安徽縮小地區經濟差異的財政政策建議

楊 彤 蘇振宇

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233030）

一、地區經濟差異問題的提出

（一）地區經濟差異的成因

地區經濟差異是普遍存在的，它是經濟發展到一定水平之后所帶來的結果，是指在一個國家內部，一些區域比另一些區域有更快的增長速度、更高的經濟發展水平和更強的經濟實力，致使空間上呈現發達區域與不發達區域并存的格局[1]。地區經濟差異普遍存在，造成地區經濟差異的原因主要有：第一，地區所含的不同資源帶來的影響，包括自然資源和社會資源；第二，不同經濟制度、政治制度和法律制度帶來的影響；第三，不同地域文化所產生的影響。不可否認的是，地區經濟差異存在著一定的積極作用，比如正是發達地區發揮了地區比較優勢，創造更多經濟財富的同時，積累了寶貴的發展經驗，這些都可以為那些不發達地區提供借鑒。當然，也正是這種經濟發展不平衡，促進了不同地區間的資源和人才的交流。然而，地區經濟差異如果不能限定在合理的范圍內，將會帶來的不利影響，可能會給國民經濟的發展速度帶來一定沖擊，此外，經濟發展不平衡不利于國民素質的提高，容易引發和激化社會矛盾，影響和諧社會的構建。

（二）研究地區經濟差異的指標選擇

用來測量地區之間經濟差異的指標多種多樣，選取不同的差異測量指標，可能出現不同的結論[2]。由于研究區域范圍大小、人口都不相同，所以為了保證結論的準確和可比性，所選取的指標帶有人均性質。首先是對研究區域范圍的界定與劃分，確定以行政劃分的各個地級市為研究單位[3]。其次就是選取研究地區經濟差異的指標，為了更清晰直觀的進行分析和對比，本文選取帶有人均意義的人均地區生產總值為主要指標。此外，地區經濟差異及其變化可以用人均地區生產總值計算出的極差來反應[4]。極差是一種最簡單直觀的測量方法，通過計算最大值和最小值之差，反映出極端差異狀況。通過對近十年安徽各地級市地區人均生產總值的極差進行測算，揭示安徽省內經濟發展不平衡的現狀。

二、安徽省各地級市經濟差異現狀

安徽作為我國中部的一個大省，隨著改革開放的不斷深入、中部崛起計劃的落實和皖江城市帶承接產業轉移示范區的建立，近年來經濟飛速發展，人民生活水平不斷提高。但是，由于經濟、文化、地理位置等因素的影響，省域內各地市經濟發展呈現出不平衡的狀況。如表1所示，安徽省共有16個地級市，皖北地區的淮北、亳州、阜陽、宿州、滁州和蚌埠，皖中地區的合肥、六安、安慶和淮南，還有皖南地區的蕪湖、馬鞍山、銅陵、池州、宣城和黃山，通過對近十年來安徽省各市人均地區生產總值的比較分析，并利用表1數據計算出其極差，表示其離散程度，并繪制成圖1。

通過數據分析顯示出2006年以來，安徽各市人居民地區生產總值差異明顯。阜陽市人均地區生產總值一直處于安徽省最低水平，相對于銅陵、蕪湖、馬鞍山和合肥這些市的人均地區生產總值，差距明顯過大。可以把安徽省各市經濟情況大致劃分為三個水平，銅陵、馬鞍山、蕪湖和合肥都有著較高發展水平和增長速度，在省內保持著領先的地位。淮北、蚌埠、宣城、滁州、淮南、池州和黃山居于經濟發展的中層水平，也都以穩定的速度不斷發展。至于人均地區生產總值最低的阜陽，連同亳州、宿州和六安，這幾個城市的發展相對要落后于其他地區，處在安徽經濟發展水平的末端。極差表示的是同一年中，人均地區生產總值地區最高水平和最低水平的差值，直接明了的反應出經濟發展存在的差距。觀察近十年來的人均地區生產總值的極差，從2006年到2010年，極差在不斷擴大，雖然在2011年的時候極差縮小，不過在之后的幾年中，極差不斷擴大，從折線圖的走勢來看，有愈演愈烈的趨勢，這也意味著未來幾年，安徽省地區經濟差異可能會越拉越大。

