“警務流程再造”的理論思考

上海公安學院智慧公安研究課題組

（上海公安學院， 上海 200137）

“流程再造”理論源自二十世紀七十年代企業管理領域的“業務流程再造”，是企業在經營管理活動中為打破信息時代分工理論的局限，適應環境變化，依托現代信息技術而進行的管理模式變革。二十世紀九十年代初，隨著企業“業務流程再造”的成功，在新公共管理思潮的影響下，“業務流程再造”理論被引入到政府組織革新中，用來克服政府組織層級過多、分工過細、各自為政的弊端，實現政府管理模式的變革，由此而形成“政府流程再造”理論。

理論對實踐具有指導作用，科學的理論來自于實踐并指導實踐。公安機關作為政府的重要部門，“警務流程再造”應當以“政府流程再造”理論為指導，并結合警務工作的具體實際，形成獨具特色的流程再造理論，保障警務創新的順利進行。

一、“業務流程再造”基本理論

（一）“業務流程再造”的內涵

1.“業務流程再造”概念

“業務流程再造”（Business Process Reengineering，簡稱“BPR”）是二十世紀六、七十年代以來工商企業為了適應信息時代企業改進組織績效、提升競爭力的需要而進行的改革組織管理程序的企業管理新模式。

1993年，美國學者邁克爾·哈默和詹姆斯·錢皮對企業業務流程再造提出了明確的定義，企業業務流程再造是指“對企業現有業務流程進行根本性再思考和徹底再設計，從而使企業經營在成本、質量、服務和速度等業績方面獲得顯著性的提高，使得企業能最大限度地適應以顧客、競爭、變化為特征的現代經營環境” 。

“業務流程再造”對世界各國的企業管理理論與實踐產生了巨大的影響，成為了二十世紀九十年代乃至本世紀初企業管理發展的新趨勢，被稱為“第三次管理革命”。

2.“業務流程再造”的三個向度

業務流程再造涉及三個方面，即再造的幅度、廣度和深度，這三個方面分別代表了業務流程再造的三個向度，如下圖1：

圖1.業務流程再造的三個向度

（1）幅度。幅度是指業務流程再造過程中再造方式的激烈程度，分為漸進式和全盤改革式兩種。漸進式改造方式僅改造其中的一部分流程或者局部的業務流程，因而較為緩和；全盤改革式是對企業整個業務流程進行顛覆式改革，因而幅度大，非常激烈。

（2）廣度。廣度是指業務流程再造涵蓋領域的大小程度，企業在業務流程再造中影響的范圍大致可分為部門、企業以及跨企業三種不同的層面。隨著社會文化、信息技術的不斷發展，業務流程再造更多地需要在跨企業中進行，再造的效果也更顯著。

（3）深度。深度是指業務流程再造過程中對流程的改變程度，企業可以選擇技術導向和企業結構及文化導向兩種不同深度的流程改變。技術導向的改變僅通過優化技術和流程來提高企業的效率和競爭力，企業結構及文化導向的改變意味著對企業進行徹底的變革。企業具體選擇何種深度，要視企業的實際情況而定。從目前來看，僅有技術導向的改變是不夠的，必須涉及社會、企業文化導向等更深層次的改變，兩者結合才會達到理想效果。

（二）“業務流程再造”的基本特征

“業務流程再造”具有以下四方面的特征。

1. 根本性再思考

在業務流程再造時，要從企業組織的核心價值、最終目標等核心問題出發去考慮，所有決策、構想、分析、設計、重建等都要圍繞核心問題再思考，而不是僅僅簡單地考慮怎么去做。

2. 徹底性再設計

在業務流程再造時，不要受到現有業務流程以及管理理念、體制、機制等的束縛，對業務流程進行系統化或全盤式改造，重新設計和實現新的流程，而不是對原流程進行簡單的增增減減、小修小補。

3. 顯著性績效

通過改變現有流程和體系結構使得企業在成本、質量、服務和速度等方面獲得顯著改善，企業組織的績效有大幅度提升，而不只是小幅的、量的變化。

4. 流程性導向

“流程”是企業業務流程再造的核心，全部“再造”工作均圍繞業務流程而開展。業務流程再造以業務流程為中心，強化對各個業務流程進行有效管理，要求企業組織形式以“流程導向”替代原有的“職能導向”，強調以流程為中心、整合工作流程、打破部門界限、減少層級、多維度參與、同步工作、集權分權并存、流程的多樣化等理念，組織結構上隨之要求實現扁平化、流程型。

二、“政府流程再造”基本理論

二十世紀七十年代末，西方發達國家受財政危機、信任危機的影響，政府傳統的管理模式受到重大的挑戰，政府管理模式面臨轉型。新公共管理運動應運而生，新公共管理運動主張注重管理績效和彈性，希望將企業“業務流程再造”基本原理引入到政府行政改革領域，革新政府管理模式，提高政府的服務效率和水平。

