì)性和效率性進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，以從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)政府績效工作的提高。我國政府績效審計(jì)起步晚，最初主要是學(xué)習(xí)西方國家的經(jīng)驗(yàn)和做法。但是隨著我國行政管理體制改革的不斷推進(jìn)，社會(huì)公眾對(duì)政府行為的關(guān)注度日益增加，政府績效審計(jì)也越來越受到相關(guān)部門的重視，成為政府績效管理的重要手段。

（一）起步發(fā)展階段

我國政府績效審計(jì)的產(chǎn)生經(jīng)歷了一段相對(duì)較長的發(fā)展歷程。1983年，剛剛成立的審計(jì)署即著手推進(jìn)我國的政府審計(jì)工作，并相繼于1985年、1988年出臺(tái)了《關(guān)于審計(jì)工作暫行規(guī)定》和《中華人民共和國審計(jì)條例》。這兩個(gè)文件為我國改革開放初期的政府審計(jì)工作開展提供了法律依據(jù)和行動(dòng)指南。當(dāng)時(shí)，由于我國政府審計(jì)工作剛剛起步，審計(jì)工作與政府績效審計(jì)的概念融合在一起，審計(jì)內(nèi)容也主要是核實(shí)會(huì)計(jì)記錄，因而政府績效審計(jì)并未從傳統(tǒng)的審計(jì)工作中獨(dú)立出來。1991年的全國審計(jì)工作會(huì)議上，首次提出“在開展財(cái)務(wù)審計(jì)的同時(shí)，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計(jì)方面延伸”，這是我國政府部門首次提出績效審計(jì)的概念，也標(biāo)志著我國政府審計(jì)工作正式由一般性的財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)向績效審計(jì)。

（二）完善提高階段

近年來，我國政府績效審計(jì)在完善相關(guān)立法和積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面均取得了顯著成效，實(shí)現(xiàn)了從西方發(fā)達(dá)國家借鑒學(xué)習(xí)審計(jì)理論逐步向建立具有我國特色政府績效審計(jì)的方向轉(zhuǎn)移。我國政府績效審計(jì)的執(zhí)行者是政府審計(jì)機(jī)關(guān)，被審計(jì)單位包括政府部門及其所屬單位、使用公共資金的其他相關(guān)部門。政府績效審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)包括：公眾關(guān)注的項(xiàng)目或者政府部門、回報(bào)率差和執(zhí)行效率低的項(xiàng)目或者政府部門、存在爭議的項(xiàng)目、管理控制尚不完善的項(xiàng)目或者政府部門、容易造成較大損失的項(xiàng)目或者政府部門。相對(duì)于20世紀(jì)90年代，我國政府績效審計(jì)最明顯的變化在于更加關(guān)注政府工作完成程度的高低，強(qiáng)調(diào)要以注重民生、促進(jìn)改革為主要工作目標(biāo)。這一轉(zhuǎn)變很大程度上降低了國家財(cái)政資金的損失，對(duì)政府績效審計(jì)工作進(jìn)行了明確的定位。

