“灣長制”的臺州樣本

高曉東

讓黨政主要領導擔任“灣（灘）長”的初衷，就有協調同級各業務部門的考慮

浙江臺州溫嶺市石塘鎮車關村是個瀕臨東海的漁村。

幾個月前，車關村的海灘旁邊黢黑的巖壁上，多了個半平方米的藍色公示牌。公示牌分為左右兩部分：左側，負責金沙灘的村、鎮兩級“灘長”的職務、聯系電話等一應信息清晰明了；右側則是一幅“灘長”鄭仙兵需要負責的海灘區域地圖。

2017年9月，國家海洋局啟動“灣長制”試點。浙江省成為全國5個試點之一。根據要求，試點范圍內的村鎮縣市等主要黨政負責人。均需承擔海灣、海灘治理工作。作為村委會主任，鄭仙兵成了車關村第一任“灘長”，管理著全村1.4公里長的海岸線和0.8平方公里的灘涂。

浙江先行

車關村的海灘名為“金沙灘”。金沙灘旁就是村里的漁港，港里泊著黑壓壓一片數十條漁船。車關村全村423戶人家，多數以捕魚為業。

村里除鄭仙兵這名“灘長”外，還由溫嶺市（臺州市所轄縣級市）財政撥款，支付每月1200元基本工資和2400元季度考核獎勵，雇傭了一名“護灘員”。像鄭仙兵這樣的村級“灘長”，浙江臺州共346名。

浙江省“灣（灘）長”可以分為市、縣、鄉（鎮）和村四級，截至2017年年底，共有1000余名。位于東海之濱的臺州市，是浙江省4個臨海的市之一，也是浙江省“灣（灘）長制”的縮影。

臺州自北向南共3個海灣，分別是三門灣、臺州灣和樂清灣，每個海灣一個“灣長”，分別由副書記、副市長等三位領導千部擔任。同時，臺州市委書記和市長擔任全市“總灣長”，對全市范圍內的海灣和海灘承擔治理保護責任。在市級“灣長”之下，是22名縣級“灣長”和“灘長”，86名鎮級“灘長”，346名村級“灘長”，以及數量龐大的護灘員。由此形成了金字塔形的“灣（灘）長”體系。

每片海灘的公示牌上，一層層地標示著對這片海灘承擔責任的各級“灣（灘）長”。公示牌背后的責任同樣層層分解開來，同一層級中的“灣（灘）長”均以行政區域為界，對各自轄區內的海灣和海灘治理、保護，擔負職責。

不難看出，浙江省的“灣（灘）長制”可以分為兩個層面：縣級以及縣級以上設置“灣長”，鄉（鎮）、村以及部分縣設置“灘長”。

本刊記者發現，浙江省不少“灣（灘）長制”公示牌上的落款時間不一，但都要比國家海洋局開始推行“灣長制”的時間早幾個月。臺州市海洋與漁業局解釋道，這是因為，早在國家海洋局推行“灣長制”試點前，浙江省就自下而上地總結出了“灘長制”的海灣治理經驗。

事實上，早在2014年，浙江省就啟動了針對濫捕行為的“一打三整治”漁場修復行動。東海漁業資源豐富，漁獲量在中國四大海域中居首位。但從大約10年前開始，由于濫捕等原因，東海漁業資源逐年縮減，“東海無魚”的報道開始出現在各大媒體上。

寧波市象山縣在實施“一打三整治”行動時，通過以行政區劃為界，給主要黨政領導分割責任的方法，取得了良好治理效果。隨后，基于這一經驗，浙江省制定了“灘長制”試點方案，于2017年6月上報至國家海洋局。三個月后獲批。不久后，國家海洋局推行“灣長制”試點時，浙江省同樣加入試點。由此，浙江省有了自上而下的“灣長制”試點和自下而上的“灘長制”經驗。

在浙江省后來的試點推行過程中，“灣長”與“灘長”之間進行了明確的責任分工。浙江省臺州市“灣（灘）長制”辦公室主任、浙江省臺州市海洋與漁業局局長潘崇敏告訴《瞭望東方周刊》：“市縣級以上的黨政主要領導擔任‘灣長，制定規劃、制度以及監督執行等，鄉鎮黨政主要領導和村一級的主要負責人任‘灘長，負責具體執行。”

治灣先治灘

浙江省這種“灣長”與“灘長”結合的架構，跟海洋治理途徑相關。

“洽理海洋，解決的問題從來不止在海里，也不僅涉及海洋與漁業部門。”潘崇敏一邊用手機翻看海洋環境保護法，一邊跟記者解釋目前的“九龍洽海”局面。這方面，最為緊要的就是陸海統籌。

海洋治理領域有個流行語，對海洋與陸地的關系進行了描述：海灘是海灣的細胞。早先，海洋污染治理領域也有公認的數據，80%——海洋80%的污染源于陸地，這包括了陸地上的排污、河流污染輸入等。保護漁業資源等海洋資源，同樣跟陸地緊密相關。

在“灘長”鄭仙兵的6項巡灘責任中，上報和清理違禁漁具被列為第4項。違禁漁具網眼小，沒有長到捕撈尺寸的小魚小蝦甚至魚苗，都很難逃脫。不過。與公眾認知不同的是，這些違禁漁具相當一部分不是從漁船上查處的，而是從海邊灘涂中清理出來的。

