投融資平臺公司公益性資產會計處理規(guī)范化探索

張芊

【摘要】投融資平臺公司在城市公益性資產建設方面發(fā)揮了很大的作用，但隨著近年來國家投融資政策改革及相關會計準則修訂的逐步推進，投融資平臺公司面臨著轉型發(fā)展的挑戰(zhàn)。本文對投融資平臺公司主要資產的類型及會計處理方式等要素進行梳理，重點分析其公益性資產在會計核算上面臨的問題及困惑，并在此基礎上提出相應的改進建議。

【關鍵詞】投融資平臺公司；公益性資產；會計處理

【中圖分類號】F832.39；F233

投融資平臺公司（以下簡稱平臺公司）起源于20世紀80年代末90年代初，是政府新一輪投融資體制下深化改革的產物。它是由政府出資設立，主要從事城市建設投資、開發(fā)及經營的具有公益性質的企業(yè)。不同于一般的工商企業(yè)或施工企業(yè)，它既代表政府從事城市基礎設施的建設，又代表政府整合城市可經營的資源進行籌資，是一種特殊類型的公司。

隨著我國經濟發(fā)展步入新常態(tài)，政府職能面臨深度調整及轉變，公共服務領域的政策環(huán)境正經歷著深刻變化。2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》的出臺及2015年新預算法的正式實施標志著我國依法啟動了對地方政府債務的限額管理，為地方債設立了“天花板”，剝離了平臺公司政府融資的職能，規(guī)定平臺公司不得再新增政府債務，并要求將存量債務納入財政預算進行管理。

在新形勢下，平臺公司需進一步明確和政府的責、權、利，本著合法合理的原則劃清與政府的資產管理界限，加快公司經營結構調整，逐步走向市場化獨立經營及自負盈虧的階段。隨著2015年財政部審議通過《政府會計準則——基本準則》及2017年財政部修訂《企業(yè)會計準則第16號——政府補助》，平臺公司的會計核算也應做出相應調整與規(guī)范，使財務報表更為準確地反映其真實的財務及經營狀況，為報表使用者提供更為有效的會計信息。

一、平臺公司主要資產類型及核算方式的現狀分析

由于平臺公司的特殊性，一方面承擔著諸如路橋、水務、環(huán)境等政府性資產的投資與建設，另一方面，隨著公司規(guī)模的發(fā)展與多元化經營的推進，也承擔著大量準經營性與經營性項目的投資與運營。結合《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預[2010]412號，以下簡稱《通知》）及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號，以下簡稱43號文）中關于公益性資產定義及債務性質分類的規(guī)定，將平臺公司主要資產劃分為以下幾類，其主要內容及核算方式如下：

（一）公益性資產的主要內容及核算方式

2010年《通知》中公益性項目的定義是為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目。

2014年43號文雖未對公益性項目進行重新定義，但將公益性事業(yè)投資分為無收益及有一定收益，并強調鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營，對上文《通知》中公益性項目的定義內涵進行了擴充。結合平臺公司的實際情況，將平臺公司公益性資產細分為以下兩類：

1.無收益的公益性資產

自20世紀90年代起，平臺公司由于承擔了城市公共基礎設施的融資功能，在賬面上形成了具有“政府產權”性質的無收益公益性資產。該資產的特點是由政府全額投資或融資本息均由政府財政資金承擔，無收費機制，目前的運營管理主體為政府相關部門。該類資產最初由政府部門通過下撥資本金的方式形成，通常將此類資產作為在建工程與固定資產——公共基礎設施科目核算，相關固定資產以原值反映，經上級政府部門同意不計提折舊。

2.有一定收益的公益性資產

有一定收益的公益性資產是指由政府財政出資、平臺公司投資且能取得一定收益的公益性資產，企業(yè)通過持有、運營而取得收益，并對相關資產進行維護及更新改造，保持其提供公共服務的能力。該類資產由政府部門下撥資本金或政府補助的方式形成，通常將此類資產作為在建工程、固定資產及無形資產核算，按照企業(yè)會計準則的規(guī)定進行賬務處理，并計提折舊與攤銷。