二、我國政府績效審計(jì)存在的主要問題

（一）績效審計(jì)法律法規(guī)不健全

政府績效審計(jì)能否快速高效的發(fā)展，其決定性因素在于是否存在完備的法律體系。然而，現(xiàn)階段我國與政府績效審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府績效審計(jì)的職權(quán)范圍不明確。當(dāng)前我國政府審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)并沒有對(duì)政府績效審計(jì)進(jìn)行明確的定義，也沒有對(duì)政府績效審計(jì)的職權(quán)范圍、責(zé)任義務(wù)予以明確規(guī)范。當(dāng)審計(jì)工作對(duì)被審計(jì)單位的自身利益造成威脅時(shí)，審計(jì)責(zé)任意識(shí)的模糊就必然會(huì)使得被審計(jì)單位以消極的態(tài)度阻礙審計(jì)工作。二是審計(jì)公告制度不健全。目前英美等西方國家均已形成了較為成熟的審計(jì)公告制度，而我國政府部門公開審計(jì)報(bào)告時(shí)仍必須經(jīng)過相關(guān)部門的批準(zhǔn)，對(duì)于涉及政府機(jī)密的重大事項(xiàng)不能隨意對(duì)外公布。我國政府績效審計(jì)報(bào)告具有選擇性的公布機(jī)制不利于社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)部門履職情況的全方位了解。三是審計(jì)問責(zé)落實(shí)不到位。我國政府績效審計(jì)問責(zé)存在對(duì)象模糊、范圍受限、處罰力度不夠等種種弊端，通常只會(huì)對(duì)被審計(jì)單位追究責(zé)任，不會(huì)將問題真正追查至個(gè)人。

（二）審計(jì)方法和手段創(chuàng)新不夠

政府績效審計(jì)的審計(jì)方法區(qū)別于傳統(tǒng)企業(yè)績效審計(jì)，在對(duì)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)時(shí)多采用圖表分析、比較分析、統(tǒng)計(jì)分析等審計(jì)方法。審計(jì)人員在實(shí)際工作中會(huì)在對(duì)被審計(jì)單位的實(shí)際情況予以判斷后，選取最合適的審計(jì)方法，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行修正，但總體而言政府績效審計(jì)的方法還沒有構(gòu)成一個(gè)完整的體系。審計(jì)人員不僅需要按照部門的不同相應(yīng)的選擇審計(jì)方法，還要在審計(jì)過程中綜合運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)等知識(shí)，從而增加了審計(jì)工作的難度和風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，在審計(jì)手段方面，英美等西方發(fā)達(dá)國家早已開發(fā)出成熟穩(wěn)定的電算化審計(jì)系統(tǒng)，相比而言我國的審計(jì)軟件還存在差距，在執(zhí)行聯(lián)網(wǎng)審計(jì)等審計(jì)活動(dòng)時(shí)仍處于弱勢(shì)，計(jì)算機(jī)審計(jì)基本只能夠?qū)斎氲呢?cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行審查，無法審查計(jì)算機(jī)內(nèi)部其他程序或者文件。

（三）復(fù)合型審計(jì)人員非常缺乏

所有非營利性質(zhì)單位的財(cái)務(wù)收支情況、公共資源使用情況均屬于政府績效審計(jì)的范圍。由于審計(jì)范圍的更加廣泛，所以政府績效審計(jì)對(duì)于復(fù)合型審計(jì)人才的需要更加迫切。西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)呈現(xiàn)審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)層次多元化的特征，雖然基本還是以會(huì)計(jì)專業(yè)人才作為審計(jì)工作的主力，但其他行業(yè)的杰出人才都大量加入。然而，我國政府績效審計(jì)缺乏非財(cái)經(jīng)類專業(yè)人才，現(xiàn)有審計(jì)人員缺乏計(jì)算機(jī)、法律、數(shù)據(jù)分析等方面的能力。我國審計(jì)人員深受傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的影響，審計(jì)工作思路比較保守，無論是入職前的招聘考試，還是入職后的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，均是以查證錯(cuò)誤、糾正偏差這一基本的會(huì)計(jì)審計(jì)流程為主。這是由于我國審計(jì)人員對(duì)于政府績效審計(jì)的關(guān)鍵性認(rèn)識(shí)不夠，已經(jīng)習(xí)慣于從會(huì)計(jì)報(bào)表、原始憑證以及其他相關(guān)財(cái)務(wù)資料中獲取有效信息，但這種發(fā)現(xiàn)問題的角度難以從宏觀角度縱覽整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，也無法將具體情況與實(shí)際問題相結(jié)合進(jìn)行系統(tǒng)分析。