圖1安徽省各市人均地區生產總值極差折線

三、財政政策影響地區經濟差異的機制及問題

地區經濟差異形成原因是多種多樣的，既有自然稟賦、地理位置因素，又有制度差異因素，還有地區歷史和人文因素。由于自然資源和地理位置的較難改變，而地區歷史和人文因素又相對固定，所以改變政策制度因素將是最有效的方式，而財政政策作為宏觀調控的重要手段，對縮小地區經濟差異最為有效。

表1 2006-2015年各市人均地區生產總值

（一）財政職能的履行會影響地區間經濟差異

政府一方面可以通過影響財政收支活動，引導資源的流向，彌補市場的失靈與缺陷，特別是通過資源配置職能對社會總產品進行重新配置，為經濟落后的地區直接提供醫療衛生、教育、公共基礎設施等公共品和公共服務。政府也可以對經濟落后地區進行投資或采購，改善經濟落后地區的投資環境。此外，通過財政政策的大力支持也可以為經濟落后地區帶來先進的科學技術，提供并吸引人才資源。這些都有利于經濟落后地區的發展，有利于地區經濟差異的縮小。另一方面，可以利用財政收入分配職能來實現收入在全社會范圍內的公平分配，將收入差距保持在社會可以接受的范圍內。

（二）財政分權管理的實施會影響地區間經濟差異

財政分權是各級政府通過權利的分配協調地區經濟發展，由于財政關系的存在，中央政府會給予地方政府一定的稅收權利和支出責任范圍，地方政府更了解當地居民的現實需求，部分財政自主可以大大提升地方政府的治理能力，使得地方政府能更有效的提供公共服務。財權分權體制本身，無疑對地區經濟差異產生了一定的影響。我國自1994年實行分稅制改革以來，隨著市場化改革的深入，現行的分稅制財政體制也暴露出一定的問題。第一，中央和地方政府事權劃分不夠清晰。由于我國行政管理改革還不夠完善，在一些事項中，中央和地方政府責任權利劃分不夠明確。第二，財政分權在一定程度上固化了地區財政不平衡，分稅制下的收入再分配更加有利于經濟發達地區[5]。由于地方政府汲取財政資金的能力不同，必然導致地方政府財政收支不平衡。此外，在財政分權體制下，地方政府存在著一定的財政競爭，即公共服務競爭和稅收競爭。越是發達地區越能夠提供更優質的公共產品、公共服務、社會福利供給和政策優惠，并吸引了大量的人才和勞動力，進一步影響了地區經濟差異。我國現行分稅制按照全國統一的標準確定中央和地方共享稅的分成比例、稅收返還基數和稅收增量分成系數，而且把財政收入增長較快的1993年確定為基期。可是這樣的統一稅制，忽略了不同地區的經濟發展特點和實際狀況。對于那些資源匱乏且經濟增長緩慢的地區，沒有做到區別對待并加以幫扶，反而是一刀切的政策，這也拉大了發達地區和不發達地區之間的經濟差距。在共享稅中，分稅制把75%的增值稅和所有的消費稅劃歸中央所有，地方增值稅僅為25%，營業稅劃歸地方所有。自2016年5月1日全面實行“營改增”之后，這樣的政策也會影響到各地區支柱產業的變化和發展。

