激活休眠：人民法庭巡回審判制度的檢視與完善
——基于S省Z市實踐樣本的考察

楊富元 李興明 趙佳

法律決非一成不變的，相反地，正如天空和海面因風浪而起變化一樣，法律也因情況和時運而變化。

——[德]黑格爾

引言

人民法庭的巡回審判是國家司法巡回審判的重要組成部分，從中央文件精神到民眾司法需求均期待巡回審判能提供更加優(yōu)質的司法產品。現階段，因受具體法律規(guī)定缺失、法官結案壓力繁重、巡回審判經費匱乏、審判功能流于形式等多種因素的影響，當前人民法庭巡回審判工作幾乎陷于“休眠”狀態(tài)的窘境。在當前全面深化司法改革和不斷推進基層法院工作的背景下，通過良善的制度設計激活“休眠”中的人民法庭巡回審判制度勢在必行。對此，本文以實證研究的態(tài)度，對人民法庭巡回審判工作進行系統分析與理性思辯，進而提出完善對策。

一、考察：人民法庭巡回審判制度的現實圖景

本文以S省Z市基層法院人民法庭司法統計數據為基礎，結合Z市二級法院年度工作報告內容，形成初步分析樣本，并就樣本中的困惑以面談、電話訪談、問卷調查等形式咨詢法官等一線司法工作人員，充實調研內容，從基層的角度，展現了目前人民法庭巡回審判的大體概貌。

（一）巡回審判案件數量逐年減少，適用率有所降低

立案登記制實施后，Z市二級法院受案數量迎來井噴式發(fā)展，a詳見2015-2017年間，Z市二級法院的《工作報告》與相關司法統計數據。但是巡回審判案件數量呈現逐年遞減的態(tài)勢，以2014.07-2017.06期間為例，b樣本期間劃分：2014.07-2015.06、2015.07-2016.06、2016.07-2017.06。詳見下圖：

如圖所示：不但Z市城區(qū)法院如張店、淄川、臨淄等近三年的巡回審判案件數量逐年下降，農村地區(qū)的桓臺、高青、沂源法院的案件數量也在縮減，雖然案件數量降幅不大，但巡回審判制度的萎靡比較明顯。

另外，2016.07-2017.06期間，Z市基層法院適用巡回審判程序實際審理的案件大約占符合適用巡回程序全部案件量的10%-16%，處于全國平均水平，考慮到司法改革后基層法官繁重的結案壓力，Z市二級法院基本保持了巡回審判制度功能的正常運作。詳見下圖：

（二）巡回審判模式

Z市27個人民法庭的巡回審判當中，依據庭審的地點、目的、案件范圍，一般存在以下三種巡回審判模式，詳見下表：

巡回模式解決問題適用范圍庭審特點主要功能便民式當事人到庭困難，法官主動到當事人所在地開庭贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、離婚等人身屬性較強案件庭審地點為當事人住所地；旁聽人數較少，多為街坊鄰居；一般不配備法警維持現場秩序方便群眾訴訟，減輕當事人往返法院、法庭的訴累宣教式選取具有典型教育意義案件到便于群眾旁聽地點開庭贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、相鄰權、承包經營權等傳統民事案件庭審地點多為就近基層組織辦公場所；旁聽人數較多，一般需配備2-4名法警維持現場秩序司法公開，實現“審理一案、教育一片”的法治宣傳效果定點式法官定期或不定期到固定審判點流動辦案適用普通程序、簡易程序受理的一審案件庭審基本在巡回審判點內進行；除開庭外，還包括立案、送達等階段增強巡回審判點的輻射范圍，降低司法成本與提升司法質效

可以看出，這三種巡回模式并沒有十分明顯的界限，其適用范圍與功能呈現出“相互交叉”的特點， Z市不同人民法庭的巡回審判實踐，均是各具特色，沒有一定之規(guī)。cZ市基層法院多依據本區(qū)縣實際情況進行巡回審判，如博山區(qū)屬于丘陵多山地帶，遠郊當事人到庭不便，巡回審判以便民模式為主；周村區(qū)屬于平原、面積較小，巡回審判以定點模式為主；沂源縣民風淳樸，案件較少，巡回審判注重宣傳教育。

