加強基層財政監管問題的探討

●汪武斌

黨的十八屆三中全會《決定》指出：財政是國家治理的基礎和重要支柱。這一重要的論斷不僅使財政的功能與作用得到全面提升和拓展，而且也給新時期的財政工作提出了更新、更高的要求。財政監督與管理作為財政“管理”與“治理”的一種重要手段，在規范財政財務收支行為、維護正常的財政經濟秩序、保障財政改革各項政策貫徹落實、促進經濟社會健康發展等方面都發揮出了十分重要的作用。但是，隨著改革與發展的逐步深入，基層財政監管工作并沒有與時代的發展同頻共振，以致于在日常的監管工作中暴露了許多矛盾和問題，許多工作陷入了監管的迷茫狀態，傳統的財政監管模式已難以滿足新時期的財政管理與治理的需要，急需改革與完善。因此，進一步調整和完善現行的財政監管制度，與時俱進建立科學合理的監管機制，確保財政監管工作更加規范、有力、高效地運行是一項亟待深入研究和解決的重要課題。

一、加強基層財政監管工作的重要性和必要性

財政監管一直是公眾關注的熱點話題?；鶎迂斦O管是指財政部門在財政管理與監督工作中依據國家有關法律法規對行政、企事業單位及其他組織涉及財政收支事項及其他相關事項進行審查、稽核與監督檢查的活動，屬于財政部門的日常業務工作范疇。財政監管貫穿于財政運行全過程，主要是及時預防、發現和糾正在執行財政政策中的偏差，保證財政改革的各項政策順利落實。其重要性和必要性主要表現在以下幾個方面：

（一）加強基層財政監管，是強化履職盡責的需要

一是財政監管職責的要求?！额A算法》《會計法》《政府采購法》《財政違法行為處罰處分條例》和《財政部門監督辦法》等政策法規都賦予了財政部門按照財政管理體制、財務隸屬關系或行政區域對財政、財務、會計等事項實施監管的職責。財政部門要牢固樹立“法無授權不可為、法定職責必須為”的責任意識，切實履職盡責。二是落實財政政策的需要。基層財政是落實財政政策任務的“指揮員”和“執行者”，使命和責任十分重要。當前，地方“重分配、輕監管”的現象仍十分突出，各種違規違紀現象時有發生，而加強財政監管，關系到黨和國家民生政策的貫徹落實，關系到人民群眾的切身利益，關系到統籌城鄉發展，具有重大意義。三是落實責任主體的需要。財政肩負著資源配置、收入分配、監督管理等財政任務，管理與監督是財政的主體責任，當前，財政監管的主體責任相對明確，但財政與部門在監管之間還存在責任不清的現象。隨著追責、問責機制的不斷強化，財政風險等級也在不斷提升，財政部門要在“劃清邊界、厘清事權”的前提下，積極作為、有效作為、依法履職。否則，不僅會影響財政監管工作卓有成效地發揮，而且還會給監管工作帶來許多風險。

（二）加強基層財政監管，是推進依法理財的需要

依法理財是財政部門依法行政的核心，是貫徹“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”的重要體現，是進一步完善公共財政體系的內在要求，是加強財政反腐倡廉建設的重要措施，是進一步提高財政管理與治理能力的基本要求。隨著財政收支規模越來越大，公共財政涉及面越來越廣，如何保障財政資金安全運行并發揮其應有效應，是對財政監管提出的更大挑戰。因此，基層財政務必牢記“為國理財、為民服務”的宗旨，依法履行財政執法職責，嚴格財政行政執法責任和權限，強化對財政違法違規行為的監督檢查，全面履行財政職能，不斷提升財政監管水平，為財政的改革與發展保駕護航，助推各項預期目標順利實現。

（三）加強基層財政監管，是推進廉政建設的需要

財政監管與基層的廉政建設有著親密的關系。廉政，表面上看是個政治問題，而實質上是個經濟問題,也是個財務管理問題。加強財政監管，建立健全有效的內控管理機制體制，是推進廉政建設、預防腐敗的“防火墻”和“安全網”。從近年來紀檢監察機關查處的案件來看，仍有單位或個人無視黨紀和法規，財務混亂，會計信息失真，濫發補貼，截留挪用、虛報冒領和侵占財政資金等現象時有發生，這些都與權力和金錢有關聯。因此，加強財政監管，可以有效地維護財經秩序、嚴肅財經紀律，可以有效地規范權力運行、防范財政資金風險，可以有效地預防和遏制違規違紀行為發生，是反腐倡廉的重要利器，是推進廉政建設工作深入開展的重要手段。

