政府工作報告中的“房地產新時代”

文/邵明浩

2018年3月5日上午9時，第十三屆全國人民代表大會第一次會議開幕，國務院總理李克強的政府工作報告將對“兩會”的關注推向了高潮。

從2014年到2018年，總理的政府工作報告中都不乏對房地產領域的關注——發展共有產權房，分類指導，因城施策，支持居民自住改善需求，堅持住房居住屬性，遏制熱點城市房價過快上漲。每一年，政府工作報告中都有一些新詞匯、新提法，引導著房地產行業健康發展，那么2018年的政府工作報告，在房地產領域又有哪些“新意”呢？

一、調控主基調方面

政府報告原文：“因城施策分類指導，三四線城市商品住宅去庫存取得明顯成效，熱點城市房價漲勢得到控制。”

解讀：從2014年中央提出“針對不同城市情況分類調控”的指導意見以來，因城施策的調控理念在每一年的政府工作報告中都有充分的闡述，已然成為中央政府實施房地產市場調控的主基調。

經過多年的探索和發展，因城施策的調控主旋律已經逐漸成熟：對于房地產市場過熱的一、二線城市采取抑制投資、投機的政策，對于房地產庫存量較大的三、四線城市采取多種渠道去庫存的溫和鼓勵政策。

因城施策的根源在于國內城市之間的差異，這里既有東部、中部、西部地區房地產市場發展階段不同的差異，也有大、中、小城市吸引人才能力不同的差異。這些差異帶來的既有同一時間點不同城市土地市場、房地產市場成交量、成交價格的不同，也有不同城市不同客群購房目的的不同和對市場發展預期的不同。認識到這些不同，才能制定出不同的調控政策，確保各個不同的城市房地產市場的平穩健康發展。

通過將具體政策內容和實施時機的決策權下放，中央層面既實現了微觀層面短期房地產市場的基本穩定，又實現了騰出精力搭建房地產市場調控長效機制的目的，可謂一舉兩得。

二、城市發展方面

（一）安居宜居——一多層次住房體系

政府報告原文：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，落實地方主體責任，繼續實行差別化調控，建立健全長效機制，促進房地產市場平穩健康發展。支持居民自住購房需求，培育住房租賃市場，發展共有產權住房。加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓廣大人民群眾早日實現安居宜居。”

解讀：繼續弱化商品住宅的地位，屬于對過去多年來單純發展商品住宅市場的糾偏。以目前商品住宅市場表現來看，這種糾偏依然有存在的必要。目前搭建的多層次住房體系包括以下幾個方面：1. 棚改體系，主要面對城鎮的原住民。這一群體的住房條件最為惡劣，所以大的方針是“拆”。政府報告提出“啟動新的三年棚改攻堅計劃，今年開工580萬套”。目前棚改項目主要集中在三、四線城市，而通過貨幣化程度較高的棚改還能很好地解決這些城市住宅庫存量較高的問題。2. 廉租住房體系，主要面對無房的城鎮人口，該群體一般收入偏低，是社會托底保障和社會救濟的對象，穩定該群體對于社會穩定將起到很好的作用。3. 租賃住房（公租）體系，主要針對外來人口，起到吸納和留住人才（勞動力）的作用，是城市發展人才儲備和商品住宅市場長期健康發展的蓄水池。4. 共有產權體系，主要針對中等偏低收入人群，是從流動人口轉變為本市固定人口的重要手段，未來將會出現更加靈活的共有產權住房形式，成為中等偏低收入群體購房的重要手段。5. 商品住房體系，經過十多年的發展，其規模已經非常龐大，未來不論一、二線城市還是三、四線城市，都有萎縮的跡象。通過多層次住房體系的建設，各類城市不同需求的人群都有對應的供給產品，住宅市場會更加健康穩定。

（二）新型城鎮化——一重視城市發展質量

政府報告原文：“今年再進城落戶1300萬人，加快農業轉移人口市民化。優先發展公共交通，健全菜市場、停車場等便民服務設施。有序推進‘城中村’、老舊小區改造，完善配套設施，鼓勵有條件的加裝電梯。加強排澇管網、地下綜合管廊等建設。”

解讀： 新型城鎮化是人的城鎮化，所以其核心是解決人的問題。城鎮化得人口主要由兩方面組成，一是已經居住在城鎮中的，二是從農村轉移到城鎮中的。

首先，已經住在城鎮中的人群并不一定住得好，所以政府工作報告要求，優先進行城市基礎設施、生活設施配套，讓已經在城鎮中的人安居，只有這樣的城鎮對于農村人群才具有吸引力。

其次，轉移農村人口。雖然城鎮有吸引力，但已經富裕起來的農村人口不可能像父輩一樣義無反顧地遷移。所以，轉移農村人口也分為兩個維度：1.就地城鎮化，對于有條件的區域可以成建制地將農村轉變為城鎮。2.在各項權利平等的基礎上，用就業機會吸引人口。城鎮的最大吸引力是基礎配套設施更好、各類發展機會更多。在解決了戶口等約束性問題之后，對于有大量工作機會（產業轉移所致）的城鎮來說，吸引農村人口轉移的難度并不大。

三、農村發展方面

（一）土地改革——一積極穩妥推進

政府報告原文：“落實第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革。”