（二）純市場化運營資產的主要內容及核算方式

純市場化運營資產是由平臺公司自主投資，采用市場化收費機制，運營管理主體為平臺公司及其下屬企業(yè)。通常將此類資產作為長期股權投資及投資性房地產核算，按照企業(yè)會計準則的規(guī)定進行賬務處理。

（三）托管資產的主要內容及核算方式

托管資產屬于因政府無償劃撥而形成的股權投資，平臺公司僅對其具有投資關系，不具有控制、共同控制或重大影響；在活躍市場中沒有報價；公允價值不能可靠計量。通常將此類資產作為可供出售金融資產核算，按照企業(yè)會計準則的規(guī)定進行賬務處理。

上述資產中，有一定收益的公益性資產、純市場化運營資產及托管資產已完全按照現代企業(yè)制度進行管理，而無收益公益性資產的管理是一種政府與企業(yè)權責模糊的過渡型管理模式，是企業(yè)在管理中面臨的困惑之一。

二、平臺公司公益性資產會計核算的問題分析

平臺公司在舊預算法體系下，具有較強的計劃色彩，政府行政主導下的核算方式存在著一些歷史遺留問題；同時，由于成立時間較長、資產規(guī)模較大，其會計處理一定程度上也存在著進一步規(guī)范完善的空間。

（一）無收益公益性資產會計核算主體不明確

《企業(yè)會計準則》對資產的定義為資產是企業(yè)過去的交易或者事項形成的、由企業(yè)擁有或者控制的、預期會給企業(yè)帶來經濟利益的資源。而平臺公司無收益公益性資產的特征事實上并不符合《企業(yè)會計準則》規(guī)定的資產定義。從上文對其性質的分析不難發(fā)現，該部分資產由政府全額投資或融資本息均由財政資金承擔，無收費機制，目前運營管理主體為政府的相關部門。平臺公司僅在賬面上做反映，并不擁有或控制，預期不會給企業(yè)帶來經濟利益的資源。

2015年10月，由財政部審議通過了《政府會計準則——基本準則》（財政部令第78號，以下簡稱《基本準則》），其中對政府財務會計要素資產進行了明確的定義，它是指政府會計主體過去的經濟業(yè)務或者事項形成的，由政府會計主體控制的，預期能夠產生服務潛力或者帶來經濟利益流入的經濟資源；并按照流動性對資產進行了劃分，明確指出公共基礎設施為政府資產中的非流動資產。2016年7月，財政部根據《基本準則》制定印發(fā)了《政府會計準則第1號——存貨》、《政府會計準則第2號——投資》、《政府會計準則第3號——固定資產》和《政府會計準則第4號——無形資產》（以下簡稱四項具體準則），力爭在2020年建立具有中國特色的政府會計準則體系。《基本準則》和四項具體準則的出臺為平臺公司無收益公益性資產的產權及性質界定提供了政策依據。可見，無收益公益性資產的所有權歸政府部門所有，平臺公司不宜將這些資產確認為自身的資產。

（二）企業(yè)集團內公益性資產初始確認性質難以區(qū)分

由于平臺公司成立時間較長，在運營過程中發(fā)生過多次合并及分立，存在著集團內各公司在進行會計核算時根據自身實際采用不同會計處理方式的情況。特別是在收到政府撥款時，存在著政府補助與資本性投入性質難以區(qū)分的問題，有時針對同一事項母子集團之間的核算口徑也不盡相同。

2017年6月，財政部修訂了《企業(yè)會計準則第16號——政府補助》（財會[2017]15號，以下簡稱政府補助會計準則），進一步規(guī)范了我國政府補助的確認、計量和披露，明確了政府補助的定義與范圍。政府補助是指企業(yè)從政府無償取得貨幣性資產或非貨幣性資產，不包括企業(yè)在日常經營活動中向政府收取對價的情形，也不包含政府以投資者身份向企業(yè)撥付的資本金投入。其中，政府與企業(yè)間具有明確商業(yè)實質的購銷行為在實務中較易辨別，而對于政府向企業(yè)的政府補助或資本性投入，因兩者的撥付形式較為類似，導致較大程度地依賴于財務人員自身的主觀判斷進行賬務處理。