二、基層財政監管工作的主要矛盾和問題

總的來看，財政監管工作蹄疾步穩，運行機制不斷完善，監管效能逐步提高，“保駕護航”作用成效顯著。但同時也面臨諸多矛盾和問題，有的問題在一定程度上還制約著財政監管效能的充分發揮。

（一）重視資金使用的監管，忽視了制度執行的監管

在日常工作中，重視資金使用的監管，忽視制度執行的監管是個不爭的事實。產生問題的原因，主要表現在三個方面：一是在思想認識上有誤區。提到財政監管，人們會自然聯想到對財政資金的監督管理。誠然，這是財政管理的重要職能，但如果簡單地把財政監管等同于資金監管，在認識上、操作上都可能陷入誤區，以致于有些單位的領導對資金審批“迷戀”，對制度執行“迷?！?，還有人總認為錢只要不裝進自己的“腰包”就不會“有事”，安全責任意識和風險防范意識弱化，沒有充分認識到加強制度建設和提高執行力是規范單位內部管理的治本之策。二是在財政監管上有輕視。當前，各級對預算資金、專項資金等檢查的密度很大，力度也很大，這對確保資金的安全與效益、防止腐敗發生，無疑作用重大。但在監督檢查中，監管一般都是查賬、查資金流向，看資金落實的結果，有無違規違紀現象，而單位的財務管理制度建設和執行，幾乎沒有被作為重要的監督檢查內容，制度處于可有可無的地位。三是在制度建設上有忽視。其實，各單位都有各自的管理規章和制度，但有的內控制度不夠完善，缺乏相應的互相監督和相互制約機制，盡管有的也在大談管理制度，但在實際執行上，由于缺乏行之有效的監管措施，最終僅僅重視在口頭上、落實在紙面上，導致執行上乏力，落實上大打折扣。隨著公共財政保障能力不斷提升，財政對經濟社會發展的投入迅速增加，加強監管至關重要，僅靠基層財政的幾個職能科室去“策馬揚鞭”，顯然是力不從心、疲于應對，而監管的效果究竟如何，是一個很大的問號。任何一個單位，財務制度規范了、完善了、執行了，財務管理自然規范，違規違紀問題的概率隨之降低。如果財政監管的側重點一味放在是否違規違紀使用資金上，而忽視單位財務管理制度是否完善、財務手續是否合規、內部控制制度是否完備、執行力是否到位等，很容易產生風險點。無論從紀檢監察機關公布的違紀違規案例看，還是從財政、審計部門查出的問題來看，大多是內部管理出了問題，一些單位會計、出納不分，有的會計、出納長期不對賬，內控制度形同虛設，這都是內控管理制度執行不力、不到位的問題。

（二）重視財政監管的地位，忽視了財政職責的邊界

財政的特殊職能，致使計劃經濟痕跡一直較重，財政監管無所不在、無所不能，財政監管的地位和作用不言而喻。新常態下，形勢發生了天翻地覆的變化，但財政的監管思想、管理方式沒有及時、全面、準確跟進，以致于出現了一味地重視財政監管的地位，而忽視了財政職責邊界的現象。突出表現在三個方面：一是監管的職責不統一。目前，財政財務、資金管理的辦法或制度很多，但沒有一個文件來具體、準確地對財政監管職責作出統一的定位。就專項資金管理來說，幾乎每項資金都有各自的管理辦法和要求，各吹各的號，各唱各的調，盡管“辦法”或“要求”各有不同，但財政監管卻大同小異，基層財政監管只能隨各種資金管理制度的要求隨曲起舞。二是監管的思想有依賴。隨著公共財政支出范圍的不斷擴大，國庫集中支付領域的不斷延伸，財政管理的資金越來越多，從國庫集中支付渠道支付的資金量逐年增大，這就容易讓人產生一種誤區，覺得錢都是從財政部門出來的，監管主體理所當然是財政，出了問題理應由財政來承擔。三是監管的邊界有混淆。時下地方政府對財政部門高度重視和信任，只要是單位申請用款，地方政府就會批示到財政部門去審核、把關，有的甚至超出了財政業務的范圍，但有領導的批示要求，財政部門只能遵章辦事。正是受這種思想的引導，財政在監管工作上出現了偏差。近年來，紀檢監察機關不斷加大對財經違紀違規的追責、問責處理力度，財政部門為規避責任風險，對與自己業務有關聯的一些“風險點”，工作不分分內分外、積極“補位”、積極作為，甚至不惜大包大攬、長臂管轄。如在各類補貼資金的發放上，基層財政部門核實種植面積、核實受災面積、核實養豬頭數、核對貧困人員身份，還有的審核土木工程及其他技術性的預算等，這些原本是職能部門的職責，財政卻大包大攬了。其結果是，干的活多、簽的字多，出了問題擔的責多。過多地“越位”、“越界”涉足了部門業務、事務性等方面工作，導致了本職的財政監管職能履行的混淆，監管邊界模糊，以致于基層財政在日常工作中陷入了監管的迷茫。