（一）“政府流程再造”的內涵

“政府流程再造”（Government Affairs Process Reengineering, 簡稱“GAPR”）源自“業務流程再造”，是該理論在政府行政中的移植和運用。按照國內學者姜曉萍的定義，“政府流程再造”是指“以政府為主體的政府部門在反思傳統行政組織業務流程弊端的基礎上，運用網絡信息技術，擯棄以任務分工與計劃控制為中心的工作流程設計觀念，打破政府部門內部傳統的職責分工和層級界限，實現由計劃性、串聯性、部門分散性、文件式工作方式向動態化、并聯化、部門集成化、電子化工作方式的轉變，建立以問題診斷為前提，以解決問題為宗旨的服務流程模式”。“政府流程再造”主要包含三個方面內容：

1.“政府流程再造”以實現大幅度提升政府管理和服務效率為目標

“政府流程再造”有助于克服傳統組織機構過于強調“職能”與“計劃”，而缺乏對公眾訴求回應的缺陷，通過“流程再造”將原有以“政府為中心”的管理思維向以“公眾為中心”的管理思維轉變，最大限度地實現公眾的需求與期盼。

2.“政府流程再造”在政府組織結構上實現由傳統的職能型向流程型轉變

“政府流程再造”從打破傳統僵化、官僚的金字塔型組織結構出發，通過流程的重新設計，來改變政府的組織結構，去除冗余的中間環節，實現組織內部的高效運轉。

3.“政府流程再造”建立在現代信息技術和管理學思想基礎之上

“政府流程再造”必須借助現代信息技術和管理學思想來實現，現代信息技術和管理學思想是“政府流程再造”得以實現的物質和思想基礎，沒有現代信息技術的發展和管理學思想的引入，就不可能實現“政府流程再造”。

（二）“政府流程再造”的主要特征

1.“政府流程再造”屬于系統過程的范疇

“政府流程再造”不是簡單的改造或優化，而是依靠信息網絡技術等先進技術實現政府眾多職能部門之間的平衡，對政府各部門進行系統的優化。

2.“政府流程再造”是為了提升政府績效和工作能力

一般來說，經過“政府流程再造”，不僅其公務員的工作績效可以提高 30%至50%，從而提升政府的服務標準和服務質量，而且還可以使政府與公眾之間的交流和互動更加有力。

3.“政府流程再造”強調流程現代化和智能化

通過借助信息網絡技術等先進科技，政府管理的眾多過程能實現科學運轉，進而轉變政府傳統的工作模式，為社會公眾提供更好的服務。

網絡信息技術是“政府流程再造”的技術基礎，它不僅可以打破政府職能的物理和時空限制，實現政府信息的共享和有效利用，它還可以科學地整合政府各職能機構，使政府能夠更好地運行，提高政府的處理能力和應變能力，為社會民眾提供高效的服務。

（三）“政府流程再造”的方法

“政府流程再造”的方法很多，但從根本上來講，不外乎以下兩類。

1. 全新再造法

就是在現有政府各部門和各機構流程有問題或者不合時宜的情況下，從根本上對政府工作的各個流程進行全新的設計和重構，對政府的服務供給側進行全面而徹底的改造。也就是說，推翻以前的政府工作業務流程，重新規范和建設政府工作業務流程。這種全新政府流程再造法重點強調的是政府再造的全面性、徹頭徹尾性和明顯特征性。

2. 優化改良法

就是在認真分析政府原來工作流程的基礎上，經過深思熟慮，保留其中科學合理的部門和部分環節，僅對其中不合理環節和地方進行糾錯和優化。相對于全新再造法，優化改良法主要是在現有政府工作業務流程的基礎上，對現有流程進行部分優化。

（四）“政府流程再造”的步驟

“政府流程再造”的步驟，通常分為以下六個階段：

1. 戰略決策階段

這個階段的主要任務是在全面了解政府目前運作整體狀況、存在問題、技術條件的基礎上，就流程再造的必要性以及流程再造重點作出戰略決策。影響這一階段的主要因素包括：高層領導進行流程再造的愿景及支持力度；政府所處的信息技術環境情況；影響政府戰略目標實現的再造關鍵流程的確定等。戰略決策階段是“政府流程再造”的基礎階段。

2. 工作啟動階段

這個階段主要是在明確“政府流程再造”需要達到目標的基礎上，啟動“政府流程再造”工作，建立工作團隊，制定流程再造項目實施計劃，設置流程創新的績效目標。影響這一階段的主要因素包括：“政府流程再造”團隊的組建；“政府流程再造”的公關溝通工作；“政府流程再造”目標結果和評估標準的確立。工作啟動階段是“政府流程再造”的重要階段，對“政府流程再造”的成功有重要影響。

3. 現有流程分析診斷階段

這個階段的任務是描述現有政府流程，全面、深入分析現有流程情況，診斷出問題流程，分析原因，選擇合適的流程再造方法。影響這一階段的主要因素包括：現有政府流程現狀的準確描述；現有政府流程弊端癥結的科學診斷；“政府流程再造”方法的選擇。分析診斷階段是“政府流程再造”的關鍵階段，影響“政府流程再造”目標的實現。

