“三支柱”體系：推動養老保險可持續發展

話題嘉賓

王增文：武漢大學政治與公共管理學院教授、博士生導師，2013-2014年瑞典Lund大學訪問學者，現任武漢大學社會保障研究中心專職研究員，湖北省“楚天學者”，主要研究方向為社會保障理論與實踐，貧困理論與實踐，危機與風險管理

于洪：上海財經大學中國公共財政研究院副院長、副教授、博士生導師。主要研究領域為社會保障，財稅理論與政策

孟穎穎：武漢大學政治與公共管理學院副教授，碩士生導師，管理學博士、博士后，武漢大學“珞珈青年”學者，現任武漢大學社會保障研究中心研究員，主要研究方向為城鎮化與社會保障

主持人

王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

為推進多層次養老保險體系建設，對養老保險第三支柱進行有益探索，近日，財政部、稅務總局等五部門發布《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》（以下簡稱《通知》），規定自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業園區實施個人稅收遞延型商業養老保險試點。試點期限暫定一年。

《通知》明確，對試點地區個人通過個人商業養老資金賬戶購買符合規定的商業養老保險產品的支出，允許在一定標準內稅前扣除；計入個人商業養老資金賬戶的投資收益，暫不征收個人所得稅；個人領取商業養老金時再征收個人所得稅。

試點期間個人商業養老資金賬戶封閉運行，與居民身份證件綁定，具有唯一性。試點期間使用中國保險信息技術管理有限責任公司建立的信息平臺（“中保信平臺”），中保信平臺與稅務系統、商業保險機構和商業銀行對接，提供賬戶管理、信息查詢、稅務稽核、外部監管等基礎性服務。試點期間個人商業養老保險產品按穩健型產品為主、風險型產品為輔的原則選擇。試點期間，由人社部、財政部牽頭，聯合稅務總局、中國銀行保險監督管理委員會、證監會等單位，共同研究建立第三支柱制度和管理服務信息平臺。

第三支柱制度和管理服務信息平臺建成以后，中登公司平臺、中保信平臺與第三支柱制度和管理服務信息平臺對接，實現養老保險第三支柱宏觀監管。

《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》明確指出，完善社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，構建包括職業年金、企業年金，以及個人儲蓄性養老保險和商業保險的多層次養老保險體系。養老保險“三支柱”體系中，第一支柱方面，目前已經形成城鎮職工+城鄉居民兩大制度平臺；第二支柱方面，企業（職業）年金取得了積極進展，職業年金正隨著機關事業單位養老保險制度改革逐步建立；第三支柱方面，個人儲蓄性養老保險和商業養老保險正式進入制度建設啟動階段。養老保險“三支柱”體系的建立有何深意？發展現狀如何？怎樣進一步推動養老保險的可持續？本期監督沙龍關注我國養老保險的可持續發展，圍繞相關話題展開探討。

試點稅延型養老保險，助力養老保險第三支柱建設

主持人：據報道，自2007年天津濱海新區被列為稅延型養老保險試點地區、上海市政府啟動稅延養老課題至今，個人稅收遞延型商業養老保險已準備了十余年。您認為稅延養老險經過這么久才落地實施的原因是什么？此次財政部、稅務總局等五部門聯合發布《通知》，對于養老保險的可持續發展有何意義？

王增文：稅延型養老保險經過數年的設計、調整到最終落地，這個時間跨度較長是有其合理性的。第一，眾所周知我國的社會保障制度呈現出碎片化的特征，從中共十八大以來政府強調社會保障制度的頂層設計，為的就是逐步消除制度的碎片化。因此，稅延型養老保險的落地經歷了長時間的制度設計和完善，為的是將設計匹配做好，從源頭做到制度的貫徹性、融合性。其次，此次的稅延型養老保險由五部門聯合發布，說明了此次工作的跨部門特征強烈，部門協調需求大，牽一發而動全身，因此稅延型養老保險的設計落地、權責分工及后續工作都需要謹慎的決策和完善的工作分配。最后，稅延型養老保險被稱為中國的401K計劃，在社會保障制度建設的重要性和影響力不言而喻，政府和公眾對其都非常重視，但是稅延型養老保險的落地也需要時機和條件，2017年6月國家稅務總局發布了《稅延型商業養老保險試點條件基本具備》的公文，從監管規制、信息技術保障、資金管理等方面論述了試點前期的工作保障和后期展望，可見制度準備階段的工作準備可觀。

