我國政府績效審計存在的問題及其治理

羅安國

政府績效審計對于提升我國政府行政效能意義重大。我國政府績效審計還存在一些問題亟待解決，必須進一步健全相關法律制度，創新績效審計方法和手段，同時注重加強復合型審計人才培養。

一、我國政府績效審計的發展歷程

政府績效審計是指由專業的政府審計人員綜合運用多種審計技術或方法，通過對政府工作的績效、效果、經濟性和效率性進行監督和評價，以從根本上實現對政府績效工作的提高。我國政府績效審計起步晚，最初主要是學習西方國家的經驗和做法。但是隨著我國行政管理體制改革的不斷推進，社會公眾對政府行為的關注度日益增加，政府績效審計也越來越受到相關部門的重視，成為政府績效管理的重要手段。

（一）起步發展階段

我國政府績效審計的產生經歷了一段相對較長的發展歷程。1983年，剛剛成立的審計署即著手推進我國的政府審計工作，并相繼于1985年、1988年出臺了《關于審計工作暫行規定》和《中華人民共和國審計條例》。這兩個文件為我國改革開放初期的政府審計工作開展提供了法律依據和行動指南。當時，由于我國政府審計工作剛剛起步，審計工作與政府績效審計的概念融合在一起，審計內容也主要是核實會計記錄，因而政府績效審計并未從傳統的審計工作中獨立出來。1991年的全國審計工作會議上，首次提出“在開展財務審計的同時，逐步向檢查有關內部控制制度和效益審計方面延伸”，這是我國政府部門首次提出績效審計的概念，也標志著我國政府審計工作正式由一般性的財務審計轉向績效審計。

（二）完善提高階段

近年來，我國政府績效審計在完善相關立法和積累實踐經驗方面均取得了顯著成效，實現了從西方發達國家借鑒學習審計理論逐步向建立具有我國特色政府績效審計的方向轉移。我國政府績效審計的執行者是政府審計機關，被審計單位包括政府部門及其所屬單位、使用公共資金的其他相關部門。政府績效審計關注的重點包括：公眾關注的項目或者政府部門、回報率差和執行效率低的項目或者政府部門、存在爭議的項目、管理控制尚不完善的項目或者政府部門、容易造成較大損失的項目或者政府部門。相對于20世紀90年代，我國政府績效審計最明顯的變化在于更加關注政府工作完成程度的高低，強調要以注重民生、促進改革為主要工作目標。這一轉變很大程度上降低了國家財政資金的損失，對政府績效審計工作進行了明確的定位。

二、我國政府績效審計存在的主要問題

（一）績效審計法律法規不健全

政府績效審計能否快速高效的發展，其決定性因素在于是否存在完備的法律體系。然而，現階段我國與政府績效審計相關的法律法規還不夠完善，具體表現在三個方面：一是政府績效審計的職權范圍不明確。當前我國政府審計相關的法律法規并沒有對政府績效審計進行明確的定義，也沒有對政府績效審計的職權范圍、責任義務予以明確規范。當審計工作對被審計單位的自身利益造成威脅時，審計責任意識的模糊就必然會使得被審計單位以消極的態度阻礙審計工作。二是審計公告制度不健全。目前英美等西方國家均已形成了較為成熟的審計公告制度，而我國政府部門公開審計報告時仍必須經過相關部門的批準，對于涉及政府機密的重大事項不能隨意對外公布。我國政府績效審計報告具有選擇性的公布機制不利于社會公眾對公共服務部門履職情況的全方位了解。三是審計問責落實不到位。我國政府績效審計問責存在對象模糊、范圍受限、處罰力度不夠等種種弊端，通常只會對被審計單位追究責任，不會將問題真正追查至個人。