（三）重視傳統方式的監管，忽視了監管技術的創新

傳統的財政監管方式，一般都是監管跟著資金流向走，資金流到哪里，財政監管跟到哪里，監督的檢查方式習慣于手工查賬，通過報表、賬冊、憑證的詳細檢查來實施，這種監管方式運行多年，已經形成一套完整的運行機制。但這種監管方式往往比較被動、滯后、“馬后炮”，發現問題時已經造成了資金損失，帶來了負面影響，不能糾錯于事前、防患于未然。隨著網絡信息技術的不斷發展，電算化的不斷更新，云計算、大數據的廣泛應用，財政部門卻沒有一套便捷實用的財政監管信息系統，僅僅依靠傳統的常規“硬件”監管技術已難以適應新時期的財政管理與治理能力的需要。據報道，2016年，湖北省紀檢監察機關使用了“大數據”比對技術，對全省2014年至2015年農村低保、糧食補貼、退耕還林、農村危房改造等8項惠民政策落實情況進行監督檢查，通過大數據技術查實問題線索43.2萬條，涉及違規資金6.02億元；查出不符合政策規定領取補貼的人數317406人，涉及黨員干部59209人、財政供養人員10748人、村干部34424人，侵占、套取、騙取、截留、挪用惠農資金的手法五花八門，涉案人員之多、違紀金額之大、令人觸目驚心，這么浩繁的監管對象和監管工作量，不通過大數據比對，在當前的日常監管中是難以發現和完成的。而財政監管現在依然還在使用傳統手工查賬式的“老偏方”，事前、事中監管“望、聞、問”，事后監督“背篙攆船”，早已跟不上新時期的財政管理與治理能力的要求。

（四）重視財政監管的“活動”，忽視了監管結果的運用

目前，財政財務檢查監督不可謂不多，制度、辦法不可謂不全，紀律、要求不可謂不嚴。由于種種原因，財政監管工作中長期存在的“重檢查、輕處理”問題一直沒有得到有效的治理。一是監督檢查之劍“高高舉起，輕輕落下”。每年，各級財政部門都花費大量的精力，對部門各類資金進行日常監管和專項監督，有的還進行了績效評價，在監管過程中也發現了不少問題，但在監管結果的處理上，礙于“黑臉”影響“人緣”的“人情面子”，失之于寬，失之于軟，只是一味地要求自我整改、批評教育，監管結果、線索、問題等信息也沒有與紀檢監察等機關共享。二是監管結果運用“雷聲大、雨點小”。監管的結果與績效評價的成果沒有進行有效銜接，沒有充分地轉化和運用，特別是對監管中發現的問題，沒有與下一年度部門預算、轉移支付和專項資金的安排密切掛鉤，監督與管理相互脫節，結果與運用“兩張皮”，降低了違規違紀的成本，故而財經違紀違規現象屢查屢犯、屢禁不止。忽視監管結果的運用，使制度沒有從“紙”上或“墻”上走下來，導致很多監管流于形式，威懾性不大，效果也不是很好。