以減稅促養老是國際上較為成熟的做法，此次五部門聯合發布稅延養老險的通知，說明了國家對于社會保障的重視，以此舉措擴展了社會保障的發展范疇，是我國社會保障制度探索的重要一步，也是社會保險的大發展。

于洪：個人稅收遞延型商業保險其實是政府為鼓勵個人進行養老儲蓄，允許個人自愿建立一個養老賬戶，進入該賬戶的繳費及其投資收益免繳個人所得稅，直到其領取的時候再進行征收。同時，這段話提出了三個重要概念：第三支柱、個人養老賬戶、個人稅延型商業養老保險。個人稅收遞延型商業養老保險需要政府部門、商業保險公司共同推進，政府部門涉及人社部、稅務總局等多個社保管理部門和稅務管理部門。減免的個人所得稅需要經過地方稅務管理部門的認可和批準方可執行。

由于對第三支柱定位尚不明確，國家層面一直沒有實際政策出臺。近年來相關部委和地方進行了一些探索：2009年，上海提出“適時開展個人稅收遞延型養老保險產品試點”；2014年保險國十條指出 “適時開展個人稅延型商業養老保險試點”，保監會將個人稅延型商業養老保險試點列入2015年工作重點；2015年發布的國家十三五規劃綱要，提出“推出稅收遞延型養老保險”。

可見，第三支柱從最開始個人儲蓄養老保險，到稅延商業養老保險，到稅延養老保險，其內涵在發生變化，體現了政策制定過程中一定程度上的反復權衡。事實上，從2014年1月1日起，我國對企業年金、職業年金已經實施了個稅遞延優惠。發展商業養老保險，可以彌補企業年金發展的不足，使其成為國民退休收入結構的重要組成部分，有助于糾正中國養老金體系的結構性失衡。

當前我國第一支柱的養老金替代率僅為40%，且已出現部分地區收不抵支等情況；第二支柱覆蓋率有限，且在不同地區和企業之間差距巨大。大力發展第三支柱，特別是個稅遞延型養老保險，對于健全多層次養老保障體系具有重要意義。

孟穎穎：稅延型養老保險準備了多年落地的原因：首先，稅延型養老保險屬于典型的個人養老儲蓄計劃，與基本養老保險制度、補充養老保險制度一樣，是構成多支柱、可持續養老保障體系的重要組成。從建制意義來說，它與其他兩項制度一樣，共同承擔著保障老年生活需求的重要功能，是老百姓的“養命錢”。因此，其制度依據、設計原則、運行保障等均不同于普通商業保險，制度實施前必須經過多部門協同、合力推進、審慎入市，一旦政策落地，其帶來的政策效果及社會影響不可預期。其次，稅延型養老保險的實施涉及眾多參與主體，各方利益均衡點難尋。比如，延稅稅額如何厘定？較大的稅額優惠幅度，能直接減少參保人現時納稅額度，發揮制度激勵作用，提高參保積極性，但可能因此減少個稅征收，影響財政收入；降低稅額優惠幅度，又會影響制度參與率，減弱制度的保障功能。如何尋找各方利益的最佳平衡點，最終實現多方“共贏”，也加大了制度推行的難度。再次，商保市場有效供給不足。近年來得益于宏觀經濟的平穩運行，我國商業保險市場得到了較快拓展，但整體發展水平仍然滯后，個人養老金產品以理財型儲蓄類年金為主，品種單一、功能欠缺。最后，受可支配收入水平限制、全社會商業保險意識不足、政策支持力度不夠、涉及跨部門協作難度較大等也是導致稅延型養老保險遲遲不能落地的影響因素。

稅延型養老保險制度的試點展開標志著我國“三支柱”養老保障體系的制度設計正式進入實踐環節。作為個人養老儲蓄計劃，稅延型養老保險制度設立的目標是滿足參保者多樣化、更高層次的養老保障需求，是實施養老保障“多支柱”戰略的重大制度安排，與基本養老保險制度、補充養老保險制度一起構成多支柱養老保障體系。三者相輔相成，共同承擔起保障參保人老年生活需求的功能。