（三）法官對巡回審判的認知與心態(tài)

在審判價值方面，74%的法官停留在巡回審判宣傳教育這一淺層功能，僅有不到20%的法官認識到“便民”價值的重要性；在審判需求方面，法官意見比較均衡，除了42%的法官選擇當事人到庭困難外，案件具有典型性、完成考核指標分別有36%與22%的法官選擇；在困境成因上，適用巡回審判案件數量少與缺乏保障、激勵機制是70%的法官的共識，還有30%法官直言不諱地選擇了增加工作量；在常態(tài)化選擇上，近90%的一線法官明確表示反對，雖然也有六位法官贊同巡回的常態(tài)化，但是其態(tài)度在調查時并不鮮明。詳見下圖：

（四）巡回審判存在安全隱患

在巡回審判認知調查中，一位法官親身經歷的案例，揭示了巡回審判實踐中的安全性問題。案例詳見下表：

在Z區(qū)農村，原告趙XX與被告馬X離婚一案中，為方便癱瘓的被告馬X參加訴訟，庭審設在馬X家中，庭審結束后，由于馬X及其家人認為庭審過程中法官對趙XX的主張比較認可，判決結果可能會傾向趙XX，于是將法官、書記員等圍堵在家中進行威脅。最終，經法官反復解釋說明，安撫當事人及其家屬的情緒后，才得以脫身。

結合案例情況，再以調查問卷的形式對法官等司法人員巡回審判中遇到的危險進行統計，發(fā)現實際情況比預想的還要嚴重，詳見下表：

受訪對象受訪數量安全隱患程度指責謾罵人身脅迫肢體暴力蓄意傷害妨害司法法官50 37 21 11 7 4法官助理20 9 5 1 0 0書記員10 3 2 0 0 1

調查結果顯示，無論是法官、助理還是書記員，都曾因為缺乏相應的安全保障，在巡回審判中面臨當事人或其他人員從指責謾罵到蓄意傷害的危險行為，成為很多法官內心抗拒巡回審判的一個重要原因。

（五）巡回審判新聞宣傳情況d依據Z市法院2014年至今的相關新聞宣傳統計數據整理而成。

Z市二級法院巡回審判整體宣傳比較到位，能發(fā)揮巡回審判應有的宣教功能。不足之處：宣傳層級方面，以市、縣兩級為主，國家、省級媒體上的宣傳稿件數量不足；稿件類型方面，綜合宣傳材料多，典型案例報道少，宣傳方式、內容單一；涵蓋案由面窄，贍養(yǎng)、撫養(yǎng)與相鄰權、宅基地糾紛報道較多，其他類型案件的宣傳覆蓋不到位。詳見下表：

層級媒體類型稿件數量媒體稿件類型涵蓋案由綜合宣傳典型案例贍養(yǎng)撫養(yǎng)相鄰權宅基地離婚民間借貸交通事故其他平面媒體3 3 0√√××××電視廣播2 2 0√×××××互聯網4 3 1√√√×××國家平面媒體9 7 2√√×√√√電視廣播5 4 1√√√××√互聯網8 6 2√√××××省級平面媒體22 15 7√√××√√電視廣播16 10 6√××××√互聯網17 11 6√√×××√市級縣級平面媒體78 35 43√√√×√√電視廣播61 26 35√√××××互聯網70 60 10√√××√√

二、透析：人民法庭巡回審判制度的困局

（一）案件范圍窄、適用率低

目前，審判適用案件范圍過窄的現狀，嚴重制約了巡回審判的適用率。人民法庭巡回審判的案件類型仍主要集中在贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、人身侵權、勞動爭議、相鄰關系等傳統案件，但這類糾紛的數量很少。e賈旭、胡林強：《北京市第三中級人民法院關于巡回審判制度的調研報告》。2016年Z市法院共受理317件，僅占法庭當年適用簡易程序審理民事案件總數的8.4%，而占到當年法庭適用簡易程序審理民事案件總數65.4%的離婚、民間借貸、機動車交通事故責任這三類最常見的糾紛，卻因自身條件限制，多數情況下并不適合巡回審判，導致適用巡回審判的案件范圍過窄。同時，由于地區(qū)交通的改善，人民法庭設置的完善，人民群眾到庭不便的情況有所緩解，進一步限縮了巡回審判的適用空間。