（五）重視財政監管的責任，忽視了監管責任的風險

財政監管是財政部門的一個重要職能，不論什么資金，基本上都要求基層財政部門監管落實。目前，各項民生政策資金越來越多，要求越來越嚴，檢查、督辦的力度越來越大，追責問責的力度越來越強，一下子把財政這個宏觀經濟管理部門推向了風口浪尖，財政工作已成為高風險職業。一些行政事業單位的財經違規違紀案件，雖然責任主體不是財政，但幾乎都可以追究到財政部門的責任。比如有的單位財務管理混亂、內部控制出了問題，追究財政部門監管的責任；有的項目資金被主管單位挪用，追究財政部門監管的責任；有的單位亂收費，追究財政部門監管的責任；有的單位私設“小金庫”，追究財政部門的責任；就連有的部門沒有及時申請用款導致資金滯撥，也可以追究財政部門責任。這些連帶責任讓“關鍵崗位”上的一些財政干部心有余悸，有的甚至誠惶誠恐，如履薄冰，人人自危。眾所周知，財經違規違紀一般都是“有備而來”，假賬真做、真賬假做等，都具有較強的隱蔽性和一定技術性，財政監管人員業務素質參差不齊，工作不可能十全十美，由于目前還沒有出臺“盡責免責”機制，監管工作是“有花有果也有淚”，監管風險在一定程度上影響了財政干部參與監管的積極性。

三、加強基層財政監管工作的思路和建議

新理念引領新時代，新政策開啟新征程。做好新時期的財政監管工作，關鍵是要以十九大精神為指引，在深入推進“放管服”基礎上進一步深化監管體制改革，著力構建權責清晰、流程規范、風險明確、措施有力、制度有效、預警及時的財政監管體系，加速提升財政“管理”與“治理”的能力，確保財政監管在服務發展工作中質效雙升。

（一）合理界定監管職責，讓監管有的放矢

合理界定財政監管的職責，建立與現代治理相匹配的財政體制機制，是做好新時期財政監管工作的根本保障，也是落實責任主體的重要措施。在深入推進“放、管、服”改革的同時，建議上級財政部門在深入調研的基礎上，認真梳理已不能適應財政管理與監督工作要求的制度、辦法或業務規程，調整或完善管理體系，出臺一個更“接地氣”、更能與新時代同頻共振的“財政財務(資金)管理辦法”，統一明確財政監管的職責和在監管中承擔的“角色”，推動預算單位主體責任和財政監管責任歸位。該辦法應按照資金性質、部門職責分工，對財政部門和預算單位在資金管理等方面的職能明確定位。如財政部門對資金的程序性、合規性負責；單位對資金的真實性、合理性、合法性負責等。湖北省財政廳《關于進一步強化社會保障資金監督管理工作的通知》（鄂財社發〔2017〕9號），規定主管部門按照“管行業必須管資金安全、管業務必須管資金安全”和“誰主管誰負責”的要求，落實管理責任，負責依法依規使用資金，對項目和數據的真實性、資金使用的合規性和最終結果負責；財政部門負責程序合規性審核，并根據主管部門的審核結果及時撥付資金，集中精力重點監管資金分配的科學性、資金撥付的及時性、資金使用的績效性和合規性。這個文件把財政和單位權責界線劃分得清晰明了，操作性很強。而只有明確各自的責任，各單位才能在職能范圍內各司其職、各負其責，防止越位、缺位與錯位，“都管又都不管”的現象就會迎刃而解，同時也便于追責、問責，強化責任管理，從而使財政部門和單位分兵把口、條塊結合、守土有責、守土負責、守土盡責、精準作為，使管理和監督有的放矢。

