退垸還湖實施狀況及效果探析

(湖北經濟學院 湖北 武漢 430205)

2015年湖北省正式實施退垸還湖政策，在長江經濟帶“生態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發”的戰略要求下，該政策有利于提高長江中下游湖區防汛能力、加強湖泊生態保護。梁子湖作為湖北省的示范湖區，在政府的領導和民眾的積極配合下一直有序推進該政策，其具體實施情況也一直備受關注。2016年湖北省出現歷史罕見的強降雨，梁子湖地區由于湖泊過度圍墾，湖容減少，外排能力嚴重不足，水位節節攀升，于7月8日下午7時再創紀錄達到21.49米。主管水利、防汛等工作的湖北省副省長任振鶴表示：采取破垸分洪措施既是防洪保安的應急之舉，也是謀遠之策。是還湖于民、還湖于歷史、還湖于未來的需要。在此次破垸分洪中共緊急搬遷1658名群眾，相關的安置善后工作也有序開展。

根據《防洪法》以及湖北省主要湖泊防汛應急預案，梁子湖地區依次有序進行破垸蓄洪。一方面，能直接解決人民群眾的水困之憂。通過退垸還湖，擴大湖泊總體面積，湖泊蓄水能力提高，能更好地防洪抗災；同時減少養殖污染，提高湖泊自凈能力，提高水的流動性，實現生態修復，保護生物多樣性，實現水資源的可持續利用；最后湖泊對調節區域氣候，過濾污物凈化水質，防止水土侵蝕，保持生態平衡等方面也有著不可估量的作用。另一方面，還要解決他們長遠發展的后顧之憂。梁子湖破垸蓄洪是應急之舉，但更是發展理念的轉變，是湖北生態優先、綠色發展的一次思想動員和行動契機，退垸還湖給當地帶來了良好的生態環境，有助于當地因地制宜發展旅游觀光業，推動生產轉型。湖北平原湖區自古是云夢澤，是裝水的地方，把湖區還給水，實現“千湖之省”經濟社會可持續發展。

“退垸還湖”是指平退長期以來形成的用于墾殖的蓄滯洪區，恢復其天然的蓄水功能，減小防洪壓力，垸區的平退方式有兩種，單退(退人不退耕，在非汛期和一般水位情況下，由于防洪壓力不大，垸區可以不參與蓄洪滯洪；當汛期洪水位達到分洪水位時，人為扒口進洪，蓄滿為止)和雙退(既退人亦退耕，居民撤出垸區，垸區停止耕種，復垸區的自然狀態，垸區水位與外江水位相同，并且隨外江水位而變化)。[1]

國外于退垸還湖上研究不多，而國內對于“退垸還湖”的研究多集中于洞庭湖與梁子湖，近5年來，與洞庭湖退垸還湖的研究甚少，因此下面所述文獻皆與梁子湖退垸還湖有關。

如現狀調查。廖志慧等對湖北省鄂州葛店進行了調研，鄂州葛店退垸還湖已退6100畝，剩下計劃分批完成，部分居民獲得生態補償，并由投資商準備投資興建酒店。[2]甘勇對梁子湖調研后認為“梅雨”強降雨期，防汛壓力增大，居民被迫轉移，各處多發洪澇災害。[3]2016年7月，湖北第二大湖泊梁子湖實行破垸分洪，“退垸還湖”又走入了湖區群眾的生活當中。[4]

困境、成因及對策建議。吳玉婷等認為梁子湖存在生物多樣性受損、水體污染、富營養化等問題，是因為堤壩阻隔水體交換、居民圍網養殖、湖泊出水口少，提出治理污染、水資源綜合保護、工程緊密結合現狀等對策。[5]葉俊東等認為，退垸還湖牽涉多方利益，因為該項目涉及安置政策與中央和省級財政的統籌，提出安置移民、明確退垸類型等對策。[6]汪秀玲認為梁子湖存在洪澇災害的隱患，是因為工程設施老舊、填湖圍垸加劇，提出制定科學退垸方案、將退垸還湖與多項政策相結合等建議。[7]