（二）經費問題出現“傾斜模式”

除了個別經濟發(fā)達地區(qū)的基層法院外，經費不足問題一直制約著人民法庭巡回審判工作的開展。首先，案件成本基本固定后，巡回審判的頻率決定著個案審理成本的增加幅度，即使有巡回審判的高效實施所帶來的司法收益，增加的個案成本還是先要由基層法院“買單”，對解決當下基層法院辦案經費短缺問題于事無補；其次，新《訴訟費用交納辦法》中訴訟費標準大幅降低，基層法院與人民法庭的訴訟收入銳減。同時，激增的案件量又加劇了經費緊張的局面，巡回審判節(jié)約的司法成本甚微，很難從根本上彌補人民法庭撤調所造成的“司法真空”與經費支出。“傾斜模式”詳見下圖：

（三）巡回法官積極性不高

巡回審判中法官一般存在畏難情緒。首先，巡回審判加大法官的個人工作付出，若巡回案件前期準備工作已就緒，當事人準時參與庭審，則庭審效率還能有所保障，在便民巡回模式下，沒有群眾立案，則會一定程度造成法官辦案時間的虛耗。“法官因巡回審判的時間支出增大，其辦理其他案件和個人事務的時間必將減縮”，f王宗冉：《當前我國基層法院巡回審判存在的幾個問題》，載《法律適用》2010年第8期。在審判壓力日益增大的前提下，法官很難有放下手頭案件而去基層進行巡回審判的意愿。再者，法官深入基層，直接面對誘發(fā)糾紛的社會環(huán)境，這就對法官的綜合素質、應變能力提出了新的更高要求。現階段法官雖然沒有恢復到馬錫五審判方式下的那種審判模式，但巡回審判模式下法官調查取證、司法流程的工作量將相對增加。

（四）審判規(guī)則缺失、形式化傾向加重

我國司法理念將巡回審判界定為一種優(yōu)良的司法傳統加以傳承，鮮有制度層面的設計和研究，學界觀點亦是如此。這就造成現階段巡回審判原則性意見多，規(guī)則性條文少的尷尬現實。g王德玲：《我國巡回審判的實踐反思與制度構建》，載《政法論叢》2012年第4期。詳見下表：

國家層面關于人民法庭巡回審判的現行規(guī)定h本表主要列舉涉及人民法庭巡回審判制度的國家規(guī)定，對《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》中關于最高院巡回法庭的相關規(guī)定，可作為制度資源加以借鑒。

相關規(guī)定索引位置基本內容《民事訴訟法》第121條人民法院審理民事案件，根據需要進行巡回審理，就地辦案；《關于人民法庭若干問題的規(guī)定》第18條人民法庭根據需要可以進行巡回審理，就地辦案；《關于落實23項司法為民具體措施的指導意見》第8條推進人民法庭便民建設，通過巡回流動辦案等方式審理涉及消費、交通事故等案件；《關于增強司法能力提高司法水平的若干意見》第29條改革完善人民法庭工作機制，規(guī)范巡回審理工作，人民法庭可以直接受理案件；《關于全面加強人民法庭工作的決定》第7、9、22、26條基層人民法院可根據需要設立巡回審判點；人民法庭可以直接受理案件；人民法庭可以在案件發(fā)生地、當事人所在地或巡回審判點進行巡回審理；巡回審判法庭應當有必要的物質配置；

