呈繳本制度完善之路*
——《公共圖書館法》“交存”制度研究

任宋潔 金武剛

（華東師范大學信息管理系 上海 200062）

1 引言

呈繳本制度，是指國家用法律或政令形式規定全國所有出版機構或負有出版責任的單位，凡出版一種出版物，必須向指定機構免費繳送一定數量的樣本，此樣本就叫呈繳本，此制度就叫呈繳本制度。呈繳本制度建立的意義在于全面、完整地保存民族文化遺產。在我國實踐中一直實施這種制度，但存在不同稱謂。在中央法規層面，多稱為“送交樣本”，在地方法規層面多稱為“呈繳本制度”。2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過的《公共圖書館法》[1]，稱之為“交存”。我國很早就建立了出版物呈繳制度，但一直以來執行情況差，正如有學者指出“有法可依”但“惡法難行”[2]。《公共圖書館法》作為我國第一部圖書館專門法律，其中也涉及呈繳本問題，并且在法律層面上規定了呈繳本的接受單位是國家圖書館和省級公共圖書館，這為我國完善呈繳本制度提供了依據。

2 我國呈繳本制度的建設現狀

由于我國不同政府部門之間職能交叉重疊，部門之間缺少協作和共享機制，導致呈繳本制度在不同制度體系中都作出了規定，分別為基于出版法規的呈繳本制度體系和基于圖書館法規的呈繳本制度體系[3]。

2.1 基于出版法規的呈繳本制度體系

基于出版法規的呈繳本制度體系，主要由三部分組成，分別為國務院頒布的行政法規、國務院相關行政部門頒布的部門規章以及地方政府頒布的相關政府規章和規范性文件。

國務院頒布的行政法規主要是《出版管理條例》和《音像制品管理條例》。《出版管理條例》第22條規定：“出版單位應當按照國家有關規定向國家圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政主管部門免費送交樣本”[4]。《音像制品管理條例》第12條規定：“音像出版單位應當按照國家有關規定向國家圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政主管部門免費送交樣本”[5]。這兩個行政法規中，都明確規定了出版單位應該向國家圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政部門免費呈繳樣本，但對呈繳物的范圍、呈繳的方式，如呈繳時間、數量、方式等沒有進行具體規定。

國家新聞出版廣電總局（新聞出版署），是2018年國務院機構調整前新聞出版行業的行政主管部門，以部門規章形式對行政法規中的相關規定進行了細化。涉及的現行有效的部門規章主要包括：1979年頒布的《關于征集圖書、雜志、報紙樣本的辦法》[6]、1991年頒布的《關于調整向北京圖書館繳送雜志樣本數量的通知》[7]以及2007年頒布的《新聞出版總署關于加強音像制品和電子出版物樣本繳送工作的通知》[8]。

上述部門規章中有關呈繳本制度的主要內容可以歸納為：

（1）對呈繳物的范圍進行了界定。呈繳物的范圍包括圖書、雜志、報紙、音像制品和電子出版物。關于圖書，出版單位公開發行、只限國內發行和內部發行的圖書，每版次、每印次以及同一種圖書的不同裝幀、開本、版式、紙張、字號的版本出版時，均需按規定呈繳。關于雜志，出版社、雜志社編輯、出版的定期、不定期或有連續期號的雜志，并通過郵局、書店或自辦發行的（包括公開發行、只限國內發行和內部發行）的都屬于呈繳范圍；對非呈繳范圍也進行了說明，活頁形式的“供領導參考”“內部資料”“情況反映”“情況簡報”“科技情報”及打字、油印和報紙形式的非正式刊物，均不屬繳送樣本范圍。關于報紙，中央、中央直轄市、省、自治區及省會所在的市一級出版的報紙的合訂本，《解放軍報》，國務院各部委或省、自治區所屬廠礦、企業、學校編輯、出版發行的報紙的合訂本，均應按規定繳送[6]。關于音像制品和電子出版物，繳送樣本為新版音像制品和電子出版物，對于再版的音像制品和電子出版物，凡節目內容有變動、包裝有更換或使用新的條形碼，均需繳送樣本。此外，對于配合本版出版物出版的音像制品和電子出版物，也要按規定繳送樣本。

（2）明確了呈繳的數量。圖書、雜志、報紙的呈繳數量如表1所示。對于音像制品和電子出版物，規定出版單位應向國家圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政主管部門繳送樣本各1套。