在上述文獻基礎上，我們希望在退垸還湖實施兩年后，運用兩種方法對湖區居民的現狀進行調查：文獻研究法和實地調查法，通過梳理前任的研究成果，了解最新研究動態，確定調查方案；2017年7月上旬，我們一行7人前往調查點進行了為期3天的實地調查，發放問卷300份，回收279份，合格問卷是276份，有效百分比為98.9%，另收獲20份訪談；在研究后期，主要用數學方法，通過SPSS軟件對問卷進行數據處理和分析，得出精確地結論。在此期間也需要參考其他域外國家以及我國其他湖泊的管理經驗。

下面我們將從退垸還湖現狀調查展開，分析現存的困境及其成因，最后提出一些可行性建議。

首先我們將以TJN鎮為例，通過對TJN鎮現狀的描述以及TJN鎮退垸還湖具體情況的分析兩個方面來展開對退垸還湖現狀的論述。

一、TJN鎮的現狀

首先我將從TJN鎮基本情況、TJN鎮退垸還湖的情況及退垸還湖后的TJN鎮三個方面來簡要說明一下TJN鎮。

TJN鎮，東經114.53度，北緯30.15度，它座落于碧波蕩漾的梁子湖畔，東鄰太和鎮，南接大冶市金牛鎮，西依江夏區舒安鄉，北抵梁子島。它擁有人口45787人，占地面積161平方千米。TJN鎮地勢北高南低，呈丘陵地貌。周圍水域廣闊，約達2237公頃，湖泊星羅棋布，其中最大的湖泊是TJN鎮，約達8200畝。該鎮目前主要的生計方式是生態農業和旅游觀光農業，2016年人均收入達1.8萬元左右。鎮上的居民主要是老人、婦女和兒童，生產力水平處于中下游，但是該鎮經濟一直在穩定地發展。

對TJN鎮居民來說，對其影響最大的是TJN鎮。在上世紀70年代中期，在“以糧為綱”農業方針指引下，原鄂城縣舉全縣之力，歷時3年，修建TJN鎮大堤。這道從梁子湖畔的雷咀村至沙咀村、長1767米的大堤，分割了TJN鎮與梁子湖。然而，圍墾區糧食產量并不高。本世紀初，武漢一家公司承包TJN鎮養魚，由于高密度飼養和投肥投餌等人為的活動，破壞了TJN鎮生態平衡，水體富營養化嚴重、自凈才能被削弱，這不僅使居民的生活受到嚴重影響，也威脅到梁子湖的生態安全。在日益惡化的生態環境下，2015年政府啟動了TJN鎮退垸還湖的工程，主要使命是撤除TJN鎮大堤，使TJN鎮與梁子湖水系相通，將這因圍墾而變成的一湖“死水”解放出來。

政府組織的退垸還湖政策在TJN鎮實施后，對部分遭遇退垸的居民進行了重新安置，并給受到影響的居民一定的經濟補貼。2017年是退垸還湖的第三年，TJN鎮的居民生活現狀也發生了許多變化，于是，我們小組對TJN鎮居民的生活現狀和TJN鎮的情況進行了為期一個星期的調查，并進行了大量的統計和分析，以便進行更深入地研究。

二、退垸還湖現狀調查與分析

通過退垸還湖，政府取得了一系列的成就，不僅提升了TJN鎮周圍湖泊生態環境，還恢復了碼頭通航功能，發展了生態旅游產業，促進了TJN鎮經濟社會發展，并輻射帶動周邊區域發展。而此次，我們小組正是把握著TJN鎮良好的發展前景，來到鎮上進行實地考察。首先我們采用了偶遇抽樣法對鎮上居民進行了問卷調查，調查對象包括不同性別、年齡段、學歷、居住情況、收入情況和職業情況的人群。我們一共發放279份問卷，其中收回合格問卷276份，有效百分比是99%。其中男性占66.3%，女性占33.6%；17到35歲居民占14.8%，36到64歲居民占59.4%，65歲以上居民占25.8%；學歷中小學學歷的居民占37.9%，初高中學歷53%，本專科學歷9.1%。其次，我們采用了結構性訪談法，一共做了21份訪談，與鎮上居民進行了更深入地交流。

通過問卷調查及訪談結果，下面我將從居民對退垸還湖的認識與態度、退垸還湖的實施情況、退垸還湖的實施效果、退垸還湖對居民的影響、居民對現有環境的態度與適應情況這幾個方面來展開具體的分析。