4. 新流程設計階段

這個階段的主要任務是設計政府新流程的初步方案，并與人力資源、組織結構變革以及信息管理系統建設相結合，確定“政府流程再造”的最終方案。影響這一階段的主要因素包括：新流程的設計；新的人事和組織結構的設計；新的信息管理系統的建設；新流程的確定。流程設計階段是“政府流程再造”的核心階段，對“政府流程再造”的實現有重大影響。

5. 流程重建階段

這個階段的主要任務是按照既定的流程設計方案進行具體實施，重構政府組織人事結構及其運作機制，建設新信息系統，開展員工業務培訓，分步驟切換新舊流程。影響這一階段的主要因素包括：政府組織人事結構的調整；新的信息管理系統的建設；政府新流程的試點。流程重建階段是“政府流程再造”的主要階段，影響“政府流程再造”目標的實現。

6. 流程改進完善階段

這個階段的主要任務是評估新流程的績效，并進行不斷更新改進，優化和完善政府新的流程。影響這一階段的主要因素包括：對政府新流程的監測評估；根據評估反饋情況改進政府流程。改進完善階段是“政府流程再造”的后續階段，通過對政府流程的持續改進，“政府流程再造”得以完成。

（五）“政府流程再造”的基本要求

1. 樹立為民服務的理念

為民服務的理念要求政府在流程再造中把公眾的需求作為“政府流程再造”的出發點，以公眾為中心，實現從管理型政府向服務型政府轉變。

2. 樹立有限政府的理念

政府的權力是人民賦予的，政府的一切行為必須在國家憲法和法律規定的范圍之內行使。在“政府流程再造”的過程中，必須堅持依法行政，通過約束政府的權力行使，優化政府組織機構設置，提高政府辦事效率。

3. 樹立先進的行政文化

“政府流程再造”涉及政府組織人事的重大調整和變革，對政府的既有行政文化有重大影響。在實施“政府流程再造”過程中，政府要積極引導公務人員加強學習，強化專業技能培養，增強服務能力，創建并形成學習型行政文化，為“政府流程再造”的順利實施奠定良好的文化基礎。

4. 科學合理設計新流程

“政府流程再造”要對政府各個流程進行科學分析，對公眾需求進行調研，把提高政府的辦事效率和服務質量、節省社會公眾在流程中所耗費的時間作為主要的目標來設計服務流程。

5. 確立政府績效評估新標準

在“政府流程再造”過程中，必須對原先的績效評估進行重大調整，確立一套以流程為績效評估中心的全新的政府績效評估標準，使政府的流程可以被觀察、控制和調整。

6．優化行政實施環節

“政府流程再造”需經歷調查、設計、實施和評估反饋等環節。調查是開端，既要了解政府的目標需求和現實問題，還要進行深入的分析；設計是關鍵，要在充分調查的基礎上設計出不同于原先結構的新的組織人事結構，并開發新的信息系統和傳輸模式；實施是中心，要根據新的設計流程對原先的機構和人員進行重組，確保新的流程的順利推進；評估反饋是保障，通過對新的流程產生的結果進行評估反饋，不斷修正業務流程，保證“政府流程再造”目標的實現。

三、“智慧公安”背景下的“警務流程再造”理論分析

（一）“警務流程再造”的內涵及分類

1. 內涵

警務是政務的一個子集，泛指警察部門的事務性工作，包括行政執法、刑事司法和內部管理等。警務流程是處理警務的行為過程。“警務流程再造”是指公安機關根據“政府流程再造”的一般規律并結合公安工作的特點，對處理警務的步驟、程序和方法等作根本性再思考和徹底重建。其目的是顯著提高公安工作水平，使公安機關盡快適應大數據時代背景下打擊違法犯罪與服務公眾的需要。

2. 分類

“警務流程再造”從業務流程來劃分，可以分為信息收集流程再造、研判流程再造、指揮流程再造與處置流程再造；從流程的對象來劃分，可以分為面向社會的信息收集流程再造，面向警察業務的支持流程再造，面向警察隊伍的管理流程再造。

（二）“智慧公安”背景下“警務流程再造”的目標

“智慧公安”背景下“警務流程再造”的總體目標是：根據“智慧公安”建設的總體要求，遵循“政府流程再造”的一般規律，結合公安機關所處的實際情況，以現代科技手段為支撐，以公安管理體制、工作機制變革為依托，形成感知泛在、研判多維、指揮扁平、處置高效的精準警務模式，提升警務執法效率。具體目標是：

1. 職責明晰，使警務工作分層分類更加科學合理

構建加強勤務“市局管總、警種管建管援、分局管戰”和常態勤務“分局管總、警種管建管援、派出所管戰”的兩級實戰型警務體系；根據現代警務需求和科技發展進程，形成更加科學合理的警務分類、警種設置、警力配置模式。