相關規(guī)定索引位置基本內容《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》司法部分健全巡回審判，擴大簡易程序適用范圍，落實當事人權利義務告知制度，方便群眾訴訟；《關于人民法院為建設社會主義新農村提供司法保障的意見》第21條與時俱進地發(fā)揚和豐富“馬錫五審判方式”的便民精神，大力加強巡回審判工作；《關于為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》第22條健全巡回審判，落實當事人權利義務告知制度，方便群眾訴訟；《關于加強人民法院審判公開工作的若干意見》第24條巡回審理案件，有固定審判場所的，庭審活動應當在該固定審判場所進行；尚無固定審判場所的，可選擇適當的場所；《關于進一步做好2008年人民法庭工作的通知》全文科學謀劃、合理布局人民法庭和巡回審判點的設置；切實發(fā)揮巡回審判點的作用，真正方便當事人訴訟；《關于進一步加強司法便民工作的若干意見》第6條基層人民法院應當積極開展巡回審判；對于邊遠地區(qū)、糾紛集中地區(qū)，應當進行巡回辦案；《關于大力推廣巡回審判方便人民群眾訴訟的意見》全文認識巡回審判方便人民群眾訴訟的重要意義；切實增強巡回審判方便人民群眾訴訟的針對性；堅持制度化、規(guī)范化，追求高質量和高效率；加強監(jiān)督指導和調查研究；《關于新形式下進一步加強人民法院基層基礎建設的若干意見》第10條提出擴大巡回審判的效應，結合當地具體情況，增強巡回審判的針對性；依靠巡回審判進行延伸服務，推動巡回審判縱深發(fā)展；

從表中可以看出，法律規(guī)定僅有《民事訴訟法》第121條，其他多為原則性闡述，具有可操作性的法律規(guī)范缺失，如適用條件、辦案形式、經費保障、懲罰機制等均沒有系統規(guī)定。這種立法授權下的“可為模式”，給法院、法官保留了過量的自由裁量權，反而在一定程度上阻礙了巡回審判制度的有序生成。地方法院的自主性規(guī)定在秉承中央精神的基礎上，呈現如下特點：首先，就文件內容來說，對巡回制度框架的本體構建基本完成；其次，就運行范式而言，巡回審判的經費保障、監(jiān)督考核、懲戒機制等根源性制度漏洞仍然存在。

另外，因審判規(guī)則性資源的不足與質效考核機制的壓力，現行巡回審判存在著形式化傾向。某些法院將巡回審判作為任務來抓，過分強調法官績效，忽視了以實際需求開展巡回審判的初衷；某些法官為了業(yè)績強調宣教，偏離巡回審判“便民”的價值追求，事先做好當事人工作，要求開庭時予以配合，甚至為了迎合媒體需要，讓案件有“看點”，放任當事人情緒表達，庭審的形式意味濃厚。

（五）巡回審判與非訴調解銜接不暢

法院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等基層組織缺乏常態(tài)化聯系，使得巡回審判的社會效果不佳。如涉農案件需向村委會調查取證，群體案件需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，若沒有相應的聯絡機制，案件很難有效處理。同時，這些基層組織也是多元解紛機制的重要主體，巡回審判啟動后，障于司法的權威性、終局性，基層組織解決糾紛的責任感、積極性會大打折扣，甚至出現“角色遺忘”的現象。另外，基層組織往往與糾紛當事人有千絲萬縷的聯系，很可能會在履行完“幫助當事人與法院取得聯系”的職責后，名正言順地將糾紛推至法院，減輕自身涉足糾紛的風險。i李春彬：《論當前我國巡回審判制度的完善》，載《法制與社會》2016年11月刊。這種銜接的不到位會瓦解非訴調解提供的過濾、分流功能，使大量糾紛涌入訴訟程序，殊不合理。

（六）審判功能“虛化”、宣教效果有限

從訴訟角度看，以巡回審判緩解當事人往返法庭交通不便的初衷已在很大程度上實現，但是巡回審判的立案、文書領取仍需當事人到庭，便民功能發(fā)揮有限；從審判角度看，法官需分散精力維持庭審秩序，嘈雜的環(huán)境不利于開展調解，同時巡回中，法官一般會主動調查案件事實，容易先入為主，影響司法的中立性；從宣傳角度看，親歷式宣傳存在類型集中、宣傳對象匱乏、內容單一等問題，媒介式宣傳因媒體報道注重案情的離奇、新穎，缺乏對巡回審判本身價值的宣傳。