(一)居民對退垸還湖的認識與態度

退垸還湖勢在必行，退垸還湖是否能夠起到改善水質、減少洪澇災害的作用呢？居民對政策的認識是不一樣的，具體情況如下圖所示。

圖1 “您認為退垸還湖對解決洪澇災害作用大嗎？”回答分布圖(單位：%)

由圖1可知，21.7%的居民認為退垸還湖作用很大，28.9%居民認為退垸還湖作用比較大；12.9%的居民認為作用不太大，2.3%的居民認為作用不大。這說明大部分居民認為退垸還湖能起到積極的作用。

居民對退垸還湖的態度也是不一樣的，詳細情況如下圖所示。

圖2 “您支持退垸還湖這個政策嗎？”回答分布圖(單位：%)

由圖2可知42.1%的居民非常支持退垸還湖的政策，36.2%的居民比較支持；1.4%的居民不太支持，1.1%的居民不支持，而持反對態度的居民往往是沿湖居民。綜上所述，對政策呈支持態度的居民是遠大于呈反對態度的居民的。

(二)退垸還湖的實施情況

退垸還湖是一個改善水質、緩解洪澇災害的舉措，與TJN鎮居民的生活息息相關，政府在前期一定會進行宣傳。通過調查，我們發現居民對退垸還湖或多或少都有了解，且了解渠道多樣，具體方式如下圖所示。

圖3 “退垸還湖的相關政策您主要是從哪里了解到的？”回答分布圖(單位：%)

由圖3可知居民了解退垸還湖的渠道，排在前三位的分別是居民之間口口相傳(44%)，電視報紙(30%)，村委會組織宣傳(21%)?？梢钥闯稣趯嵤┩僳€湖政策之前，的確做了前期的宣傳工作，但是根據數據我們可以看到，居民了解該政策更多的是靠口口相傳(44%)。這說明政府的宣傳力度是不夠的，而口口相傳容易走形，造成誤解和曲解，這便可能影響居民對政策的了解情況，對后期執法造成一定障礙，為居民與政府之間的矛盾埋下隱患。

退垸還湖過程中，居民的配合程度是不一樣的。具體情況如下圖所示。

圖4 “在退垸還湖的過程中，您配合得怎么樣？”回答分布圖(單位：%)

由圖4可知，36%的居民非常配合政策的實施，40%的居民比較配合，而僅有2%的居民不配合政策的實施。這說明大部分居民是配合政策的實施的，對于在垸區生活的居民，雖然退垸還湖會對他們造成一定的損失，給他們的生活帶來一定的影響，但是他們大能以大局為重，也明白退垸還湖是為了TJN鎮長久的利益與發展。

(三)退垸還湖的實施效果

實施退垸還湖后，在沿湖居民眼里其效果評價是不一樣的，具體回答如下圖所示。

圖5 “您認為退垸還湖的實施效果怎么樣？”回答分布圖(單位：%)

由圖5可知，9.4%的居民認為退垸還湖的實施效果很好，33.1%的居民認為效果比價好；12.5%的居民認為退垸還湖的效果不太好，8.6%的居民認為效果不好。覺得效果好的居民多于效果不好，因此可知退垸還湖是有一定成效的。

當然，我們可以從居民對于水質變化的判斷來進一步了解退垸還湖的效果，具體情況見如下圖所示。

圖6 “退垸還湖前后，您認為梁子湖的水質有什么變化？”回答分布圖(單位：%)

由圖6可知，47%的居民覺得退垸還湖之后水質是變好了，16%居民認為沒有變化，13%居民認為變差了。大約一半的居民認為水質在往好的方向發展，由此可見，退垸還湖的效果是不錯的，有效地起到了改善水質、防止洪澇災害的作用。

(四)退垸還湖對居民的影響

退垸還湖給不同的居民影響程度是不一樣的，具體情況如下圖所示。

圖7 “退垸還湖對您家的影響大嗎？”回答分布圖(單位：%)

通過圖7我們得知，38%的居民沒有受到退垸還湖的影響，30.2%所受影響不太大；10.9%認為影響很大，7.4%居民所受影響較大。而根據了解收到影響的居民基本上是垸區的居民，因為退垸還湖使他們的生活環境發生了變化，受到很大影響。