（二）審計方法和手段創新不夠

政府績效審計的審計方法區別于傳統企業績效審計，在對政府機關進行審計時多采用圖表分析、比較分析、統計分析等審計方法。審計人員在實際工作中會在對被審計單位的實際情況予以判斷后，選取最合適的審計方法，并在此基礎上進行修正，但總體而言政府績效審計的方法還沒有構成一個完整的體系。審計人員不僅需要按照部門的不同相應的選擇審計方法，還要在審計過程中綜合運用政治經濟等知識，從而增加了審計工作的難度和風險。另一方面，在審計手段方面，英美等西方發達國家早已開發出成熟穩定的電算化審計系統，相比而言我國的審計軟件還存在差距，在執行聯網審計等審計活動時仍處于弱勢，計算機審計基本只能夠對輸入的財務數據進行審查，無法審查計算機內部其他程序或者文件。

（三）復合型審計人員非常缺乏

所有非營利性質單位的財務收支情況、公共資源使用情況均屬于政府績效審計的范圍。由于審計范圍的更加廣泛，所以政府績效審計對于復合型審計人才的需要更加迫切。西方發達國家已經呈現審計人員知識結構層次多元化的特征，雖然基本還是以會計專業人才作為審計工作的主力，但其他行業的杰出人才都大量加入。然而，我國政府績效審計缺乏非財經類專業人才，現有審計人員缺乏計算機、法律、數據分析等方面的能力。我國審計人員深受傳統財務審計的影響，審計工作思路比較保守，無論是入職前的招聘考試，還是入職后的培訓學習，均是以查證錯誤、糾正偏差這一基本的會計審計流程為主。這是由于我國審計人員對于政府績效審計的關鍵性認識不夠，已經習慣于從會計報表、原始憑證以及其他相關財務資料中獲取有效信息，但這種發現問題的角度難以從宏觀角度縱覽整個社會的經濟發展情況，也無法將具體情況與實際問題相結合進行系統分析。

三、我國政府績效審計的治理對策

（一）建立健全相關法律制度

建議從以下三個方面對我國政府績效審計的法律法規展開建設：一是盡快修訂《審計法》以及其他相關附屬條例，明確政府績效審計的發展方向、具體定義，同時對政府績效審計的目標、對象、工作流程等進行具體描述，為審計人員提供切實指導；二是完善審計公告制度，借助權威媒體的報道擴大政府績效審計結果的影響力和震懾力，提高績效審計結果的使用效率，加速實現政府管理的透明化，為構建廉潔、高效的服務型法治政府服務；三是建立健全績效審計的問責機制，出臺可操作性的績效審計問責辦法，將單位問責與個人問責相結合，統一績效審計問責標準，規范審計問責程序，開展常態化審計問責，避免“風暴”式問責。

（二）不斷創新績效審計方法

政府績效審計的審計方法既要遵循傳統財務審計的工作流程，更要積極引進統計分析等其他審計方法。尤其要善于運用市場調研分析方法，將調研分析與統計分析有機結合，才能得到定量指標，從而強化對被審計單位的監督。同時，要進一步完善計算機審計體系，持續推動國家政務電子化進程，實現審計部門和被審計單位的電子政務信息資源共享，不斷推動審計工作信息化，建立健全政府績效審計的管理系統以及聯網跟蹤系統，讓內部審計與外部審計能夠進行成果共享，讓審計工作能夠真正實現無紙化。此外，我國政府績效審計結合現實情況，加強向英美等發達國家的學習，將績效審計的各種理論及方法融會貫通，構建具有我國特色的政府績效審計理論及方法體系。

（三）加強復合型審計人才培養

優秀的審計隊伍要求組成人員不僅要在專業領域足夠出色，還要在實際操作中能夠靈活運用其他領域的知識。所以我國政府在構建審計隊伍時，一定要關注審計人員的知識背景，加強復合型審計人才的培養。審計人員在強化審計專業知識的同時，還要具備計算機、法律、數據分析、社會學等方面的專業知識，從而有效提高政府績效審計工作質量。在實際的審計過程當中，審計機構要建立健全專家工作機制，在審計團隊中引入信息、法律等方面的專業人士，以彌補審計人員其他專業領域知識儲備的不足，從而達到增強審計隊伍整體實力的目標。（作者單位為廣州工商學院）