2. 執法規范，使執法模式和執法流程形成統一標準

推行“全科搭配專科醫生”二元執法模式，一線民警綜合執法，專業民警逐級增援；推行要素化、流程化、標準化執法程序，盡量減少執法主體素質差異對執法效果的影響；加強執法培訓，提升綜合執法民警和專業執法民警能力素質，進一步提高執法規范化水平。

3. 減負增效，使警務資源配置運用更加集約高效

通過科技含量提升和勤務機制優化，探索形成感知泛在、研判多維、指揮扁平、處置高效的精準警務模式，減少數量規模型、人力密集型、低效重復型勤務模式，進一步提高警力使用效能和警務運作效率。

（三）“智慧公安”背景下“警務流程再造”的步驟

“警務流程再造”主要包括六個階段，見下圖2：

圖2.警務流程再造步驟

1. 組織決策，明確方向

“警務流程再造”是在“智慧公安”建設的背景下進行的，事關公安機關內部組織結構的重大調整和職權的重新分配，“警務流程再造”離不開科學的組織決策。圍繞“警務流程再造”的組織決策要著重解決三方面事項:

（1）決策的統一性。公安機關黨委要對“警務流程再造”統一思想，凝聚共識，所有公安機關領導要對“警務流程再造”有統一的認識，明晰各自在流程再造中擔負的職責。

（2）決策的可行性。“警務流程再造”必須建立在一定的信息環境和技術能力基礎之上，公安機關黨委要對“警務流程再造”所處的信息環境和技術能力有一個科學的認識，使“警務流程再造”建立在合適的信息環境和技術能力之上，保證“警務流程再造”技術可行。

（3）決策的針對性。“警務流程再造”要有明確的再造目標，公安機關黨委要明確“警務流程再造”的對象，發掘那些能夠實現再造目標的關鍵性流程作為再造對象。

2. 組建專班，啟動工作

“警務流程再造”事關公安機關體制、機制改革，牽涉到公安機關各個層面和各部門，在“警務流程再造”工作推進過程中，各方面工作量多、難度大、要求高，為確保“警務流程再造”工作的順利推進，在“警務流程再造”工作啟動時，要重點考慮三方面工作:

（1）要高標準、高起點組建“警務流程再造”團隊。“警務流程再造”團隊的組建非常重要，直接影響著“警務流程再造”目標的實現。一般而言，“警務流程再造”根據業務分工不同，要建立三支隊伍。首先，成立工作領導機構，由公安機關主要領導牽頭負責，其他領導和各主要職能部門負責人參加，該小組主要負責各項“警務流程再造”重大事項的討論和決策。其次，成立具體工作組，作為領導機構的日常辦事機構，負責領導機構意圖的落實和“警務流程再造”具體工作的推進，其成員主要由相關業務部門領導以及具體負責流程描述、分析、診斷和新流程設計的專業人員組成。最后，成立咨詢組，咨詢組主要負責流程再造方案的評估和論證工作，其成員主要由公安機關相關管理、技術部門負責人以及外聘的流程再造專家組成。“警務流程再造”要求發揮團隊協作精神、匯聚集體智慧、協調各方利益、整合再造資源、統一標準規范，實現團隊作用的最大化。

（2）要廣泛宣傳“警務流程再造”工作。“警務流程再造”涉及公安機關所有部門及工作人員，要讓全體干警了解開展“警務流程再造”工作的必要性，并與工作人員進行必要溝通，做好改造的思想準備，為“警務流程再造”的順利進行奠定思想基礎。

（3）要科學制定“警務流程再造”實施計劃，對“警務流程再造”的目標結果、資源條件、計劃步驟、重點環節、公眾需求以及評估標準等進行科學分析，確保計劃的科學性和合理性。

3. 梳理流程，診斷癥狀

警務流程分析診斷是開展“警務流程再造”的重要環節，是“警務流程再造”工作的切入口，事關“警務流程再造”的走向及成果。警務流程分析診斷要做好兩方面的工作:

（1）準確描述公安機關現有流程現狀。這主要包括兩大塊工作，一方面，是對當前公安機關的法定職責、業務規則、工作資源、具體活動、控制環節及其信息流等方面進行全面的描述；另一方面，是對內部相互之間的關系進行客觀分析，從縱、橫兩個方位準確描述現有流程，見下圖3。

圖3.現有流程框架

（2）全面分析公安機關現有流程的癥狀弊端。在梳理和發現現有警務流程中存在的無效流程、繁瑣流程、封閉流程、糾纏流程的基礎上，分析現有不合理流程的癥結及病理原因，為流程重新設計創造條件。

4. 依托技術，設計流程

流程設計是公安機關“警務流程再造”的核心環節，警務流程設計要兼顧警務活動的信息流、業務流和管理流三個分支，將上述三者合一。警務新流程的設計要明確三方面的工作：

（1）設計新流程。新的警務流程的設計要打破既定業務分工的限制和束縛，對公安傳統的業務流程進行優化和重組，將那些相互交集、糾纏的警務工作進行梳理，去除一些沒有實際意義的業務流，形成一個完整、清晰、規范的警務工作體系，避免流程的固化和各種人為因素，按照流程的自然順序從整體上進行設計，使不同的操作步驟可以同時進行，縮短解決問題的路徑和時間，提高工作的效率，見下圖4。