表1 圖書、雜志、報紙繳送數量

（3）對不履行繳送義務處罰措施的規定。主要在《新聞出版總署關于加強音像制品和電子出版物樣本繳送工作的通知》中進行了規定，具體措施為：每半年通報一次音像、電子出版單位樣本繳送情況，對不繳送樣本或不按期繳送樣本的出版單位，將視情節輕重給予通報批評、核減中國標準音像制品編碼或中國標準書號，情節嚴重的，予以停業整頓或吊銷出版許可證。此外，各音像、電子出版單位繳送樣本的情況，將被列為考核和年檢的重要內容，對不按期繳送樣本或不繳送樣本的出版單位，年檢時將予以暫緩登記或不予以登記[8]。

各地方政府也頒布了相關的政府規章和規范性文件，如威海市、洛陽市、平頂山市都頒布了關于建立地方文獻呈繳本制度的通知。以洛陽市為例，洛政辦（2009）140號文件《洛陽市人民政府辦公室關于建立地方文獻呈繳本制度的通知》[9]中規定，呈繳本的范圍包括：洛陽市各單位編制的圖書資料（如地方志、本地區的家譜、編制成冊的重要會議文獻等）和洛陽籍（或寓居洛陽）人士的各種著作及史料。具體呈繳時間為各類資料出版、發行后30日內，繳送數量為2—3冊（套）。

2.2 基于圖書館法規的呈繳本制度體系

基于圖書館法規的呈繳本制度體系主要由兩部分組成，分別為《公共圖書館法》中的相關規定、各地頒布的圖書館法規或規章中的相關規定。

《公共圖書館法》第26條規定：“出版單位應按照國家有關規定向國家圖書館和所在地省級公共圖書館交存正式出版物”[1]。與出版法規體系不同，《公共圖書館法》的頒布，突破了原先只向國家圖書館呈繳的規定，從立法上明確了接受呈繳本的圖書館，還包括省級公共圖書館。此外，一些地方公共圖書館法規或規章，對呈繳本制度進行了相關規定，包括北京、深圳、湖北、內蒙古、廣州、四川、上海、浙江、河南等，對這些規定中有關呈繳本制度的規定進行歸納，如表2所示。

表2 地方圖書館法規或規章中有關呈繳本制度規定

各地頒布的公共圖書館法規或規章中的呈繳本制度，可以總結為以下幾點：

（1）呈繳物范圍的界定，除廣州市明確規定了呈繳物包括：圖書、報紙、期刊、音像制品、縮微制品、電子出版物等，其他地區都沒有明確規定呈繳物的范圍，但從規定中可以看出大部分指圖書和報刊。

（2）呈繳數量，各地的規定不一。廣州市規定不同出版物的類型，呈繳數量不同。一般出版物應向廣州圖書館呈繳2冊（件），少年兒童出版物要同時向廣州少年兒童圖書館呈繳2冊，各級人民政府以及所屬職能部門編印的內部資料性出版物，應向本級公共圖書館呈繳4冊[14]。

（3）呈繳本的接受單位，主要分為三類，分別為一級，即規定省市級公共圖書館為接受單位，如北京、深圳、上海；二級，即規定省和地市級公共圖書館都是呈繳本接受單位，如湖北、內蒙古；三級，即規定省、市、縣級都為呈繳本接受單位，如浙江、河南、四川。

（4）設定了信息公開和鼓勵呈繳的條款。如北京市規定：“首都圖書館應當在接到出版物之后進行公開展陳，展陳時間不得少于2個月”[10]。廣州市規定：“鼓勵自然人、法人或者其他組織通過各種方式向公共圖書館捐贈其出版或者編制的各類出版物和資料。受繳、受贈公共圖書館應當向出版、編制單位出具接受呈繳或者捐贈憑證，定期編制呈繳本、受贈本目錄并向社會公布”[14]。

3 呈繳本制度現有弊端探究

3.1 多頭呈繳、數量眾多

表3 部分地方規定呈繳數量情況

我國呈繳本制度，涉及兩大體系，因此規定的呈繳本接受單位眾多，出版單位要多頭繳送。根據出版法規，需要向新聞出版署、版本圖書館、國家圖書館分別繳送。根據圖書館法規，在國家層面的《公共圖書館法》出臺之前，我國已有一些地方立法和政府規章對呈繳本制度進行了規定，有的規定了出版機構向省、市、縣一級公共圖書館分別繳送的義務。如浙江省規定，地方文獻資料呈繳單位應當在地方文獻資料出版、編制之日起30日內向省圖書館及所在地市、縣（市、區）公共圖書館送繳樣本1冊[17]。這就使出版單位不僅要向省級還要向地市、縣（市、區）公共圖書館繳送，越是基層的出版單位，承擔的呈繳義務越重。如果從數量上進行統計，就更能反映當前我國呈繳本制度的突出問題所在。本文選取了北京、湖北、內蒙古、廣州、浙江五個地區，以圖書呈繳為例進行數量統計，結果如表3所示：