（三）稅收政策是影響地區經濟差異的因素

稅收政策作為財政政策的一部分，是國家進行宏觀調控的主要政策工具之一。稅收政策在影響地區經濟差異的因素中扮演著十分重要的角色[6]。

從稅收制度設置的角度看，目前的稅收結構不盡合理。首先，現行的增值稅使得資本有機構成高的產業稅負重于其他產業。因為購進固定資產中所含稅款不允許扣除，所以容易造成重復征稅。對于那些資本有機構成比較高的產業，如重型工業和采掘業，他們的稅負比一般輕工業要多得多。對于那些依靠重型工業和采掘業發展的城市，諸如蚌埠市的工業、馬鞍山的鋼鐵采掘和淮北煤礦采掘這些產業，所繳納的增值稅比其他市要多。其次，資源稅征稅范圍較窄。2011年10月28日，財政部公布了修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》，于2011年11月1日起施行。其征收范圍為原油、煤炭、黑色金屬礦原礦、天然氣、其他非金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七種。財政部、國家稅務總局于2016年5月10日聯合發布《關于全面推進資源稅改革的通知》，其中規定從2016年7月1日起，我國將開展水資源稅改革試點工作，并率先在河北省試點。對于其他諸如森林、草地、灘涂等自然資源都沒有納入稅收征管的范圍。這限制了資源豐富地區依靠資源稅增加稅收。而且，長期以來資源產品物價都偏低，使得安徽省那些資源豐富的地區無法把資源優勢轉化成為財政優勢，無法更加有效的利用資源發展經濟。最后，消費稅的征收范圍過于狹窄，且現行消費稅針對的是高檔消費品，對于奢侈型消費行為不進行消費稅的征收。卷煙和酒類消費稅征稅率較高，在安徽省內各地區煙酒產業發展程度存在很大不同。亳州市古井集團作為國內著名酒類生產商，承擔了很重的消費稅。而對于那些不依靠煙酒發展的城市，消費稅的影響自然較小。高消費活動多存在于發達地區，對于這些高收入高消費人群不征收消費稅，沒能起到通過征稅調節經濟差異的作用，反而會使經濟差異越來越大。

從地方稅體系構建的角度看，目前的地方稅主體稅種不明確，體系尚不健全。現階段，稅收權利過于集中在中央，導致地方政府稅收權利過小。雖然中央實施的大多稅種都已相對比較完善，但是一些地方稅種仍存在嚴重的缺位現象。地方稅種類很多，可大多都屬于零散、規模較小，難以征管的稅，這些小稅種也很不穩定。特別是在“營改增”后，除去共享稅之外，地方政府缺乏主體稅種。此外，在經濟落后地區很多人經濟收入水平較低，存在有稅種但卻沒有稅收收入的現象，如現行稅收制度規定小規模納稅人不能使用增值稅專用發票，這導致落后地區大量剛剛起步的小規模企業無法進行抵扣，存在嚴重的重復征稅問題，這也給落后地區的小規模企業發展帶來很大的壓力。

從稅收優惠政策的完善角度看，我國的稅收優惠政策有明顯的區域特征，目前的稅收優惠政策主要存在于東部的經濟特區、經濟技術開發區等，這些地區的企業在所得稅上享受優惠，也有定期減免稅，稅收優惠政策主要稅種為企業所得稅的優惠。這種單一的稅收優惠政策和優惠稅種，不利于落后地區的經濟發展。因為它主要是針對企業利潤進行的，適合那些投資期短、見效快的企業。而經濟落后地區，迫切需要發展的是公共基礎設施和高新技術產業，這些產業投資規模較大、經營周期較長、短期內效果也不是很明顯。因此，稅收政策優惠的實施效果不明顯。

（四）轉移支付制度影響地區經濟差異

財政轉移支付是財政收入的再分配，通過該制度對經濟落后地區給予一定的財政資金支持。科學合理的利用轉移支付制度，可以有效調節地區財政分配的不平衡，有利于縮小地方政府財政收入的差距，進而縮小地區經濟差異[7]。由于分稅制改革的特殊背景，我國財政轉移支付制度沿襲了原體制補助和稅收返還補助。只要地方政府存在財政收支差異，中央就會給予補助。經濟越落后的地區，得到的稅收返還也就越少，這樣的做法達不到均衡各地區提供公共服務水平的目的，還可能導致地方政府放松對稅收的征管，出現稅收征收不到位的現象。地方政府財力差距越來越大，不利于轉移支付制度平衡地區發展。此外，專項轉移支付的財政資金，下級政府需根據上級政府規定用途使用。現行財政轉移支付制度下，一般性轉移支付較少，專項轉移支付較多，這就意味著地方政府可自由支配財政資金有限。再者，現行的轉移支付制度，在轉移支付金額測算上方法不夠科學。受客觀因素影響，轉移支付金額很難做到公平公正。轉移支付形式繁多，多頭管理，容易造成財政資金的分散和浪費。