圖4.新流程框架

（2）設計新的組織人事架構。用橫向整合型的組織人事架構替代原有分層、垂直型的組織人事架構，注重部門內部之間的溝通，鼓勵處于流程中的工作人員參與決策。

（3）設計新的信息系統。從技術可行性、系統發展等方面開發支持新流程的、最有效的信息技術平臺方案，然后在平臺方案的基礎上，考慮各個管理層級的軟硬件及數據結構，為新流程提供可靠、高效的技術支撐。

5. 構建系統，重建流程

流程重建是“警務流程再造”的主要環節，警務流程重建要依靠新的組織結構、技術平臺和運行機制，使原先的流程向新的流程實現平穩過渡。警務流程重建要著重做好四方面的工作：

（1）建構新的信息系統。流程再造團隊要與信息部門深入溝通，按照新流程的需要，對信息系統進行重大修改或用新的信息系統取代原先舊系統，做好新流程實施的技術保障。

（2）進行新流程試點。選擇部分分局或公安機關直屬單位對新流程的一部分或全部進行試點，根據試點的情況，對新流程進行必要的改進和完善，在全局分階段實施新流程。

（3）調整組織人事架構。適應新流程的需要，對原先的組織人事結構進行橫向整合，建立新的組織人事結構，以適應新流程的需要。

（4）開展業務教育培訓。根據新流程的特點和變化，組織實施面向全局干警和文職人員的教育培訓活動，使全體干警和文職人員盡快適應新流程的變化，發揮新流程的作用。

6. 檢測評估，完善流程

流程完善是“警務流程再造”的后續環節，警務流程完善要建立在新流程的檢測和評估之上，這個階段主要做好三方面的工作：

（1）對新流程進行檢測和評估。包括對新流程、新系統、新的組織人事結構運行情況的檢測和評估，這種檢測和評估要圍繞工作成效、公眾滿意度等進行。

（2）進行比較分析。將新流程的運行情況和效率與預設的工作目標進行比較分析，逐步使新流程達到預設的工作目標。

（3）進行持續的修正完善。在檢測評估和比較分析的基礎上，對新流程運行中存在的不足之處進行持續修正，不斷完善新流程，使新流程發揮最大效用。

（四）“智慧公安”背景下“警務流程再造”的實現路徑

1. 確立領導干部“再造”理念和信念

公安機關是政府的重要部門之一，是政府最大的執法部門。就公安機關而言，在各地公務員總量中，公安干警的數量大約占到一半，與其他政府部門流程再造相比，“警務流程再造”要更加復雜、困難得多。同時，公安機關兼具刑事司法和行政執法職能，這意味著“警務流程再造”工作要比其他政府部門或司法部門流程再造工作更艱巨、更繁雜。此外，從“警務流程再造”的性質上看，“警務流程再造”是對原有警務流程進行再造，不單單是從無到有的過程，而且還是打破原有警務流程，重新再造新警務流程的過程，“警務流程再造”難度大、要求高。鑒于“警務流程再造”的復雜性和艱巨性，要求公安機關領導要有戰略眼光、創新精神和頑強毅力，樹立必勝的信念。

（1）公安機關領導要有戰略眼光和系統思維。隨著互聯網、物聯網、大數據、人工智能等最新科技被引入到“智慧公安”和“警務流程再造”中，這個依托前沿科技的“警務流程再造”與一般意義上的流程再造已不可同日而語，這是一場警務新革命，是一場脫胎換骨的警務創新工程。在這場新的警務革命中，公安機關領導無疑是領頭人，他們必須具備戰略眼光和系統思維，通過警務活動科技含量升級，帶動“警務流程再造”，最終實現隊伍管理升級，更好地服務社會和民眾。在這場新的警務革命中，“警務流程再造”不可能一蹴而就，畢其功于一役，公安機關領導要放眼世界、著眼長遠，要做好充分的思想準備，從制度、機制、體制等方面進行系統警務再造謀劃，一張藍圖繪到底，保證“警務流程再造”的順利實現。

（2）公安機關領導要有改革勇氣和創新精神。“警務流程再造”是對原有警務流程的革命和創新。“警務流程再造”牽涉到全體干警的觀念再造、傳統警務運作機制再造、傳統警察組織體系再造等眾多領域，涵蓋觀念、機制、體制等全方位的革新。在“警務流程再造”過程中，容易受到來自各個層面的顧慮、懷疑甚至抵制。同時，由于“警務流程再造”涉及范圍廣泛，在再造的過程中各種新情況、新問題會不斷涌現，可能會出現部分反復，公安機關領導務必具備堅定的改革勇氣和強烈的創新精神，堅定“警務流程再造”必勝的信念，主動學習新理念、新思想、新科技，大膽改革創新，以實際行動，領導、帶動全體干警開展全面、深入的警務流程革新，將各種先進的科技手段廣泛運用到公安工作中，實現公安隊伍管理升級。