（三）公益性資產后續(xù)計量的折舊彌補問題

對于無收益的公益性資產而言，平臺公司實質上只是名義上的業(yè)主與支付方，舊預算法下，地方政府自身無法進行債務融資，而采用由平臺公司發(fā)債的方式進行城市建設融資，并將無收益公益性資產計入固定資產，在政府部門的批準下不計提折舊，這種做法有利于企業(yè)擴大資產規(guī)模且不影響損益，便于在市場上融資；而在新預算法下，隨著地方政府不得再通過平臺公司融資，須以發(fā)行政府債券的方式進行融資。隨著平臺公司政府融資功能的削弱，這種有悖于現行企業(yè)會計準則的特殊會計處理方式也將逐步退出歷史舞臺。

對于有一定收益的公益性資產而言，大部分業(yè)務為收到與資產相關的政府補助，按照政府補助會計準則進行核算，但在某些政府以資本金投入作為部分建設資金形成資產的折舊問題上，仍存在著一定的困惑。例如，某平臺公司下屬企業(yè)按政府批文中的撥款屬性將項目建設初期收到的建設資本金計入資本公積，作為該項目部分建設資金，剩余建設資金由企業(yè)自籌取得。投產后，政府批文又明確以政府補助的形式下撥補償收入，但僅彌補企業(yè)自籌部分的成本費用。由于未與政府就投資總額達成一致，未將前期資本金投入形成資產的相關成本費用包含在內，從而在對資產計提折舊時，導致產生政府補償的收入不足以彌補成本折舊的情況。

三、平臺公司公益性資產會計處理規(guī)范化改進的建議

（一）明確無收益公益性資產的會計核算主體

如上文分析，平臺公司無收益公益性資產并不符合《企業(yè)會計準則》關于資產的界定，從其特點分析更符合《基本準則》對政府資產的界定，是政府會計主體利用資產提供公共產品和服務以履行政府職能的潛在能力，即無收益公益性資產的投資主體為政府部門。隨著政府會計準則的建立及相關工作的逐步推進，平臺公司應理順與政府部門的產權邊界，著力與權責發(fā)生制下的政府綜合財務報告制度改革相適應，結合該級政府財政收支情況，遵照財政部最新頒布的會計準則全面梳理公益性資產。

在理清產權邊界的基礎上，建議平臺公司與上級主管政府部門協商，較為可行的處理方式是將由歷史原因形成的無收益公益性資產與其所投入的相關資本公積及長期負債相對應，暫時在企業(yè)掛賬，在適當的時候移交相關政府部門。通過將無收益的公益性資產移出報表，從而還原平臺公司真實的資產規(guī)模及降低整體資產負債率，提高會計信息質量。

以某平臺公司2016年12月31日的合并報表數據為基礎進行測算，由歷史原因形成的無收益公益性資產主要分布于集團本部、下屬的水務集團及公路集團。通過移交該部分資產，集團本部的資產負債率將從55.29%下降至30.08%，下屬水務集團的資產負債率將從57.63%下降至50.66%，而下屬公路集團資產負債率的降幅更為明顯，將從47.58%下降至5.45%。通過移除無收益公益性資產，還原了企業(yè)真實的資產負債水平，但同時資產規(guī)模卻大幅下降，對公司的資信評級及融資能力會造成一定的影響。

（二）依據撥付意圖區(qū)分集團內公益性資產初始確認性質

隨著平臺公司的發(fā)展轉型，應對其全部經濟業(yè)務和事項的確認、計量及報告按照企業(yè)會計準則的規(guī)定進行規(guī)范統一，改進會計核算方式，以反映企業(yè)實際的財務及經營狀況。尤其是平臺公司的大量經濟業(yè)務與政府補助相關，當平臺公司集團本部收到由國資委或財政等部門撥付的資金時，應根據政府相關批文及有關財政資金管理辦法明確的撥付意圖判斷撥款屬性。同時，集團本部在下撥國有資金時，應按照政府批文中的相關用款性質及撥款形成資產的權屬，及時通知下級單位，并向其明確會計處理方式，保持核算口徑的統一，從而確保集團內賬務處理的一致。通過歸納總結平臺公司公益性資產政府撥款的形式，主要將其分為以下兩類：