三、思辯：巡回審判的邏輯推演與制度資源

（一）巡回審判制度的“邏輯三段論”

1.大前提：地方公共物品理論

公共經濟學視野下，“地方公共物品是指存在形態(tài)和受益范圍限于一定區(qū)域的公共產品”，j張旭：《最高人民法院巡回法庭在信訪治理過程中的功能分析》，載《研究生法學》2015年第7期。如“基礎教育、公共衛(wèi)生、司法服務”，地方公共物品具有區(qū)域性、非排他性、有限競爭性。其特征描述如下：物品資源總量不變的前提下，公民的使用、受益會產生競爭關系，使用效益會因他人無法排除的介入而降低，但在一定區(qū)域內，相關物品依然可視為公共產品，如城市綠地、高速公路等。地方公共物品的價值是由物品與使用者之間距離決定的，呈現反比例關系。詳見下圖：

依據這一理論，人民法院提供的巡回審判司法服務近乎地方公共物品，實體法規(guī)定，巡回區(qū)域外的公眾因時空、政策限制，無法尋求此種救濟，體現了區(qū)域性；巡回區(qū)內的公眾均可享受同等、無差別的審判服務，在司法資源限定的情況下，案件總量越多，個案處理的時間也會相應延長，這是非排他性、有限競爭性。

2.小前提：委托治理理論

現代司法權運作模式，可借由經濟學衍生出的委托治理理論加以闡釋。巡回審判可以理解為上級司法機關為提供更優(yōu)的地方公共物品所做的一種制度性安排，某種程度上是對巡回法庭、巡回法官的司法授權。在這種委托治理關系中，巡回審判產品的提供以及可能存在的逆向選擇、道德風險問題，通過激勵與約束機制的選擇來規(guī)制：

——巡回審判中，激勵機制的選取應側重法官、法官助理等司法人員的利益，如物質利益、職業(yè)保障等。實現激勵的相容約束，“委托人設計的契約欲使委托人自身利益最大化的同時也要使代理人實現自身利益最大化，即二者必須相容而不是排斥。”k曹光明、江若塵：《從信任視角談委托代理問題的治理》，載《經濟與管理》2008年第10期。

——委托治理的涉他性，要求對受托人采取一定的約束機制，如信息公開、責任懲戒、合理退出等。“對巡回審判而言，最高法所倡導的裁判文書上網等措施既是司法公開的手段，也是司法監(jiān)督的利器。”l方樂：《最高人民法院巡回法庭的內部運行機制》，載《法學》2017年第4期。

3.結論：“路徑完善”是人民法庭巡回審判制度應有的正向選擇

依據地方公共物品理論，特別是公共物品的受益價值曲線，關于巡回審判的如下結論具有邏輯上的自洽性：

巡回審判在我國司法運行中依然有其存在的社會價值，具有人民群眾近距離感知司法溫度，接近公平正義的非替代性；對于巡回審判運行中所面臨的樣本困局，如案件適用率低、法官巡回動力不強、審判功能弱化等問題，完全可以通過委托治理理論中激勵、約束機制的選取與建構來加以路徑完善。

（二）巡回審判的制度資源

1.內生資源：最高院巡回法庭模式

最高院巡回法庭模式為檢視人民法庭巡回審判制度提供了可資借鑒的樣本范式，其框架詳見下表：m胡云騰：《最高人民法院巡回法庭設置與運行介述》，載《金陵法律評價》2015年秋季編。

制度內容主要特點價值取向“便民訴訟”“公平正義”“模式探索”“審判指導”“去地方化”實體規(guī)范2015年《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》受案原則“受案法定、分工配合、量力而行”三項原則人員配備主審法官由最高院選派；法官助理三級法院擇優(yōu)遴選；書記員、法警就地聘用審判運行主審法官會議制、司法公開、巡回審判、釋明權強化、嚴格司法責任、隨機分案兼有功能處理巡回法庭管轄司法區(qū)域人民群眾來信來訪等問題