三、我國政府績效審計(jì)的治理對(duì)策

（一）建立健全相關(guān)法律制度

建議從以下三個(gè)方面對(duì)我國政府績效審計(jì)的法律法規(guī)展開建設(shè)：一是盡快修訂《審計(jì)法》以及其他相關(guān)附屬條例，明確政府績效審計(jì)的發(fā)展方向、具體定義，同時(shí)對(duì)政府績效審計(jì)的目標(biāo)、對(duì)象、工作流程等進(jìn)行具體描述，為審計(jì)人員提供切實(shí)指導(dǎo)；二是完善審計(jì)公告制度，借助權(quán)威媒體的報(bào)道擴(kuò)大政府績效審計(jì)結(jié)果的影響力和震懾力，提高績效審計(jì)結(jié)果的使用效率，加速實(shí)現(xiàn)政府管理的透明化，為構(gòu)建廉潔、高效的服務(wù)型法治政府服務(wù)；三是建立健全績效審計(jì)的問責(zé)機(jī)制，出臺(tái)可操作性的績效審計(jì)問責(zé)辦法，將單位問責(zé)與個(gè)人問責(zé)相結(jié)合，統(tǒng)一績效審計(jì)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審計(jì)問責(zé)程序，開展常態(tài)化審計(jì)問責(zé)，避免“風(fēng)暴”式問責(zé)。

（二）不斷創(chuàng)新績效審計(jì)方法

政府績效審計(jì)的審計(jì)方法既要遵循傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的工作流程，更要積極引進(jìn)統(tǒng)計(jì)分析等其他審計(jì)方法。尤其要善于運(yùn)用市場調(diào)研分析方法，將調(diào)研分析與統(tǒng)計(jì)分析有機(jī)結(jié)合，才能得到定量指標(biāo)，從而強(qiáng)化對(duì)被審計(jì)單位的監(jiān)督。同時(shí)，要進(jìn)一步完善計(jì)算機(jī)審計(jì)體系，持續(xù)推動(dòng)國家政務(wù)電子化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)審計(jì)部門和被審計(jì)單位的電子政務(wù)信息資源共享，不斷推動(dòng)審計(jì)工作信息化，建立健全政府績效審計(jì)的管理系統(tǒng)以及聯(lián)網(wǎng)跟蹤系統(tǒng)，讓內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)能夠進(jìn)行成果共享，讓審計(jì)工作能夠真正實(shí)現(xiàn)無紙化。此外，我國政府績效審計(jì)結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，加強(qiáng)向英美等發(fā)達(dá)國家的學(xué)習(xí)，將績效審計(jì)的各種理論及方法融會(huì)貫通，構(gòu)建具有我國特色的政府績效審計(jì)理論及方法體系。

（三）加強(qiáng)復(fù)合型審計(jì)人才培養(yǎng)

優(yōu)秀的審計(jì)隊(duì)伍要求組成人員不僅要在專業(yè)領(lǐng)域足夠出色，還要在實(shí)際操作中能夠靈活運(yùn)用其他領(lǐng)域的知識(shí)。所以我國政府在構(gòu)建審計(jì)隊(duì)伍時(shí)，一定要關(guān)注審計(jì)人員的知識(shí)背景，加強(qiáng)復(fù)合型審計(jì)人才的培養(yǎng)。審計(jì)人員在強(qiáng)化審計(jì)專業(yè)知識(shí)的同時(shí)，還要具備計(jì)算機(jī)、法律、數(shù)據(jù)分析、社會(huì)學(xué)等方面的專業(yè)知識(shí)，從而有效提高政府績效審計(jì)工作質(zhì)量。在實(shí)際的審計(jì)過程當(dāng)中，審計(jì)機(jī)構(gòu)要建立健全專家工作機(jī)制，在審計(jì)團(tuán)隊(duì)中引入信息、法律等方面的專業(yè)人士，以彌補(bǔ)審計(jì)人員其他專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)儲(chǔ)備的不足，從而達(dá)到增強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍整體實(shí)力的目標(biāo)。（作者單位為廣州工商學(xué)院）