《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出了完善多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續的社會保障體系的發展目標，十九大報告也提出要加強社會保障體系建設，全面建成權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。稅延型養老保險制度試點工作的鋪開正是實現全面建成可持續、多層次社會保障體系的重要步驟，對于推動我國保險行業市場發展，減輕基本養老保險制度壓力、積極應對人口老齡化挑戰、滿足人民日益增長的美好老年生活需要都具有重要意義。

主持人：《通知》要求，試點期間個人商業養老保險產品按穩健型產品為主、風險型產品為輔的原則選擇。這釋放了什么信號？養老保險第三支柱的發展有何特點？

王增文：按穩健型產品為主、風險型產品為輔的原則是必然的，這是稅延型養老保險可持續發展的基礎和必然要求。

目前，在第一支柱獨大、第二支柱逐漸完善的背景下，第三支柱的發展嚴重滯后，導致我國三支柱養老保障制度框架難以發揮其應有的作用。現如今人們對于養老儲備的意愿相比過去更加強烈，這種思潮為第三支柱的建立奠定了良好基礎。但社會保險制度講求靈活性和包容性，從籌資機制到待遇給付都要有合理的安排，因此第三支柱的建設不會一蹴而就。第三支柱產業的發展密切涉及國民的養老需求和養老質量，綜上其發展具備扶持性、開拓創新性、監管性強的特點。

于洪：商業養老保險的管理不能像一般商業保險業務一樣，不能簡單地要求高回報，因為高回報就必然伴隨著高風險，確保資金安全穩健是首先要考慮的因素。

養老金第三支柱堅持賬戶制導向，即個人可以獲得專門的商業養老資金賬戶，只要個人在該賬戶繳費，就能享受個人稅收遞延優惠。以國外成熟市場為例，第二、三支柱賬戶的資金是可以相互轉化的。從稅收角度來講，當老百姓退休取出賬戶中的投資收益時，部分收益仍需征稅，賬戶形式更易操作。通常第三支柱以個人為主體，由于短視和自身現期利益的影響，導致容易忽視該支柱的建立，因此，在發展過程中，需要政府的相關政策加以引導。

孟穎穎：三支柱養老模式是世界銀行于20世紀90年代中期提倡的一種通過建立多個養老金支柱來規避單一制度缺陷的養老制度模式。其中，作為第三支柱的個人養老儲蓄計劃，由個人根據收入狀況自愿參加，采取完全積累制的基金籌資模式，個人繳費全部計入個人賬戶，所有權歸個人，國家通常給予一定的稅收優惠。目前，美國、英國、德國、加拿大、澳大利亞等國家都建立了第三支柱的養老保險制度。

我國目前試點的個人稅收遞延型養老保險以商業保險為實施載體，屬于商業保險的范疇，但又不同于一般意義上的商業養老保險。它是由個人承擔責任的養老保障制度，是百姓的“養老錢”、“保命錢”，需要嚴格防范各種制度風險。《通知》要求，試點期間個人商業養老保險產品按穩健型產品為主、風險型產品為輔的原則選擇，符合養老保險制度對風險管控的要求，符合制度定位。

主持人：如背景材料所述，試點期間，由人社部、財政部牽頭，聯合稅務總局、中國銀行保險監督管理委員會、證監會等單位，共同研究建立第三支柱制度和管理服務信息平臺。第三支柱制度和管理服務信息平臺建成以后，中登公司平臺、中保信平臺與第三支柱制度和管理服務信息平臺對接，實現養老保險第三支柱宏觀監管。您對此作何解讀？您對養老保險第三支柱的宏觀監管有何構想和建議？

王增文：從機構角度來看，形成多層次的養老保險體系關鍵是要突破保險、基金、銀行儲蓄、不動產等產品各自封閉的現狀，通過創新養老金融產品，滿足不同群體的多元化需求。此外，由于個人在投資方面普遍缺乏專業知識和經驗，有關機構在這方面也應加強專業咨詢和指導，因此政府對于市場機構的宏觀監管必不可少。宏觀監管需具備合理性、針對性和有效性，一方面不能壓抑第三支柱產業的創新發展，另一方面也要起到市場監控的有效和及時作用，創造透明、公平的市場環境，設計嚴格謹慎的審核和監管流程。