（二）加強制度建設監管，讓監管形成合力

一是不斷完善內控管理制度。財政部門在監管好財政資金的同時，要加強對部門的內控制度建設監管，積極引導預算單位樹立“大內控”、“大監管”觀念，堅持“兩手抓、兩手都要硬”的原則，與時俱進地不斷完善單位的各項財務管理制度，建成分工明確、責任清晰、互相監督、齊抓共管的內控管理體系，切實做到用制度管權、按制度辦事、靠制度管人，推動制度落地生根。二是加強對制度執行力的監督。制度重在落實，貴在執行，財政部門在例行的監督檢查中，要把單位的財務制度執行力一并進行監督檢查，不斷強化“有令必行、有禁必止”的責任意識，發現問題嚴肅處理，增強震懾力，使制度真正成為不可觸犯的“高壓線”。三是加強監督成果的運用。科學技術只有轉化為現實生產力才能體現出價值，財政監督成果只有得到充分運用和轉化，才能有效發揮其為財政管理與財政改革服務的作用。要建立財政管理與監督成果綜合利用機制，把成果運用上升到財政管理、財政改革和法制建設層面，讓監管結果運用有法可依、依法辦事。在內部管理上，財政資金管理業務科室的監管結果要與財政監督部門互相通氣，財政監督部門的監督結果也要與相關資金管理的業務科室進行交流互通、資源共享、綜合運用。在外部協作上，財政監管、績效評價、審計、紀檢監察要信息共享、密切配合，在加強監督成果的轉化與運用上多做文章，對違紀違規的項目資金或績效評價較差的項目，要與部門預算、轉移支付和專項資金的分配因素密切掛鉤，該調減指標的就調減，該取消立項的就取消，不搞姑息遷就、下不為例，讓違紀違規的單位深刻地感受到切膚之痛。同時，應盡快出臺“盡責免責”機制，給那些敢干事、能干事戰斗在“危險”崗位上的財政財務監管干部送上一份有 “溫度”的 “意外保險”，決不能讓監管干部流血流汗還流淚，激勵財政監管干部勤勉盡責、積極作為，更好地服務財政財務管理工作。

（三）創新監管方式方法，讓監管全程參與

改變過去的被動監管為主動監管，堅持監管關口前移，豐富監管手段，著力健全事前、事中、事后監管的全過程監管體系。一是強化事前監管。從審核預算編制內容入手，按照編制依據及要求正確地編制，嚴格審核，把不合規的預算支出在事前卡住，不讓其蒙混過關。二是強化事中監管。預算支出執行環節是整個財政監管最為重要的關鍵環節，要堅決克服預算后監管不到位的問題。一方面要堅持開展日常監管工作，大力堵塞漏洞，消除安全隱患。另一方面要突出重點，提升監管精度，對預算資金、專項資金進行“伴隨式”監管，避免資金的損失和浪費。三是強化事后監督。事后監督不僅僅要依靠各項專題檢查來開展，更要通過支出決算的審核、分析來進行，重點對各單位使用財政資金的真實性、合法性、效益性進行監管，進行績效評價。對技術性項目，要通過政府購買服務聘請具有資質、資格的第三方中介專業機構參與監督或評審。四是強化績效管理。“全面實施績效管理”是十九大報告關于財政改革強調的一個新亮點，這是根據時代形勢變化和財政管理實踐提出的新要求，財政部門要用足用活這個政策，加速實現由財政控制支出向“用制度、規則和社會力量”監管收支轉變，增強社會監督力度，實現全民監督。通過監管和評審，一方面對違反財政紀律和制度的行為要嚴肅處理，另一方面還要在認真分析研究預算執行結果、績效評價成果的基礎上，總結經驗教訓，及時反饋預算執行中的偏差，以便完善相應的管理措施。只有事前、事中、事后監管緊密結合，形成全程監控的監管網絡，才能提高財政監管的質效。

（四）加快現代技術運用，讓監管發揮效益

目前，我國經濟社會進入了一個新的發展時期，財政監管工作已經站上了一個新的歷史起點。面對新形勢新任務，財政部門要主動適應變化，加快信息化建設，積極推進管理與監督的現代化進程。財政監管要樹立全新的信息化理念，用現代高科技手段提高財政監管效率，助推財政改革各項預期目標的順利實現。財政部門應借鑒運用“大數據”比對技術等原理，加快財政監管、監控軟件的開發和應用，為加強財政資金管理和深化財政改革提供強有力的技術支撐，軟件應按照財政業務管理流向的個性化特點，建立財政監管信息庫等，把預算、國庫、專項資金、政府采購、資產管理等業務系統進行有效整合，建立業務系統全面兼容、業務流程全面貫通、業務信息全面共享的綜合財政監管信息系統，真正把財政監督融入到財政管理的全過程。同時，要通過設置網絡動態預警顯示和跟蹤分析提示，實現對財政資金的動態監控和對財政管理的實時監控，提高財政管理與治理的效能，為維護財經秩序、嚴肅財經紀律、最大限度地遏制濫用職權，預防財政風險，更好地推進依法行政、依法理財，筑起一道運用現代高科技手段的監管防線。

參考文獻

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