糧食質量安全監管與防范

楊揚

糧食質量安全關系人民身體健康、經濟發展和社會穩定，但長期以來，我國糧食質量問題頻發，給社會造成了嚴重的影響，這些都對糧食監管提出了更高的要求。本文分析了我國糧食質量安全監管存在的問題，借鑒發達國家的監管經驗，提出了相關的政策建議。

一、糧食質量安全監管內涵和變遷

我國糧食監管從新中國成立后大約經歷了糧食安全監管萌芽期、起步期和發展期三個階段：一是安全監管萌芽期（1949-1984），這一時期的首要目標是解決人們溫飽問題，因此監管的主要特征是通過擴大耕地面積提高糧食產量，通過農藥、化肥等生產資料的大量投入提高產量，即糧食安全注重數量而忽視了糧食質量。這一時期監管效果有限，無論是建國初期的粗放式經營模式，還是后期片面追求集約化的經營模式，監管主要集中在糧食的生產環節，被動的監管措施降低了糧食的安全水平。二是安全監管起步期（1984-2000），由于上期食品安全和農業污染問題逐步顯現，這一時期的監管已由單一的生產環節擴大為生產、加工環節，監管的重點轉移到食品安全上來。監管方式也更加多樣化，出臺了農產品檢驗檢疫制度、綠色食品認證制度等措施，同時監管主動性也大大加強，消費者主動轉為食品安全的監督者。總體來說，這一階段的糧食監管有效性大大加強，但對于糧食在存儲、銷售、消費等環節的監管仍然有限。三是糧食監管發展期（2001至今），這一階段糧食監管擴大到糧食從生產到消費的全過程，監管手段也更加多樣化，出臺了有機食品、無公害食品認證等措施，綜合運用SSOP、GMP等150多種方式，全面綜合地對糧食安全供應鏈主動監管，有效性大大加強，滿足了我國不同層次的市場和消費類型的選擇。

二、糧食質量安全監管存在問題

（一）監管體制混亂，制度不完善。我國監管體制條塊分割，農業部門、工商部門、糧食行政管理部門、食品藥品監督管理部門等都行使監管職能，職能交叉、多頭管理導致部門間的責任主體不明確，部門職能存在交叉，難以形成監管合力。同時，各部門監管缺少統一領導，協調成本較高，監管存在執行規章制度和檢查標準不統一，監管缺乏權威和效率。制度方面，我國迄今為止尚未形成完善的以《食品安全法》為主導的法律體系，制度重程序輕實體、重權力輕權利、重處罰輕促進；在制度執行上，更多的是以罰代管，降低了違法成本，導致糧食質量安全事件頻發。

（二）糧食標準體系建設落后。糧食標準化對維護糧食流通市場秩序、提高國際競爭力和維護糧食安全等方面有重要意義，而我國糧食標準化進程相對緩慢，很多地方的糧食標準制定于20世紀八九十年代，國家標準未實現全覆蓋、地方標準過老，導致糧食安全監管缺乏依據。例如河套優質小麥生產的雪花粉，由于標準沒有建立，雪花粉并沒有成為河套優質面粉的專稱，很多小麥粉銷售時都起名雪花粉。

（三）監管力度不足，技術落后。國家在政策性糧食流通過程中，會實行最低限價收購和臨時收儲政策維護糧食市場安全穩定，在收購環節，很多地方由于缺少專業的儀器設備和技術人員，不能及時預防不安全糧食進入國家儲備糧。在存儲環節，除國家糧食局組織的庫存檢查外，很多地方糧食主管部門很少進行缺少常態化監管，監管中存在不進行農藥殘留、重金屬指標檢測等監管不到位現象。

三、糧食質量安全監管的國外借鑒

（一）美國模式。美國糧食安全監管是以完善的法律為依托，通過《種子法案》《標準法案》《新農業法案》等頒布實施，提供執法依據；建立由聯邦谷物委員會負責的糧食主管部門，下轄聯邦檢查局、州立檢查局和糧食安全實驗室，各部門明確分工；安全決策以風險評估為基礎，制定各種預防措施保證糧食安全。

（二）德國模式。德國的糧食安全法律涉及整條產業鏈，由《通用食品法》《純凈度標準》《殘留物最高限量管理條例》等構成了完善的法律體系；成立消費者保護、食品和農業部管理部門的最高管理部門，下轄食品安全局和風險評估局，分別負責食品安全工作協調和風險評估與傳送。

四、糧食質量安全監管與防范對策

（一）完善糧食監管法律體系。完善的法律體系是糧食質量安全的保證，因此我國要盡快出臺《糧食法》和《糧食質量安全監管辦法》，明確糧食監管的主體、內容、標準和環節，為糧食監管提供依據。同時，各地應結合自身的實際情況制定配套糧食監管措施和細則，確保糧食在生產、收購、存儲、銷售等環節的全過程覆蓋。

（二）強化糧食監管，提升監管水平。加大糧食安全資金方面投入，為基層糧食管理部門更新儀器設備，以提高硬件配置實現“檢得出、檢得快、檢得準”的目標；加強檢驗人才培養和培訓，引進高素質檢驗人才提升檢驗的水平和能力。

（三）建立信息傳遞和預警機制。缺乏統一協調的管理機構，使得糧食安全信息短缺與分散，因此要解決糧食市場失靈問題，要建立良好的信息傳遞和預警機制。通過對生產者培訓，使其充分的信息衡量風險；定期進行糧食品質檢測和質量安全監測，防止區域性、系統性糧食風險；建立糧食質量信息庫，指導糧食生產。（作者單位為華僑大學政治與公共管理學院 ）