于洪：個人稅收遞延型商業養老保險試點期間先行引入中保信等“國字號”平臺進行聯合監管，確保商業養老保險資金的安全性和投資的規范性。而對養老保險第三支柱的宏觀監管，首先要強化保險機構的資質要求，需要對經營商業養老保險的保險公司的投資管理能力、風險管控能力、償付能力，以及股東可持續增資能力等進行綜合評估，設定較高的準入門檻。其次，要加強養老保險資金投資運作管理的監管：一是加強制度規范，特別是細化商業養老保險資金重點投資領域的業務規則和信息披露規則。二是完善支持政策。商業養老保險資金運用應該追求的是風險相對比較低、回報比較穩健。最后，需要完善風險保障機制，為商業養老保險資金服務國家戰略、投資重大項目、支持民生工程建設提供綠色通道和優先支持。

遞次推動“三支柱”體系，保障養老保險可持續發展

主持人：黨的十九大以來，我國積極推進多層次養老保險制度體系建設。《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》《企業年金辦法》等政策相繼出臺，加上此次發布的《通知》，養老保險“三支柱”體系的建設目標日益明晰。您認為當前我國養老保險的可持續發展面臨著哪些困難和挑戰？養老保險“三支柱”體系建設有何深意？

于洪：我國商業養老保險發展起步晚，參與度遠遠落后于發達國家，發展空間巨大。當前，我國商業養老保險的參與度較低。2017年，壽險公司總資產12.44萬億元，其中大部分為分紅型養老保險，約占80%，而只有20%屬于年金保險和生存保險等產品。總體上來看，我國商業養老保險的保險密度和保險深度遠低于發達國家的水平，還存在很大的發展空間。

商業養老保險的發展有利于調整金融結構。我國的儲蓄率長期高于世界其他主要經濟體的水平，其中預防性儲蓄占較大的比重。發展商業養老保險可以引導大量的居民儲蓄注入保險市場與資本市場，有助于調整和優化金融結構。

商業養老保險的發展將帶動養老服務金融產業，有利于推動我國經濟轉型。我國老齡產業正值高速發展期，養老保險業的發展會有效促進養老服務金融產業的發展。老齡產業作為一個綜合產業，其發展對其他產業既有依賴又有滲透，應把握相關產業發展機遇，展開探索與布局，促進經濟轉型步伐進一步加快。

王增文：現如今第一支柱的基本養老保險制度承擔了大部分的國民養老責任，第二支柱的企業年金和職業年金經過十多年發展，正處于稅收政策不斷完善和各項制度逐漸發育的過程中，第三支柱的商業養老保險總體呈持續穩健發展態勢，但規模較小，覆蓋面不足。我國第三支柱養老保險的可持續發展仍然面臨挑戰，一是養老保險政策對財政收入的影響，二是國民和市場反應，三是制度銜接的難題，各部門制度對接、平臺建設以及政府、銀行和商業保險機構之間對接等管理與工作機制的完善還面臨諸多難題。

通過劃撥國有資本充實養老保險基金，以增強基金的承受能力；發布《辦法》促進企業年金和職業年金的發展；再加上此次《通知》的發布，說明了現如今我國大力發展全覆蓋、多層次的社會保險制度的決心與行動。

孟穎穎：十八大以來，我國社會保障制度得到長足發展，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，但必須清醒地認識到，養老保障問題仍是民生領域的短板，面臨著困難和挑戰。當前，人口老齡化加劇、新常態下經濟發展速度放緩、就業形式不斷革新，金融保險市場產品供給不足等客觀環境都對如何實現養老保障制度的可持續發展提出了挑戰。稅延型商業養老保險制度試點的實施標志著我國“第三支柱”養老保險制度的構建進入了實質性推動環節，這是建成可持續、多層次養老保障體系的重要實踐，更是對社會基本養老保險制度、職業年金和企業年金等制度的有益補充，實現了制度公平與效率的有機結合。