由此可見，人民法庭巡回審判未來的發(fā)展方向：以“便民”“公正”為價值追求，依據中央文件精神由最高院出臺全國性司法解釋；法官及助理應具有公務員身份，其他司法輔助人員可聘用；巡回審判受案范圍依據法律規(guī)定，同時不超出法官的司法工作能力；遵循、配合以審判為中心的司改制度設計，發(fā)揮主審法官作用；巡回法官須具備一定的信訪化解能力，在職權范圍內為當事人排憂解難。

2.域外擷英：英美司法巡回模式n韓偉、范濤：《重識英國的巡回審判制度》，載《人民法院報》2014年11月28日。

（1）普通法巡回模式：巡回法官“上門”為當事人提供優(yōu)質司法服務，保障公平的實現；巡回法官在融合國王敕令、地方習慣、教會法基礎上，形成普通法適用的法律原則和案例制度，促進法律適用統一；巡回法官可邀請當地群眾參與審理，他們以證人身份宣誓并提供案情及當地習俗情況來幫助審理。

（2）早期聯邦法官巡回模式：案件一、二審程序在州內解決，追求司法便利，間接減輕聯邦法院工作量；確保法律適用統一，聯邦法官的司法巡回能有效排除地方干擾，提升州法官案件審判水平；實現巡回法官對聯邦各州的法律、地理情況、社會風俗的了解，克服“司法狹隘主義”。o姜川：《美國最高法院大法官巡回審判的歷史與借鑒》，載《江西師范大學學報》2016年3月刊。

由此可見，統一法律適用、提供優(yōu)質司法服務、實現司法便利、增加巡回法官的閱歷和與當地組織交流的能力是英美司法巡回模式的重要經驗。

四、完善：人民法庭巡回審判的路徑深化

（一）回歸“便民訴訟”的價值本源

隨著社會經濟進步與法治水平的提升，巡回審判宜應在“馬錫五審判方式”上有所突破，重新回歸“便民訴訟”的價值坐標，并以此建構契合司改趨勢的現代化人民法庭巡回審判制度。地域發(fā)展的不平衡性與司法關懷的普世性決定了巡回審判仍然有其存在的法治土壤，p王利明：《司法改革研究》，法律出版社出版2001年版，第37頁。現代司法之所以對巡回審判秉持改良更生的態(tài)度，“便利群眾訴訟”是其關鍵因素。目前，我國巡回審判價值理念趨于多元，巡回審判承擔著較多的法治宣教功能，形式化傾向嚴重，一定程度上失去其便民、利民的司法本意。因此，應重新確立“便民訴訟”這一核心價值目標，q劉方勇、廖永安：《回歸價值本源：巡回審判制度的考證與思索》，載《湘譚大學學報》2013年第2期。在制度設計上圍繞人民群眾的主體地位加以構建，以期提供更優(yōu)的司法服務，躍升基層司法的社會公信力。與此同時，法治宣教、司法公開、社會治理等作為具有高附加值的司法手段，亦可作為巡回審判的輔助功能揉入其中，以期邁入現代化司法便民訴訟范式。詳見下圖：

（二）出臺國家或區(qū)域性的《人民法庭巡回審判條例》

國家層面對巡回審判的理念追求、宏觀設計，有效推動了地方法院的實踐探索，相關自主性規(guī)定屢見不鮮，r如省級：2009年河南高院《全省法院巡回審判工作方案》、2011年江蘇高院《關于進一步加強巡回審判工作的實施意見》、2014年四川高院《關于規(guī)范巡回審判工作的意見》；市級：2009年陜西省延安中院《關于在全市法院推行“馬錫五審判方式”的實施意見》、2013年廣東省佛山中院《關于進一步加強道路交通事故巡回法庭訴調對接工作的若干意見》；縣級：2015年重慶市南川區(qū)法院《關于完善和加強巡回審判的規(guī)范意見》。基本上完成了巡回審判制度的本體構建，但對運行機制上的漏洞，特別是經費保障、監(jiān)督考核方面，針對性的規(guī)定乏善可陳，嚴重制約著巡回審判功能的實現。有鑒于此，在各地法院自主規(guī)定和實踐運行基礎上，以司法解釋的方式，制定全國性的《人民法庭巡回審判條例》，就基層巡回審判中的法律適用、庭審流程、司法保障等問題進行規(guī)范是當務之急。《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》制訂后，最高院出臺涉及巡回審判司法解釋的能力有了質的提升。詳見下表：