當地非常出名的違禁漁具俗稱“地籠網”，就埋在灘涂上，漲潮時浸在海水里。因網眼過小，對漁業資源傷害極大，“地籠網”又被稱為“絕戶網”。小魚小蝦順著漲潮的潮水游上灘涂，被這些漁網網住，就此留在網里。因為制作容易，價格低廉，還不需要捕魚人專門看管，“地籠網”在沿海很多地區泛濫。退潮后，有的海灘整片被幾千張漁網罩住，無處下腳。

自2014年5月至2017年10月底，浙江省“一打三整治”共清理違禁漁具62萬頂。這其中就有“灘長”們的功勞。

巡灘時，鄭仙兵打開手機上的“灣（灘）長助手”APP，點擊“開始巡灘”按鈕，就會出現一幅衛星地圖，實時顯示巡灘軌跡，并傳輸到鄉（鎮）、縣、市監控后臺。“一旦發現垃圾、違禁漁具等，我就拍照上傳，能處理的隨時處理掉，處理不了的，就點APP上的按鈕，匯報給鎮級“灘長”協調解決。”鄭仙兵說。

除違禁漁具之外，非法占灘、破壞占用岸線、三無漁船、修造拆漁船、入海口排污等5項內容也在鄭仙兵的巡查范圍內。這些職責都被匯聚到了一款名為“灣（灘）長助手”的手機APP上。

石塘鎮副鎮長陳祥寶是鎮級“灘長”.是“灣（灘）長助手”APP的信息傳輸鏈上權限高于鄭仙兵那層，也是鄭仙兵上報信息后的接收者和問題督辦人。

基層協調更容易

目前，“灣（灘）長制”推行過程中。采用的很多協調經驗來自于之前“河長制”的實踐。

“之前，我們推行‘河長制時發現，最容易出現垃圾的不是河里，也不是岸上平地，而是兩者中間的坡地上。所以，我們推行‘河長制時有個規定。要求邊界附近1米范圍內如果出現垃圾，兩邊都有責任。我們推行‘灣（灘）長制時，依樣畫葫蘆，海邊灘涂上兩村界線附近10米內出現違規行為，兩個村的‘灘長也都有責任。”陳祥寶說。

陳祥寶接受《瞭望東方周刊》采訪時說，違規情況由村級“灘長”上報到鎮里，一般是因為事情太過復雜或者涉及多個業務部門。讓黨政主要領導擔任“灣（灘）長”的初衷，就有協調同級各業務部門的考慮。不過，從APP目前的信息傳輸流程來看，涉及同一行政級別不同部門時，信息傳輸只能溢出APP。

“電話、微信、信函等，任何信息傳輸方式都可以被用來調度其他職能部門，很快就能得到反饋。”陳祥寶說。

與市或者更高一層相比，在鄉鎮和村層面.進行各部門以及行政區域之間的協調要容易得多。潘崇敏說，基層一人身兼數職的情況時有發生，到了最基層的村級，幾個村干部要負責所有事情，協調起來顯然要比省、市層面容易得多。

激活村級“灘長”

“灣（灘）長制”作為一項責任分擔和協調機制，要想真正發揮效力，離不開考核制度。

臺州市海洋與漁業局相關負責人告訴本刊記者，他們將在2018年底迎來浙江省“灣長”和“灘長”們履職后的第一次考核。而“灣（灘）長助手”APP則要發揮履職記錄儀的功能，此前記錄的種種信息變成了考核的最佳依據。

不過，如何獎優懲劣，提高工作積極性，臺州當地還在摸索中。

“公務人員考核獎懲機制的建立非常簡單，自上至下各個層級都可以直接納入政績列表。”浙江省臺州玉環市海洋與漁業局局長施明強告訴《瞭望東方周刊》。

施明強所說的公務人員考核機制，至今實施已經近兩年。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態文明建設目標評價考核辦法》（以下簡稱考核辦法）。根據考核辦法的要求，各地進行了細化和本地化。浙江省本地化的考核辦法于2017年7月開始實施。

不過，目前的難點并不是如何考核公務員，而是如何考核金字塔底端的村級“灘長”及“護灘員”。“他們不是公務員。履職好壞難以納入制度明確的公務員考核辦法。”施明強說。但村級“灘長”卻是任務的直接執行人，如何調動他們的積極性直接關系到“灣（灘）長制”的實施效果。

雖然缺少成熟的制度，基層并非完全無計可施。玉環市的解決思路是“現金獎勵”：每次“護灘員”按照標準巡灘一次，都給予一定費用；需要清灘隊清理海灘垃圾時，也按工作繁重程度支付一定費用。施明強告訴本刊記者，他們正在等待一筆市里的資金，有了這筆錢，就可以更從容地調動資源，開展工作。

“設置雙‘灣長，是因為市委書記管人，市長管錢。這樣一來，推行這項制度需要的資源就都有了。”潘崇敏說。

不過，為了降低成本，臺州市也在籌備其他海灘監測方式，比如在重點海灘區域安裝攝像頭，在人力難抵達的區域使用無人機等。