主持人：作為第一支柱的基本養老保險，是近些年來國家改革完善的重點。黨的十九大報告指出“全面實施全民參保計劃。完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌。”截至2017年底，全國參加基本養老保險超過9億人，但離全民參保還有一定差距。您認為要實現全民參保，可選擇的路徑有哪些？其實早在“十二五規劃”、黨的“十八大”報告就已明確提出“實現基礎養老金全國統籌”，這么多年過去了，基本養老保險全國統籌進展如何？您對實現養老保險全國統籌有何措施建議？

于洪：我認為，實現全民參保的路徑有：第一，加強宣傳，增強全民參保意識。通過宣傳讓全民參保計劃深入人心，使用人單位自覺依法參保，讓廣大百姓人人關心參保、人人主動參保，變“要我參保”為“我要參保”的工作新局面，在全社會形成一個良好的參保氛圍。第二，建立全面覆蓋的社會保險基礎數據庫。實施全民參保登記是全面實施全民參保計劃的前提和重要基礎。對各類人員參加社會保險情況進行登記、補充和完善，建立全面、完整、準確的社會保險參保基礎數據庫，并實現全國聯網和實時更新。第三，完善全民參保擴面的扶持政策。完善各項社會保險轉移接續相關規定，促進參保人員社會保險關系在地區之間、城鄉之間順暢銜接，權益累計。重點解決異地人員參保關系轉移接續問題，各地社保經辦部門要在服務形式上創新，為異地人員在辦理手續時提供方便。第四，完善全民參保綠色通道，強化社保經辦人員的服務意識。社保經辦機構要利用互聯網和大數據技術，提升社保經辦服務的能力和水平，進一步完善“互聯網+政務服務”，建立參保繳費綠色通道，實現一站式辦理，讓參保群眾“最多跑一次”，就可以辦好參保繳費手續。

統籌層次低，收不抵支省份必須依靠財政轉移支付來確保每年養老金的發放，支撐養老保險基金的可持續發展。因為有大量資金沉淀的省份屬于地方的利益，不可能用于橫向調劑，且由于人口流動等諸多原因，各省之間的不平衡是絕對的，所以在統籌層次低的情況下，財政轉移支付就是必需的，并且財政補貼的規模越來越大。因而建議：

中央調劑制度是走向全國統籌的過渡形式，在這一過渡階段，最重要的工作就是做實省級統籌，各省要盡快實現城鎮職工基本養老保險基金全省統收統支，市（縣）不得干預基金收支。這是中央調劑制度走向真正意義上全國統籌的最關鍵一步。

養老保險全國統籌，不只是簡單地由中央統一收費、統一發放養老金，更重要的是必須構建一套維系基本養老保險在全國范圍內“廣覆蓋、保基本”的制度體系，確保全國統籌后制度的有效性與可持續性。基本養老保險全國統籌，是一個系統工程，必須要有配套政策和措施同步實施。

第一，繼續降低城鎮職工基本養老保險單位繳費費率。基本養老保險全國統籌，必須構建負擔適度的繳費機制。繳費水平越高，給付水平要求越高，中央補貼與互助共濟的壓力越大。適度降低繳費水平，可以相應降低區域間統籌的難度。

第二，在為企業減負的同時，做實做強第二支柱養老金。適當降低企業繳納基本養老保險的費率，既可以體現廣覆蓋、保基本的社保精神，更可以為第二支柱發展騰出制度空間。

第三，鼓勵金融機構開發市場導向的養老金產品，例如商業養老保險、住房反向抵押養老保險等。

孟穎穎：全民參保計劃是以社會保險全覆蓋和精準管理為目標，推進全民全面、持續參保的戰略性行動安排。十九大報告提出要全面實施全民參保計劃，對全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系工作提出了新要求、新期望、新目標。基于全民共享、公平可及的原則，我認為應從擴面與建制兩方面著手。

未來我們除了要繼續擴大養老保險、醫療保險兩大核心險種的覆蓋面，做到應保盡保，還應重點關注數以億計的農民工群體、新就業形態下的就業者，為其提供切實有效的社會保障。應盡快落實提高養老保險統籌層次政策，真正解決各類參保人員的跨區、跨制度轉移接續。養老金雙軌制的制度外溢效應依然存在，需要進一步深化改革，真正解決并軌問題。