退垸還湖的政策實施之后在取得一定成績的同時，也給居民造成一些困擾，詳細情況如下圖所示。

圖8 “在退垸還湖中您家遇到了什么困難？”回答分布圖(單位：%)

如圖8所示，我們統計到62.4%居民的在退垸還湖之后收入減少，通過交流，我們發現收入減少的主要群體是沿湖居民，這些居民很多都有自己的田地，而退垸還湖使很多田地被淹沒或者受到一定的影響，使莊稼無法生長或者減產，雖然政府對于每一畝地的損失是有補貼的，但是補貼并沒有落實，也沒有后續的更進措施，所以使這些居民收入減少。其次是搬遷麻煩，占13.1%，由于洪澇災害，退垸還湖之后湖邊很多房屋無法居住，于是政府在涂家垴鎮上建小區，將這些居民進行了重新安置。由于他們需要搬到另外一個新環境居住，因而，對于這些居民來說，或多或少存在一些搬遷麻煩。也有12.7%是就業困難，這一部分居民基本是沿湖居民，安置帶來的直接影響是使這些居民失去了土地、湖面，過去的生計方式不得不改變，因而存在著就業困難。另有11.8%是不適應退垸還湖后的新環境。

面對以上的困境，居民是希望獲得一定的幫助的，詳細情況如下圖所示。

圖9 “退垸還湖后您希望獲得哪方面的幫助？”回答分布圖(單位：%)

沿湖居民希望得到的幫助，順位排列前三位的依次為經濟補償(40.5%)、相關部門關注(19.3%)和，這說明40.5%的人希望在退垸還湖之后得到經濟補償，這一訴求最為強烈，隨著政策的推進，補償訴求難以實現，19.3%的居民希望喚起政府的關注，兌現承諾。此外，有些居民早已認識到要另謀出路，于是有11.5%的人希望政府能提供就業技能培訓，5.2%的人希望提供小額貸款。

(五)居民對現有環境的評價與適應情況

通過調查我們了解到，雖然退垸還湖之后，環境得到了改善，但是與10年前相比，居民大都認為水質明顯惡化。我們總結出了四個影響水質的主要因素。

圖10 影響水質因素的原因分布百分比(單位：%)

如圖10所示，我們發現面源污染是最大的污染源，占42%，即養殖過程中牲畜糞便的隨意排放經過降水后隨著土壤流進湖水中，使水體富營養化嚴重，造成污染。另外工業污染占24%，而對于涂家垴鎮的居民而言，工業污染直指制作苕粉和腌菜的工廠，這兩個工廠在沒有得到政府的整治前經常違法排污，使周圍的水環境變差。在居民的強烈呼吁下，當地政府在2017年先后關停了這兩家工廠，切斷了最大的污染源。

雖然環境不如10年前，但是，大部分居民認為退垸還湖的效果還是不錯的，使TJN鎮的生態環境得到了很大的改善。當然，居民對新環境的適應情況是不一樣的。

圖11 “退垸還湖后，您對新環境適應得怎么樣？”回答分布百分圖(單位：%)

由圖11可知，退垸還湖后，74.1%的居民適應得還可以，13.1%適應得很好，10.9%不太適應新環境，1.8%居民很不適應。這說明大部分居民對新環境并不排斥，覺得新環境還是可以接受的，比較滿意。

三、實施困境及成因

在上述分析的基礎上，通過訪談來了解沿湖居民目前面臨的難題，政府在政策實施前后又遇到了哪些困難？今后還有什么需要面對的困境呢？我們將從以下這幾方面來分析退垸還湖政策實施前后的困境及成因。

(一)宣傳不到位

根據調查顯示，被訪者對于退垸還湖的了解，非常了解、比較了解總和占38.7%，不太了解、不了解及其他總和占30.9%，可見超出三分之一的被訪者并不了解該政策。究其成因有以下三方面。

第一，現在絕大多數壯年勞動力已外出務工，留在垸區的多為老人、婦女和兒童。老人自身行動不便，婦女兒童知識水平有限，信息渠道不暢，對外界關注有限。

第二，通信渠道少。根據調查顯示，居民們的了解途徑中，通過電視報紙和微博微信了解占34.1%，而村委會宣傳占55.6%，可見居民們的了解途徑大都是口口相傳，從而對政策的解讀容易走形。一方面，有些傳言放大了政府的承諾，使人們對此充滿期待，但執法后遲遲未發放補償款，就會使民眾心理落差增大。另一方面，有可能使政策妖魔化，加大人們質疑政策的不公，對執法的抵觸。