由此可見，在上述五個地區，出版單位每出版1種書，在當地至少需要向不同機構呈繳7本。在內蒙古，如果按照3本進行足額呈繳，出版單位共需呈繳11本。再加上向國家級機構呈繳，出版單位呈繳數量較多，負擔較重，進而造成呈繳積極性不高、繳送率較低的現狀。

3.2 出版物類型復雜多樣、配套制度不完善

呈繳物不僅包括傳統的紙質出版物，還包括數字出版物。紙質出版物還分為一般出版物和特殊出版物（指特殊種類和出版數量較少的）。數字出版物又分為兩大類型：一類是離線數字出版物，另一類是在線數字出版物。離線數字出版物有實體型載體，可以獨立存在于網絡之外，而在線數字出版物指可以聯接到更大范圍的網絡或系統的數字對象[19]。出版物的類型多樣，特別是紙質出版物中的特殊出版物，因其成本較高，數量較少，如果不加區分和一般紙質出版物一樣按照相關規定數量呈繳，顯然不合適。從現有法規來看，除上海對特殊出版物進行區分外，其他地區都沒有單獨進行規定。

對于電子出版物的呈繳，一直以來都沒有相關條款對其進行規定。隨著信息技術的不斷變化發展，電子出版物的信息記錄格式也呈現出多樣化的特點。對于需要呈繳的電子出版物，需要長期保存并能為后人所讀取，因此其數據格式應當相對統一，并且要隨著技術的發展而不斷更新，但我國目前還沒有規定統一的電子出版物呈繳格式。即使規定了統一格式，也會面臨一些問題。規定統一的電子出版物格式后，出版機構在進行繳送前就需要進行格式轉換，而格式轉換一方面可能會改變出版物的原始表現形式，造成某些信息的丟失，不能保證信息保存的完整性；另一方面，轉換工作繁瑣，需要成本，出版機構考慮到自身利益，不愿進行轉換工作[20]。電子出版物的另一種類型網絡出版物，因其本身具有海量、內容類型復雜等特殊性，呈繳一直以來都是難題。出版商往往出于自身利益，只允許數字圖書館獲取數字資源的存儲使用權。為了數字文化資源的合理、有效收藏，有關網絡呈繳制度的建立完善，須早日提上議事日程[21]。

3.3 呈繳方式單一、出版單位權益得不到保障

我國的呈繳本制度一律采用法定呈繳和免費呈繳的方式，在當前市場經濟體制下，出版單位作為自負盈虧、自主經營的經濟實體，長期無償進行呈繳，負擔過重，呈繳本制度執行效果不太好。對于一些特殊出版物，出版成本較高，規定免費呈繳難免引起出版單位的不滿。而對于電子出版物，因其具有很強的共享性，向一個公共圖書館呈繳，很容易與其他圖書館共享，這對出版單位的市場影響很大。出版單位考慮到自身利益，也有不愿意進行呈繳的情形[22]。

3.4 執法力度不夠、懲罰威懾不足

《公共圖書館法》第51條規定：“出版單位未按照國家有關規定交存正式出版物的，由出版行政主管部門依照有關出版管理的法律、行政法規規定給予處罰”[1]。在我國相關規定中，有對拒不繳送出版單位的處罰措施，但這些處罰規定屬于行政處罰的范圍，法律效力不夠，執行效果難以令人滿意。

4 國外呈繳本制度經驗借鑒

英國、美國的呈繳本制度主要依附于版權法，法國依附于著作權法，日本依附于圖書館法，各國情況不一。分析各國呈繳本制度，能為我國呈繳本制度完善提供可資借鑒的思路與做法。