（3）公安機關領導要有實干精神和頑強意志。“警務流程再造”是一個系統工程，是實現警務活動科技含量提升和公安隊伍管理升級的必經之路。在“警務流程再造”過程中，無論是對現有流程的準確描述和診斷分析、新流程的開發設計、新流程的試點實施還是警務流程重建，都是實實在在的工作，來不得半點馬虎和松懈，公安機關領導要有實干精神和頑強意志，一以貫之，正確面對“警務流程再造”中出現的各種困難，科學應對各種變化和不確定因素，及時捕捉和把握各種有利于“警務流程再造”的時機，直至“警務流程再造”的順利完成。

2. 塑造公安民警工作新理念，培育公安民警業務新技能

“智慧公安”背景下的“警務流程再造”是一項復雜的系統工程，“警務流程再造”是否能實現既定的目標，非常重要的一點就是要實現對警務執法活動主體的再造。警務執法活動主體的再造不僅包括對廣大公安民警工作理念的再造，還包括廣大公安干警適應新警務科技業務能力的培養以及反映“智慧公安”核心戰斗力的“數據警察”的培養，三者缺一不可，無論缺少哪一部分都可能影響“警務流程再造”的成效。

（1）塑造公安民警新的工作理念。任何變革都是從理念的層面開始的，我們必須打破傳統的觀念和思維，建立和適應全新的警務理念，為“警務流程再造”中管理體制、管理機制、管理行為、管理方法、管理技術的創新提供動力和保障。鑒于“警務流程再造”牽涉到每一個公安干警，在“警務流程再造”的過程中，廣大公安干警會面臨或多或少的不適應問題，這種不適應的問題往往是從理念層面開始的，尤其是工作理念的不適應，包括改革的理念、公正的理念、效率的理念等，相關部門要在“警務流程再造”過程中重視新的工作理念的塑造。首先，要教育廣大干警解放思想，樹立改革的理念，把“智慧公安”建設的卓越、統籌、服務、開放、共享和眾籌等6大理念貫徹到“警務流程再造”和公安實際工作中，強化改革意識，主動服務實戰、服務群眾，為社會民眾提供超出其期望值的服務。其次，要教育廣大干警增強公正的理念，在執法和管理過程中，減少主觀、人為、偏差的執法環節和因素，借助信息網絡、系統流程來回避和消除可能影響公正的各種不利環節和因素，實現最大程度的執法公正。再次，要教育廣大干警確立效率的理念，通過借助先進的科技手段和方法，減少執法環節、降低執法成本、縮短執法時間來提升執法的效率。

（2）培育公安干警新的業務技能。在“警務流程再造”過程中，隨著新的科技手段的不斷引入，廣大公安干警面臨新的業務知識和技能培訓的需要，相關部門要加強對干警的培訓。在培訓內容上，不僅要注重對新崗位所需的業務理論知識如大數據、物聯網、云計算、人工智能等知識的培訓，還要加強業務技能如綜合執法警察、專業執法警察所需技能的培訓，使干警更好地適應新的工作流程的需要。在培訓方式上，不僅要注重各種專業脫產學習培訓，還可以采取網絡遠程教育、自學等自我學習提高的培訓方式。在培訓對象上，既要對領導干部進行培訓，還要注重崗位民警的培訓，對培訓對象進行全覆蓋。

（3）注重“數據警察”的培養。隨著“智慧公安”建設的深入，大數據、物聯網、云計算、人工智能等先進技術將越來越多地應用到公安工作中，警務工作將逐步進入大數據和人工智能時代。在大數據和人工智能的環境下，數據在警務活動中的重要性越來越突出，如何利用各種數據為警務活動服務，發揮數據的作用，需要掌握數據專業知識和公安業務知識的“數據警察”對數據進行采集、推送、分析和建模，使警務活動建立在科學的數據分析研判之上，讓“數據”說話，不斷提升警務活動的效率。“數據警察”是“智慧公安”背景下警務活動的核心戰斗力，是“智慧公安”的“尖峰戰士”，在“警務流程再造”中居于重要的地位。要匯聚各類資源，及早規劃、啟動“數據警察”培養，使其在“警務流程再造”過程中發揮獨特的作用。

3. 積極引入各類先進科學技術和裝備

“警務流程再造”必須建立在一定的技術基礎之上，沒有先進技術的引入，“警務流程再造”就會因缺乏技術基礎而難以完成。在當今時代，科學技術不斷推陳出新，各種高科技裝備不斷涌現，為“警務流程再造”提供了良好的技術基礎。公安機關在“警務流程再造”過程中，要密切關注各類先進技術的開發應用情況，及時將其引入到“警務流程再造”過程中，發揮技術的系統、集成效應，更好地服務“警務流程再造”。