第三，居民長期勞作，與外界溝通較少，政策參與感較低，對政策不敏感，即對政策也未特別關注。這些均對居民正確了解此政策產生限制。

(二)配合執法難

案例1：在SWF灣村民D，他家里孩子都外出務工了，就只留自己一人在家，目前仍是圍垸養魚。在訪談中提到：“我在這里生活了一輩子，最近這兩年漲水，自己損失很大，但是仍然在繼續養魚，當然我個人有別的收入來源?，F在關鍵是也沒有人在家種田，都是老人在家。國家雖然實施退垸還湖這個政策，但他只是把那些大的湖汊子推掉了，我們這些小的湖汊子仍舊保留著呢，他也不能完全顧及得到呢。”

從案例1可見，退垸還湖在實施過程中執法難，難以完全顧及得到，拆除部分大的，保留部分小的。由于圍垸居民眾多，且每家圍垸方式不同，給政府執法帶來了難度。根據支持和配合程度，我們可以把垸區居民分為以下三類：

第一，我行我素型。此類垸區居民本就不認可退垸還湖的決策，調查顯示，對此政策持不太支持和不支持態度的占2.7%，其認為自己圍垸對湖區影響不大，不會影響退垸還湖進程，在面對聯合執法時，表面配合，實際上我行我素。

第二，兩面派型。部分人會在干部來時退垸，干部離開后再次圍垸，導致不得不反復執法。且不免存在一些“關系戶”，能夠在執法后繼續圍垸。這些反面教材引得其他居民爭相效仿，增加了政府的執法難度。

第三，通力合作型。宣傳初期時可能符合民眾心意，但當實施時，部分民眾認為這將損害他們的利益，從而抵制執法過程。在訪談期間由于條件限制，我們大都采訪了一些鎮上居民，而他們所認為的破堤還湖與退垸還湖有偏差。青壯年勞動力大都出外打工，尋找被訪者有一定難度。42%的被訪者是小鎮居民，其中只有一小部分是因退垸還湖接受安置的移民。退垸還湖政策對大多數小鎮居民沒有直接影響，因此，他們對這一政策表示理解、支持與配合。

(三)補償不兌現

案例2：在lz村的一位農民B，一直是后勤員。在和她的聊天中，她提到她的丈夫在養殖場工作了十幾年，“退垸還湖”政策之前家庭主要收入來源是養殖，她家是在養殖場里入股的，每年會有分紅。因為投入的資金還沒有收回，而且退垸還湖政策實施之后他丈夫失去了工作。她對補償是不太滿意的，認為不應該統一補償，每個人投入不一樣。

從案例2可見，退垸環湖雖已開展，但后續跟進工作仍存在缺陷。承諾的補償款遲遲不落實，退垸居民的實際生活無人過問。

第一，承諾不兌現，導致民眾由于對政策期望值過高而產生較大的落差，從而產生不滿情緒。有個別人走上了上訪的道路，人們不禁質疑政府的公信力。

第二，退垸居民收入受到影響，有些不得不離鄉打工。

第三，退垸安置后問題多。一方面，中國人的鄉土情結非常濃厚，安土重遷，無論多周到的安置，都有諸多不便。另一方面，搬遷居民的生計不可忽視。俗話說:靠山吃山靠水吃水。梁子湖畔的人們，傍水而立，世世代代以湖為生，退垸容易，但相關居民今后該如何生存？這都是要面對和解決的問題。老人的醫療問題，適齡兒童的就學問題，青壯年勞力再就業問題，這就需要提供相應的專業培訓，幫助他們開始新的職業新的生活。調查顯示，退垸后的垸區居民希望獲得技術培訓的占16.3%。對于希望做點小生意的，能否給予一定的扶持，如小額貸款。凡此種種，都是當地政府和垸區居民都必須面對和解決的問題，都需要逐一解決。