4.1 呈繳類型

對于呈繳物范圍的界定，法國的做法較為突出。法國規定的呈繳物范圍廣泛，包括圖書、期刊、制圖材料、樂譜、照片和唱片、視頻資料、多媒體圖像和資料、原始資料、電子出版物等。法國國家圖書館網站上將呈繳物分為9大類[23]，每類中具體規定了所涵蓋呈繳物的范圍和非呈繳物的范圍，但并沒有采用簡單羅列式的方式，為將新的出版物納入呈繳范圍提供了保障。這種做法既能使呈繳者明確應呈繳的范圍，也避免了今后修改法律可能帶來的不穩定性。對于電子出版物的呈繳，特別是對網絡出版物的保存，法國也處于領先地位，不僅將其納入呈繳范圍，并且與其他國家的圖書館合作，于2011年12月頒布了網絡出版物的呈繳法令。

對于特殊出版物，應當從立法層面對特殊出版物進行特殊規定。美國著作權法中明確規定：“著作權局于下列情形得免除任何種類資料之繳送，或要求其僅送繳一份：如圖表、插圖或雕刻作品以及作品發行量在五份以下，或作品發行量甚少，送繳兩份造成負擔太重以及不公平或不合理等情形”[24]。

對于同一種出版物的不同版本呈繳，國外也有不同的做法。如日本的有關做法是：記錄某一特定著作及信息運用同一原版或木板以及同一時期發行的兩個以上的版本（如精裝本、平裝本），以適用性為原則，規定呈繳其最優版本，而免除其他版本的呈繳[25]。最優版本是指最適合以保存和利用為目的的呈繳本，美國、日本還有專門針對“最優版本”的適用標準[26]。

4.2 呈繳方式

我國出版單位需要向多個單位進行呈繳，并且都為強制免費呈繳。而國外關于呈繳本制度的規定中涉及多種繳送方式。在英國，實行強制呈繳和申請呈繳相結合的辦法。英國著作權法規定有權接受呈繳的圖書館有六個，分別為大英圖書館、牛津大學波蓮圖書館、劍橋大學圖書館、國立蘇格蘭圖書館、都柏林三一學院圖書館、國立威爾士圖書館。其中大英圖書館是強制呈繳圖書館，即出版機構每出版一種出版物應在一個月內向該圖書館提供呈繳本。其他五個圖書館可通過提交呈繳申請的方式要求出版機構提供呈繳本。需要注意的是，不管是強制呈繳還是申請呈繳，出版單位拒不呈繳都受到一定程度的制裁[27]。

在呈繳方式上，值得一提的還有日本的相關做法。日本建立了呈繳經濟補償機制，對于一些特殊出版物，如成本較高的出版物，在呈繳出版物一方提出要求的情況下，國立國會圖書館通常支付補償金給出版物出版及呈繳應需的費用，以減輕出版單位的負擔。出版者向國立國會圖書館寄贈樣本時，能夠獲贈刊載該出版物的全日本出版物國家書目作為補償[28]。

4.3 處罰措施

國外對于拒不履行呈繳義務的處罰措施明確具體，執法力度強。美國的懲罰制度明確，主要是處以罰金。在法國不履行呈繳義務的出版者，將被追究法律責任，除了被處以罰款之外，情節嚴重者會被視為犯罪，受到刑事制裁。法國有專門推行出版物法定呈繳本制度的總負責機構——法定呈繳本科學委員會，在很大程度上可以保證呈繳本制度的貫徹執行。

5 呈繳本制度的完善之路

《公共圖書館法》的頒布，從法律層面為完善呈繳本制度提供了基本依據。但是，想要改變我國呈繳本制度當前落實情況較差的現狀，還需要從制度上進行創新，構建合理可行的呈繳本制度執行機制。

5.1 共享制度

在我國當前的呈繳本制度中，出版單位需要多頭繳送，且繳送數量過多，究其根本是因為我國長期存在的部門割裂問題。應當遵循共享發展理念，通過部門之間的共建共享，減輕出版單位負擔。

按照相關規定，出版單位應當向國家圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政部門免費繳送樣本。其中，版本圖書館隸屬于國務院出版行政部門，接受呈繳本的目的是進行收藏，但并不對外開放。而國務院行政部門接受呈繳本的目的，是通過匯集而來的樣書從宏觀上掌握出書動向、規模及發展趨勢、檢查出版物的良莠甚至違規的出版行為，因此二者完全可以共享一本呈繳物。如由出版行政部門接受的呈繳物，交由版本圖書館收藏，可以直接減少出版單位的繳送數量。