（1）加快建設公安機關數據中心和綜合服務平臺。建設上海公安機關唯一及統一的數據資源池——數據（超算）中心，整合上海公安系統數據資源，并使之成為上海公安系統最大、最全、最強的“公安數據云”，向整個上海公安系統提供超級計算能力，實現警務數據毫秒級響應。同時，建設上海“智慧公安”綜合服務平臺，通過統一的數據標準和接口規范，將各類應用系統聯通。此外，在“智慧公安”建設過程中，各相關部門還可以根據需要，開發、改造完善一批適用公安工作不同類型警務活動的應用系統，如指揮應用系統、部門應用系統、地區分局應用系統、其他公安單位應用系統以及數據共享交換系統等，更好地發揮數據（超算）中心和“智慧公安”綜合服務平臺的作用。數據（超算）中心和“智慧公安”服務綜合平臺是“警務流程再造”的關鍵技術支撐，直接影響“警務流程再造”的成效。

（2）大力引入各種基礎性技術。在“警務流程再造”的過程中，要將當前最新的基礎性技術引入到“警務流程再造”中，為“警務流程再造”提供技術支撐，這些最新的基礎技術包括物聯網、大數據、云計算、人工智能等。物聯網以互聯網為基礎，通過智能感知、識別、通信等技術，把連接延伸和擴展到物與物之間。大數據具有海量數據規模、快速數據流轉、多樣數據維度等特征，隨著物聯網感知設備的大量投用，可將采集到的海量數據，用于智能化預警、研判等方面。云計算是分布式計算、并行計算、網絡存儲、虛擬化等技術融合發展的產物，為海量數據存儲和大數據運算創造條件，是公安機關獲取海量數據后開展專業化處理的載體。人工智能已經成為人類智慧的“容器”，在應用領域，智能語音識別、智能人像識別等技術已經非常成熟，在移動終端信息輸入輸出、案件筆錄自動轉寫、嫌疑人識別等方面應用潛力巨大。物聯網、大數據、云計算、人工智能等為“警務流程再造”提供堅實的技術基礎。

（3）積極引入各種應用性技術。應用性技術對于警務活動的工作效率非常有效。當前，在“警務流程再造”中，可依托的應用性技術重點是促進“人、物、房、點、路、網”六大要素管控領域的應用技術。包括可以用于精準管控“人”的人像識別和光場技術，可以用于精準管控“物”的無線射頻技術，可以用于精準管控“房”的紅外、二氧化碳濃度探測技術，可以用于精準管控“點”的太赫茲技術、拉曼光譜技術和熒光檢測技術，可以用于精準管控“路”的智能信號燈技術，以及可以用于精準管控“網”的語義識別和數據挖掘技術。上述各種應用性技術有助于提高警務活動的感知能力，提升“警務流程再造”的成效。

4. 有序推進組織人事架構和體制機制改革

為適應“警務流程再造”的需要，更好地發揮“警務流程再造”的成效，有必要對公安機關組織人事結構作出調整，為新流程的實施創造良好的組織條件。

（1）明確組織機構改革原則。“警務流程再造”要求公安機關組織人事架構適應流程化的要求，其總體思路是借鑒軍改，在增強警務模式下，市公安局管總，業務總隊管建管援，分局管戰，分局是綜合性作戰實體；在常態警務模式下，分局管總，支隊管建管援，派出所管戰，派出所是綜合性作戰實體。鑒于“警務流程再造”系統性強、涉及面廣、建設周期長，公安機關要組建工作專班，在黨委的統一領導下，負責頂層設計和統籌推進，重新整合組織職能，打破過去按專業分工的結構，將專業職能部門整合成綜合職能部門，對職能業務相近、聯系緊密和職責交叉的機構進行合并重組，將傳統垂直式的組織結構變成水平式的組織結構，減少管理的層級，擴大管理的幅度，形成扁平式、靈敏型，權責適當、縱橫聯通、程序簡明、梯次布局的組織結構模式。

（2）確定組織總體架構。根據十九大提出的“科學配置黨政部門及內設機構，明確職責。統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制。對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”的要求，公安機關要借鑒軍改思路，明確組織架構，按公安局——分局——派出所三級設立，將內設機構按照公安機關履行的偵查打擊、管理服務、綜合保障三方面職責任務進行梳理，對職能交叉重疊的機構如各偵查類機構予以合并，對符合公安工作未來發展需要的機構如數據警務部門進行增設與組建，對總體符合要求的機構予以理順并完善。改革后的市、區兩級公安機關內設機構，職責更加清晰，效率更加高效。

（3）逐步推進體制機制改革。公安機關是以垂直管理為主的兼具刑事司法和行政執法職能的政府重要部門，地方公安機關在探索“警務流程再造”過程中，由于體制機制受到上級公安機關的制約，應當在“體制不變、機制先行”的原則下，根據“智慧公安”建設的推進情況，先對機制進行必要調整，以適應“警務流程再造”的需要。同時，要根據“警務流程再造”的要求，對機制進行邊探索、邊試點、邊推進，積極穩妥地推進改革，待時機成熟時，再根據公安部警務體制改革的情況對地方警務體制進行改革和完善，更好地適應“警務流程再造”的需要。