解讀：農村財富無法顯性化是造成城鄉差距不斷拉大的主因，解決該問題的思路就是讓農地與國有土地同地同權同價。

雖然思路清晰，但推進起來卻十分復雜。首先要在法理上對農村土地的產權進行重新梳理。比如將被承包土地的產權梳理為所有權、承包權和經營權，即將經營權從承包權中剝離出來，該項權利在法理上的創新，其意義無異于“二次土改”。又比如今年政府工作報告中提到的探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革，是使農民擁有的另一宗財富顯性化在法理上的有益嘗試。

其次，在理順了兩類農民主要權利的法理關系之后，還要保障這兩類權利長期穩定。特別是隨著第二輪土地承包周期已經進入中后期，這種預期管理更加顯得急迫。因為，不論是農民的土地承包權以及從中剝離出來的經營權，還是農民宅基地資格權以及從中剝離出來的使用權，其期限都依附于主權利，如果主權利期限較短，附屬權利的價值也就蕩然無存了。所以今年的政府報告提出了第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，主要是為了滿足農民長期擁有該權利的預期。

第三，對土地承包經營權、宅基地使用權進行定價，目前通過流轉的形式在一些地方進行試點，隨著試點的增加，可逐步形成土地承包經營權、宅基地使用權流轉市場，從而為農民財富顯性化奠定基礎。

（二）農地發展——一保護與修復

政府報告原文：“加強生態系統保護和修復，全面劃定生態保護紅線，完成造林1億畝以上，耕地輪作休耕試點面積增加到3000萬畝，擴大濕地保護和恢復范圍，深化國家公園體制改革試點。”

解讀：近年來，國家對生態環境保護的力度逐漸加強，體現在從宏觀規劃到微觀具體實施的方方面面。比如，在宏觀規劃把控方面，從2012年首次提出生態保護紅線到2017年技術成熟全面落地只用了5年時間。在體系建設方面，以公園為抓手的城鄉綠色體系全面鋪開，規模從大到小的國家公園、郊野公園（區域公園）、城市公園、地區公園、社區公園在各級城市全面開花，人民生活環境顯著改善。而在具體實施細節方面， 耕地輪作休耕試點也在按部就班地進行中。所謂耕地輪作休耕，就是讓耕地在生產的過程中得到很好的養護，讓其具有可持續保持生產的能力。與之相輔相成的還有耕作層剝離技術的應用。

從宏觀生態保護紅線設置到中觀公園體系建設再到微觀耕地保護技術的應用，均涉及大量農村農地，農村農地是生態系統保護和修復的主戰場。國家對農地的保護也不僅僅著眼于不被占用、數量不減少的初級狀態，而是更加關注農地的質量，更加關注對農地的可持續利用。換言之，若現存的高品質農地能夠持續為我們提供保質保量的各類農作物，將低效的、無法改良的農地置換成建設用地也就沒有了后顧之憂。

四、城鄉統籌方面

政府報告原文：“改進耕地占補平衡管理辦法，建立新增耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉村振興。”

解讀：目前，不少大中型城市在城市土地與農村土地相互轉換中均設有一些管理約束機制。比如一幅政府收儲的建設用地掛牌出讓需要配套建設用地指標。而在城市發展邊界劃定、城市建設用地總量接近上限的城市，新增一幅建設用地還需要考慮建設用地增減掛鉤（即增加一幅建設用地的前提是減少相同面積的建設用地）。當然，征用耕地進行建設就更麻煩了，除了考慮建設用地增減掛鉤，還要考慮耕地占補平衡（即占用一幅耕地的前提是增加相同面積、相同品質的耕地）。而對于建設用地轉換為耕地，近年來也有了政策通道，即所謂的建設用地減量化，將建設用地復墾補充耕地。

按照現行規定，不論是建設用地轉換成耕地，還是占用耕地進行建設，所有涉及指標的問題只允許城市內統籌，其意圖是防范東部經濟發達城市向中西部貧困城市購買大量建設用地和耕地占補指標。這個思路在城市發展邊界未劃定之前可以扭轉城市“攤大餅”的發展模式，減緩“大城市病”突出爆發的進程。但近年來，不少大中型城市紛紛劃定了城市發展邊界，在城市發展邊界之內進行發展，如果再不放開相關指標的管控，反而會影響這類城市規劃再調整和城市更新的步伐。所以，在2018年政府工作報告中，我們看到建設用地指標可以跨區域調整，這有利于都市圈核心城市發揮自身的角色功能，有利于中國“大都市+大自然”城市發展模式的形成。

結束語

回顧2018年政府工作報告，在涉及房地產領域的新名詞、新提法的背后是房地產領域機制、體系建設的逐步成熟與完善。從城市到鄉村、從土地到物業、從生態到金融，房地產十余個方面的內容雖分散在報告的諸多章節之中，卻有著清晰的脈絡，在房地產從業人員的腦海里易組成一個有機的整體。

城市中的房地產要滿足人民群眾安居宜居的需求，為此需要搭建多層次的供給體系，也要因城而宜、因城施策。鄉村要實現環境美麗、生活美好。環境美麗要求更重視生態保護，生活美好要求更好的社會基礎設施配套和人們群眾更多的可支配收入，而人民群眾的可支配收入更多地來源于存量財富的顯性化，所以需要對代表隱形財富的土地進行三權分置，形成同權同價的流轉市場。城市與城市、城市與鄉村之間的統籌，既要重視彼此的聯系，又要注重彼此的區別。

每年的“兩會”都會給我們豐富的資訊和信息，這些信息將指導房地產行業更穩健地發展。通過“兩會”的指引，特別是對政府工作報告中相關內容的全面解讀，我們更有信心面對這紛雜迷離的市場。