另外，《公共圖書館法》已經明確規定國家圖書館具備“國家文獻信息戰略保存、國家書目和聯合目錄編制”等基本職能，在本質上與版本圖書館功能基本重合。因此，應當充分利用《公共圖書館法》實施之際，推動現有版本圖書館與國家圖書館的融合發展。在出版行政部門需要調閱相關呈繳物時，可以直接從國家圖書館中獲取，為出版單位呈繳出版物減負。

5.2 補償制度

在市場經濟體制下，讓出版單位履行呈繳義務而不給予相應的補償，不免出現出版單位為了自身利益而拒不履行呈繳義務的現象。因此，為了完善我國的呈繳本制度，需要建立合理有效的經濟補償制度。補償制度可以進行以下規定：

（1）國家圖書館和省級圖書館以外的公共圖書館，希望獲得呈繳物，可以向出版單位提出書面請求，給予出版單位一定的經濟補償，出版物價格可以由主管部門統一規定、或由出版單位和申請方協商決定。

（2）對于出版成本較高的出版物，如單冊圖書定價超過500元、成套定價超過5 000元的出版物，或者出版數量較少的出版物，如少于100冊（件）的特殊出版物，可以接受1冊（件）的免費呈繳，其余部分則需要接受單位另行購買。

5.3 公開制度

在我國，除北京市規定“首都圖書館應當在接到出版物之后進行公開展陳，展陳時間不得少于2個月”外，其他地區都沒有有關信息公開的規定。而對呈繳情況相關信息進行公開，一方面能對出版單位履行呈繳義務起到督促作用，另一方面又能對一些出版單位起到激勵作用。因此為了促進出版單位積極履行呈繳義務，建立信息公開制度需要包含以下幾個要點：

（1）明確規定呈繳本接受單位在接受呈繳物后，應該向出版單位提供書面收據，以證明其履行了相應的呈繳義務。對于在規定時間內沒有履行呈繳義務的出版單位，呈繳接受單位可以進行催促，向出版單位寄送書面通知，對于催促后仍不及時繳送的可以進行公示。

（2）一些地方法規鼓勵出版單位或個人自愿呈繳，對于主動進行呈繳的出版單位和個人，要向公眾進行特別公示，這種做法的目的，是向公眾表達國家對于主動呈繳的鼓勵和認可。

（3）省級圖書館作為呈繳物接受單位，應該定時編制刊載有出版單位呈繳出版物的本省呈繳本總目錄，寄送給呈繳者，并在館內進行公開展陳，展陳時間不得少于2個月。這種做法的目的，一方面可以作為呈繳情況的定時記錄，另一方面又是對履行呈繳義務的出版單位的褒獎，在一定程度上可以起到激勵作用。

5.4 懲罰與監督制度

明確的懲罰制度是提高呈繳效率的有力保障，我國對于拒不履行呈繳義務的出版單位雖然有相應的處罰規定，但效力不夠，不能起到督促出版單位積極呈繳的作用。要構建有效的懲罰制度，首先要明確呈繳制度執行的監督單位。圖書館作為主要的呈繳物接受單位，由于沒有實際執法權，權威性不夠，應該由主管部門進行監督管理。對拒不履行呈繳義務的出版單位，落實相應的處罰措施，加強對呈繳本制度的監督管理。

懲罰制度的關鍵要做到有法必依、執法必嚴。必須將懲罰措施貫徹落實，不能讓懲罰措施流于形式。具體的懲罰措施可以從兩方面進行規定，一方面，我國已有的處罰規定，即對不繳送樣本或不按期繳送樣本的出版單位，視情節輕重給予通報批評、核減中國標準音像制品編碼或中國標準書號，情節嚴重的，予以停業整頓或吊銷出版許可證。將繳送情況列為出版單位考核和年檢的重要內容，對不按期繳送樣本或不繳送樣本的出版單位，年檢時予以暫緩登記或不予以登記。總之，就是要讓出版單位將出版物呈繳作為日常工作內容之一。另一方面，進行經濟處罰，國外普遍采取經濟處罰，對拒不履行呈繳義務的出版單位，根據應繳送出版物的價格處以相應的罰款，對于屢次故意不履行呈繳義務的出版單位，要加強處罰。

《公共圖書館法》的出臺，對于圖書館事業發展具有里程碑的意義，其中關于“交存”制度的規定，對于制定具體呈繳本制度具有重要指引作用。總之，不斷完善呈繳本制度，科學合理且最大效率地發揮保存我國文化遺產的作用，是我們責無旁貸的社會責任。

（來稿時間：2018年4月）

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