(四)基層維穩難

案例3：在與涂家垴鎮的某政府干部聊天時他提到：“退垸還湖我們也同意，但是這個矛盾誰來化解？現在調解矛盾都要花錢，群眾的經濟意識在提升，并且這個成本都在提高，所以我們面臨著巨大的社會維穩壓力。今年很多事情我們都不敢動，有一點風吹草動，群眾都要鬧事，但是你又不能怎么樣，關不得、罵不得，你不做事又不作為，你做得慢又慢作為。我們也沒辦法，要么自己掏錢，要么壓著，要么都化解矛盾去，要么搞個低保每個月一百多塊錢、兩百多塊錢，要么搞生活建設，把他們生活條件搞好點，可這個都要錢。但問題很多，關鍵都是要錢，群眾的經濟意識在提升，維權意識在提升，現在再講依法行政，我們又不能硬來?！?/p>

從案例3可見，基層干部在維持垸區居民穩定上面臨許多問題。

第一，維穩壓力大。政府在退垸還湖后沒有履行承諾，造成垸區居民不滿，四處上訪。村委會只能通過增加低保、臨時救濟等方式安撫，靠親朋好友調解、上門聯絡感情等方式來化解?？梢娔承┻\動式的政策，使得當地基層干部維穩壓力增大。

第二，實施效果不盡人意。在訪談過程中，政府的某些干部希望我們盡量避免詢問此類問題，防止矛盾再次激化，可見基層干部壓力極大。調查顯示，湖區居民認為實施效果為“很好、比較好”的占36.5%，而“一般、不太好、不好”的占47.4%，可見垸區居民對于該政策的開展效果并不是十分滿意，有些甚至還有怨氣。

第三，單退意見小，雙退意見大。該地區退垸主要是單退為主，雙退為輔。退垸對單退居民影響較小，因此他們的意見較少。而對于雙退居民，退垸大大影響了他們的生計和謀生手段，甚至讓他們過著漂泊不定的生活。我們采訪的大都是單退的居民或者鎮上的居民，其對政策的評價就已經較低了，若多采訪一些雙退居民，其結果可想而知。

第四，農民維權意識增強。當地政府采取的措施不是以疏導為主，而是淡化和自然化解，可是這一政策實施前后造成的隱患依然存在。

綜上所述，退垸還湖的困境有宣傳不到位、配合執法難、補償不兌現、基層維穩難這四方面。其中自身知識局限、信息渠道有限、政策不合民意、反面教材存在、補償不到位、后續安置缺乏跟進等這些成因造成。

對上述困境該如何應對呢？根據上述調查和困境，我們認為可以有以下幾點對策建議:多渠道宣傳，全方位跟進；規范實施細則，降低執法難度；落實補償款，增強政府公信力。下面我們將對此做具體的闡述。

多渠道宣傳，全方位跟進。一方面通過電視，報紙等各種媒體以及定期組織村民會議的方式，對政策的宣傳，推進進度做出說明，另一方面與垸區居民保持聯系，贏得信任和理解，對他們提供及時的幫助。

規范實施細則，降低執法難度。國家環保部應該做好相關考察，對梁子湖圍垸情況進行充分的了解，制定相關的文件，將退垸還湖怎么退的問題說清楚，徹底退垸還湖。

落實補償款，增強政府公信力。一方面，我們可以參考許海平等人的做法，向中央爭取國債資金用來補償居民。另一方面，我們可以加重武漢排污費的征管力度，將稅費用于補償款上面去。

四、小結

我們通過對TJN鎮現狀以及退垸環湖的調查與分析，發現：60.1%的居民認為退垸還湖的作用比較大；絕大多數(78.5%)比較支持這一政策；近1/3人(32.5%)認為政策實施效果比較好；近一半的人(47%)認為水質變好了；該政策對2/3的人(68.2%)影響不太大；其中影響最大的是退垸居民的收入減少(62.4%)，希望政府進行經濟補償的比例最高(40.5%)。大多數(74.1%)居民適應得還可以，約十分之一(13.1%)的人適應得很好，還有一部分(10.9%)不太適應新環境。我們針對實施中的四大問題(宣傳不到位；配合執法難；補償不兌現；基層維穩難)提出了三點建議：多渠道宣傳，全方位跟進；規范實施細則，降低執法難度；落實補償款，增強政府公信力。

綜上所述，可以預測：隨著退垸還湖的推進，TJN鎮的生態環境將會得到很大的改善，水資源環境也正朝著好的方向穩步發展。

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