《人民法庭巡回審判條例》主要內容、特點1.總則巡回審判的目的、指導思想、任務、基本原則2.巡回審判的受案范圍、管轄人民法庭管轄當事人到庭不便或案情簡明的民事案件3.巡回審判的主要方式定點巡回式、宣傳教育式、便民訴訟式4.巡回審判點的設置按照“兩便”原則合理設置5.巡回審判的組織巡回審判合議庭、獨任庭6.巡回審判的程序簡化《民訴法》規(guī)定，采用巡回速裁程序7.巡回審判的期間、送達審理期間縮短至3-7天；送達方式簡易、靈活8.巡回審判中司法人員的職責法官、司法輔助人員、書記員9.巡回審判與基層組織的銜接與人民調解委員會、村委會、司法所等基層組織的銜接10.巡回審判的監(jiān)督考核監(jiān)督考核以審理的案件數量、履職盡責情況為考核標準11.巡回審判的庭審秩序庭審秩序的維持；擾亂庭審秩序行為的處理12.巡回審判的物質保障庭審設備的保障、巡回審理的經費支出13.附則施行時間及其他事宜

另外，考慮到東西部差距帶來的司法不均衡性，若現階段出臺統一的《人民法庭巡回審判條例》確有困難，可采取區(qū)域協調立法的變通方式。首先，地理位置、社會發(fā)展、生活風俗接近的省、市可共同制訂本區(qū)域內的巡回審判條例，解決人民法庭巡回審判所轄區(qū)域過小帶來的“司法信任”問題；s因行政管理需要，社會發(fā)展、風俗習慣相同或接近的地理生活區(qū)域被劃歸不同的法院管轄，一旦相鄰法院就類似案件做出差距較大的司法判決，在地理生活區(qū)域內的民眾就會對司法產生合理的懷疑。其次，最高院巡回法庭具有“針對性地研究并指導巡回區(qū)法院審判工作的價值”，t劉貴祥：《巡回法庭改革的理念與實踐》，載《法律適用》2015年第7期。基層巡回審判作為司法制度的前沿，地區(qū)性條例有助于區(qū)域內案件法律適用與裁判結果的統一，符合最高院設立巡回法庭的職責理念。因此，具有區(qū)位優(yōu)勢的最高院巡回法庭可直接對轄區(qū)內法院進行指導，嘗試突破行政區(qū)劃的限制，爭取形成人民法庭巡回審判區(qū)域協調的制度樣本。

（三）巡回審判模式選取與計算公式

1.審判模式選擇模型

巡回審判的實踐價值是“便民”與“宣傳教育”，受案件數量影響，同時考慮到城鄉(xiāng)差距、交通狀況、出行距離等因素，在特定區(qū)間范圍內，這兩種價值取向往往呈現出不同的關系形態(tài)。本文認為，可以符合巡回審理標準的案件數量作為審判模式選取的基礎，構建在審判點支撐下的“三段式”選擇模型。詳見下圖：

如圖所示：巡回審判中采取宣教模式的案件量與案件總量為混合比例關系，案件總量越少，巡回審判越適宜采取宣教模式，隨著案件數量增加節(jié)點（X1，Y1）的到來，法官的結案壓力會呈幾何式增長，應付日常審判已經不易，很難有精力來進行個案的宣教。具體來說：

巡回案件數量≤X1時，審判模式宜為宣教式。此時，巡回案件數量較少，法官工作壓力不大，審判時間充足，可以確保在宣教案件數量≤Y1的情況下，通過媒體的案件庭審報道等多種方式加強宣傳教育，擴大案件審理的社會影響，起到普法宣傳的良好效果；