1.政府投資補助支持項目資金

實務中，往往采用的是政府部門通過平臺公司集團本部下撥至下屬各公司的撥付路徑，該支持資金的實際項目法人為平臺公司下屬的項目實施單位。雖然實施單位收到的是集團本部的資金下撥，但政府卻是該補助的實際撥付者，集團本部僅起到代收代付的作用。根據政府補助會計準則的規(guī)定，該項補助屬于政府補助。集團本部在收到資金時，應借記“銀行存款”，貸記“其他應付款”或其他往來科目，撥付時作相應沖銷。下屬項目實施單位收到資金時，按照政府補助會計準則進行相關會計處理。

2.國有資本金或資本金支持項目資金

當平臺公司的資金來源為上級主管部門國資委的資本金投入，且政府批文中明確該項資金系國有資本金時，政府部門與企業(yè)之間是投資者與被投資者的關系，政府享有相應的所有者權益，此時并不適用政府補助會計準則。另外，在撥入的投資補助等專項撥款中，如政府相關文件要求作為所有者權益進行會計處理的，也不屬于政府補助。當平臺公司收到資金時，應借記“銀行存款”，貸記“實收資本”或“資本公積”。

（三）公益性資產后續(xù)計量折舊彌補問題的改進建議

對于由歷史原因形成的無收益公益性資產而言，隨著平臺公司的財政融資功能被斬斷，無收益公益性資產的所有權將逐步回歸到政府部門名下，從長遠來看，應通過財政預算解決建設資金問題，平臺公司將不存在該類資產的賬面反映問題，其將在政府會計中列示。如今后企業(yè)再收到類似的、無收費機制的、公益性質的撥款資金，例如財政發(fā)文指定由平臺公司代為下撥至各區(qū)縣的市級項目征地拆遷費用等，只需反映收到投資撥款資金及撥款支出款項的往來過程，無需在賬面上確認資產及資本公積。在撥款對應的項目竣工驗收完畢后，按規(guī)定核銷該撥款，從而防止了資產規(guī)模及資本公積的同時虛增，避免了固定資產處理模式下折舊計提的問題，同時對平臺公司的損益也沒有影響。

對于由政府資本金形成的有一定收益的公益性資產而言，企業(yè)應著力于突破作為投融資平臺角色運作過程中的制約性瓶頸，通過提供公共產品的專業(yè)化服務，獨立做出投資及經營決策。43號文中指出，政府應通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。建議企業(yè)將運營公共資產及提供公共服務獲取的運營收益作為經營收入，與政府部門就投資總額及支付對價的范圍做出明確約定，除了初始項目建設資金外，還應對資產投資相關的其他重要支出形成相應收益補償機制或協議。此類項目應在企業(yè)與政府就投資及支付總額達成一致的前提下，按照收入會計準則進行核算。從長期來看，也符合國家對平臺公司的政策導向。

四、結論

平臺公司目前正處于由政府型投融資主體向城市基礎設施市場化運營商的轉型發(fā)展階段。去平臺功能后其在投融資領域的傳統優(yōu)勢將無法延續(xù)，尤其伴隨著全國公路及橋隧等公益性事業(yè)市場的逐步開放，公益性資產的投資、建設及運營壁壘將被打破，平臺公司面臨著較大的存續(xù)壓力。本文著重就平臺公司公益性資產的現狀及問題進行梳理，結合新修訂的企業(yè)會計準則，提出了應明確無收益公益性資產的會計核算主體，依據撥付意圖區(qū)分集團內公益性資產初始確認性質，以及對公益性資產后續(xù)計量折舊彌補問題進行了分析，以期對此類資產會計處理的改進完善給出合理化建議，使平臺公司在以政企分離及市場化轉型為導向下的會計核算方式能夠更準確、規(guī)范地反映其真實財務狀況，回歸到企業(yè)經營的本質。

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