四、縮小地區經濟差異的財政政策建議

財政政策是我國經濟發展的重要調節手段。針對安徽省地區經濟差異的現狀，提出以下建議：

（一）優化財政管理體制

完善分稅制制度，調整財政分權格局。首先，要明確省市各級政府的職能范圍。進一步界定政府的事權和財權，適當的調整各級地方政府的財政支出范圍，特別是交叉事權要確定各自的職責和支出比例[8]。進一步完善行政管理改革，調整各級政府承擔的不合理事權。其次，要進一步完善分稅制制度，調整現行的稅收返還機制。進一步完善分稅制，有利于安徽省落后地區增強自身財力。現行的稅收返還政策更有利于富裕地區的經濟發展，可以適當調整稅收返還額度，對經濟落后地區給予一些特殊照顧。最后，提高政府汲取資金能力，特別是從安徽省相對經濟發達的地區汲取資金的能力，加大對落后地區的財政投資和引導，改輸血為造血，以平衡地方政府的財力，進而縮小地區經濟差異。

（二）適當調整現行稅收政策

優化稅種，增強落后地區經濟發展的比較優勢。綜合考慮近期和長遠利益以及相關政策調整的可行性，短期內可通過調整企業所得稅中央和地方分享比例，彌補地方稅收大幅減少的境況，長期看，房地產稅類以及零售稅類將是未來各地區地方稅的主體；此外，還需擴大資源稅征收范圍，可以把水資源征稅試點工作推廣至全國范圍內，把諸如森林、草原、灘涂等自然資源逐步納入稅收征管的范圍，這可以讓經濟欠發達地區依靠資源稅增加稅收，把安徽省資源豐富地區的資源優勢轉化成為財政優勢；逐步調整擴大消費稅的征收范圍。建議對高消費行為進行征稅，因為高消費行為多發生在高收入群體中，而高收入人群又集中在經濟發達地市，如安徽省會合肥市[9]。對這些高消費行為征稅，讓高收入群體成為稅收的主要承擔者，一方面可以增加政府財政收入，另一方面也可以緩解地區之間經濟差距的擴大速度。

完善稅收優惠政策，加大對落后地區的政策幫扶。要有重點、有針對性地對欠發達地區實施稅收優惠政策。稅收優惠政策中稅種過于單一，主要為企業所得稅，且又多集中于經濟發達地區。首先，可以對投資安徽省欠發達城市的投資者給予適當的流轉稅優惠。其次，應該加強科技創新方面的稅收優惠，對技術人員取得的技術收入給予個人所得稅上的優惠。再者，為縮小稅收競爭，鼓勵吸引人才等方面的稅收優惠政策也需完善。此外，安徽省作為農業大省，可借鑒美國為縮小地區經濟差異的財政政策[10]，加強使用農業補貼的相關政策，對農產品生產和買賣給予更多稅收上的優惠。

（三）完善財政轉移支付制度，提高財政資金使用效益

從總量上看，為進一步平衡地區經濟發展，需要逐步擴大財政轉移支付資金的規模。進行轉移支付預算時，應考慮到不同地區，特別是欠發達地區的經濟現狀、人口和資源等，做到轉移支付規模的科學合理。加大對落后地區財政支付轉移額度，進一步平衡地方政府間的財力水平。從結構上看，要不斷優化財政轉移支付的資金結構[11]。可以逐步取消原體制補助和稅收返還制度，經測算科學合理的確定各地區所需財政支付轉移額度。對轉移支付資金結構做出調整，提高一般性轉移支付額度所占比重，并對專項轉移支付項目進行整合。地方政府擁有更多的可支配財力，可以根據當地實際需求安排財政支出。安徽省落后地區的政府就可以把更多資金投入到基礎設施建設的提升中，有利于當地居民基本生活水平的提高。從制度規范的角度看，需要進一步簡化對專項轉移支付資金審批程序、加強轉移支付法制化建設，加大對轉移支付的管理和監督力度，提高其透明度和公開化程度。