（4）做實人員編制管理。在確定組織機構的同時，公安機關政工部門要加強對人員編制的管理，根據機構改革的情況和公安工作實際，明確內設機構崗位職能、人員要求，確定干警編制數量。同時，為順利推進“警務流程再造”，公安機關政工部門要對基層實戰單位的人力資源情況進行摸底，做實人力資源數據，防止因干警個人的情況如疾病、年齡、心理等各種因素影響基層實戰單位“警務流程再造”的推進。

（5）加強人員崗位管理。在“警務流程再造”過程中，原先以垂直式為主的業務流程被以水平式為主的新流程所取代，原來提供同一種產品和服務的不同部門工作人員將統一被安排在同個部門，部門內部的工作人員數量將因此大量增加。這些來自不同部門的職能相同或相近的人員的加入，給部門的隊伍管理帶來一定的挑戰，相關部門要提前進行預判，及早修訂和完善崗位工作規范，做好應對的準備，為“警務流程再造”的順利推進創造良好的條件。

5. 建立并不斷完善警務活動的科學管理制度

“警務流程再造”是一項系統工程，在“警務流程再造”過程中，由于涉及到新舊流程之間的轉換，與舊流程相關的制度不再適用，同時，與新流程相配套的制度尚未成熟，“警務流程再造”將經歷前所未有的挑戰。為確保“警務流程再造”的順利進行，必須建立并不斷完善“警務流程再造”中的科學管理制度，保障“警務流程再造”的順利進行。

（1）加強流程前端非警務分流制度建設。非警務分流是“警務流程再造”的重要內容，影響“警務流程再造”的成效。公安機關要加強與政府其他部門和社會組織的溝通和協調，特別是加強與“12345”市民服務熱線、基層政府“網格化”巡查機制等政府其他部門和社會組織的對接、協作，并形成制度化。讓長期以來困擾和影響警務運作的非警務事項分流至其他政府部門和社會組織，在警務流程前端就得到有效處理，在公安機關“公助公救”前群眾先進行“自助自救”或“互助互救”，非警務事項不再進入正式警務流程，使警務流程更規范、更簡潔，為公安干警專心致志從事警務工作，保證“警務流程再造”的成效創造條件。

（2）重視警務一線警情處置的執法輔助制度建設。隨著“警務流程再造”的實施，位于警務一線警情處置的綜合執法警察（“全科醫生”）將面臨嚴峻的挑戰，綜合執法警察不僅要更新執法業務知識，還要強化執法技能，妥善處置一線警情。為此，公安機關要重點加強對警務一線警情處置的制度化建設，為綜合執法警察妥善處置警務活動提供良好的制度保障。首先，要制定綜合執法警察執法規范，保障綜合執法警察執法有法可依，有據可循；其次，要加強綜合執法警察執法活動中可能遇到的各類問題的預案制度建設，提前制定各種警務一線急、險、難警情處置對策預案制度，為廣大一線干警妥善處置警情提供執法幫助；最后，建立一線警情處置專家咨詢小組，一線綜合執法警察在遇到各種執法困難時，可以依托先進的科技手段及時取得后臺警務專家的支持，妥善處置各類涉警案事件。

（3）注重基于流程的警務績效評估。基于流程的績效評估不同于傳統的基于部門職能的績效評估，它關注人、流程、業績之間的交互作用，評估重點從部門轉向流程。在基于流程的績效評估中，個人向最終結果負責，而不是向上級領導負責。基于流程的績效評估通過檢測流程運行情況，并與預期目標進行比較、分析，來評估新流程達到預期目標的程度，它從流程的表現(周期、效率、公眾滿意度、資源消耗等)、電子警務系統的表現(故障時間、系統利用率、文件減少率等)以及警務活動子流程的深度、廣度和警務協作的效率、質量等方面進行監測評估。基于流程的績效評估是改進和完善警務新流程的重要方法，有利于保持警務新流程運行的順暢，減少管理層級，降低管理成本，為公眾以及自身提供一體化的，高效、優質、廉潔的管理和服務，進而提升警務活動的成效。

（4）以民為本不斷完善警務管理方式。黨的十九大提出了建設人民滿意的服務型政府的要求，“警務流程再造”輸入端來自人民群眾的各類警務需求，公安機關的最終執法結果要接受人民群眾的評價。各級公安機關特別是基層公安機關在“警務流程再造”中要全面貫徹為民服務的宗旨意識，從人民群眾需要的角度推進“警務流程再造”，特別是通過互聯網，推行警務一站式服務，讓人民群眾可以在線辦事，如在線申請、在線報案、在線掛失、在線建言等。同時，公安機關還可以利用網絡與人民群眾進行交流，實現警民互動，讓“警務流程再造”整個過程接受人民群眾的監督和檢驗，取得人民群眾對警務改革真心實意的支持。

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