王增文：十九大報告提出全面實施全民參保計劃，其實早在2014年全國人大就提出了全民參保登記計劃的概念，提出加快實現城鄉基本養老保險人員的全覆蓋。但是實現全民參保是一個漫長的過程，一口吃成一個胖子是不可能的，截至2017年，“全覆蓋、保基本”的目標基本完成。現在未參保的人群主要是靈活就業人員、新業態就業人員和農民工為主體的中小企業員工，當前主要需要解決的問題是參保門檻高和戶籍制度的限制。

因此，具體的措施有很多，但主要應圍繞以下兩方面：一是需要完善養老保險制度的覆蓋面，對于全民參保作出規范和促進；二是健全養老保險的流動性，加快全國統一社會保險公共服務平臺的建設。

主持人：未來養老保險“三支柱”體系的發展目標是什么？如何進一步推動養老保險的可持續發展？請談談您的看法。

于洪：推動第三支柱建設，使基本養老金、企事業單位年金、個人儲蓄養老三個支柱全面平衡發展是關鍵。在三支柱當中，要加強企業年金這條短腿、加粗個人養老保障資產這條細腿的發展，這樣才能改變過度依靠基本養老保險的不平衡格局。截至2016年底，建立企業年金計劃的企業僅7.63萬家，參加人數2325萬人，累積基金11075億元，而城鎮就業人員41428萬人，覆蓋率僅為5.6%，在整個養老保障體系中作用微乎其微。在發達國家，企業年金覆蓋率均在30%以上，其中美、日、英等國企業年金的覆蓋率超過了50%。

對于推動養老保險可持續發展，我認為：第一，要實行城鎮職工基本養老保險的全國統籌。第二，建立兼顧各類群體的養老金待遇調整機制，養老金經過連續調整，對于基金的收支壓力越來越大，很需要借鑒國際經驗，建立合理規范的養老金調整機制。第三，應促進多層次的養老保障體系的建設，一方面，促進企業年金和職業年金的發展。另一方面，劃撥國有資本充實職工的基本養老保險基金。我國是個轉型國家，存在著歷史債務和轉折成本，現在養老保險費率偏高跟轉制成本沒有得到妥善解決有密切關系。通過劃撥國有資本充實養老保險基金，在增強基金的承受能力的同時，也能夠適當地降低費率。

王增文：養老保險“第三支柱”的發展需要滿足以下三個特性：激勵性、多樣性和安全性。首先，中國的養老保險雖然采取了統賬結合的形式，但是以國際經驗來看，對于養老的市場化及激勵程度仍然不足，第三支柱的發展應該擴大自身規模，實現全民認同和公眾參與，不能讓中低收入群體缺課；其次，第三支柱的發展應當滿足養老的多樣化需求，目前第三支柱覆蓋面的提升必須要以滿足養老的多樣性為基礎，這不僅僅涉及第三支柱的全面發展，更是不可或缺的國民養老需求；最后，第三支柱的可持續發展離不開政府監管和資產配置，必須開發安全透明的產品，建立穩健型為主、風險型為輔產品的風險管理機制。

孟穎穎：養老保障體系的構建是一個系統工程，三支柱分工有別、缺一不可。未來我國“三支柱”養老保障體系的發展目標是分工明確、合理分擔、互為補充，最終推動養老保障制度的可持續發展。而養老保障制度的可持續發展，需要繼續擴大基本養老保險制度的覆蓋面，探索多元化、多途徑擴充養老保險基金規模的有效方法，確保發揮基本養老保險制度第一支柱的核心作用。同時，又要避免基本養老保險“一支獨大”，通過稅收優惠、降低費率等方式，加快推動第二支柱企業年金與職業年金的擴面工作，切實發揮第二支柱的補充作用。此外，要通過政策優惠、政府補貼等多種手段，積極鼓勵將包括個稅遞延型養老保險等商業養老保險產品推向市場，真正建立起多支柱、可持續的養老保障體系。