X1≤巡回案件數量≤X2時，審判模式是宣教與便民并存的雙重模式。此時，區(qū)段內巡回案件數量適中，法官可以根據工作安排、結案情況自行選擇審判模式，在Y2≤宣教案件數量≤Y1的區(qū)段內，除了確實具有法治宣傳效果的典型個案，可以進行媒體報道等司法宣傳外，多數情況下，應以便民訴訟為主；u在司法實踐中，囿于地理位置、社會風俗、審判特點、司法保障等方面因素的影響，當巡回審理案件總量介于X1—X2區(qū)間段時，某些基層法院、人民法庭的宣教案件數量在一定時期內會有所增加，這是正常的特例。一般而言，隨著案件數量的絕對增長，宣教案件數肯定會吻合逐步遞減的巡回審判選擇模型。

巡回案件數量≥X2時，審判模式宜為便民式。此時，巡回案件數量較多，法官疲于應對案件審判，宣教案件數量≤Y2并逐步遞減比較合適，若此時一味追求宣傳教育效果，很有可能延誤多數案件的審理進度，因此，巡回模式應以便民訴訟，準確裁判為重點。

另外，（X1，Y1）（X2，Y2）兩個區(qū)段點的數值不是固定的，可根據實際需要進行合理設定。以Z市北部的高青法院為例，2016.07-2017.06間，該院適宜巡回審理案件數509件，實際巡回審理73件，區(qū)段點的數值若為（200.120）（400.80），則高青法院巡回審理的模式選擇比較合理。

2.法官與審判點數量計算公示

巡回審判當中，應當精準核定法官與審判點數量，依據各地司法實踐，v以東、中、西部三個基層法院為例，山東青島市南區(qū)人民法院2016年人民法庭2個，受理民事案件3560件，山西運城鹽湖區(qū)人民法院2016年人民法庭6個，受理民事案件7560件，貴州盤縣人民法院2016年人民法庭13個，受理民事案件5250件。市南法院人民法庭2016年受理民事案件分別是鹽湖法院、盤縣法院人民法庭的1.4倍、4.4倍，但人民法庭數量僅是后二者的1/3、1/6。設置的標準應當是復合而非單一，主要包括巡回審判案件工作量、法官司法能力均值、巡回審判管理幅度。計算公式如下:

（1）巡回審判案件工作量

首先，按照立案、審判、執(zhí)行的難易程度選取標準案件樣本如贍養(yǎng)糾紛，賦予基礎工作量1，同時確定案件審判時間；其次，統計其他類型巡回案件應支出的時間量，如傳喚當事人、開庭、撰寫法律文書等，并與標準案件比較，得出該類型民事案件的工作量，如離婚糾紛為1.4；最后，巡回案件耗費的全部時間與標準案件相比，得出審判案件的總工作量。

（2）法官司法能力均值

司法能力即法官運用法律解決和處理各種案件的能力，主要包括事實認定、法律適用等，巡回審判的質效與法官司法能力息息相關。巡回案件工作量大體不變的情況下，法官司法能力均值越高，巡回案件法官數量越少。考慮到教育程度、審判年限、培訓狀況等因素，巡回審判中，西部地區(qū)的法官數量可適當增加。

（3）巡回審判管理幅度

管理學理論上，管理幅度范圍與管理層級效率成反比，其他條件不變，管理幅度越大，組織效率越高，但管理幅度超過相應節(jié)點時，效率會大幅下降。w唐旭超：《規(guī)范與重構：基層法院民事審判庭設置的實證研究》，載《法律適用》2017年第5期。因此，需對巡回審判的轄區(qū)面積、案件數量等進行摸底統計，尋找出管理幅度的黃金節(jié)點，為巡回審判點的合理設置提供數據支持。

（四）改良巡回審判內部運行機制

1.細化案件審理流程

做好庭前準備工作，法官提前閱卷，了解案情，歸納爭議焦點，理清案件裁判思路，必要時提前對當事人做調解工作。審理時，能夠當庭調解的，爭取當庭調解并督促執(zhí)行；對文化程度不高的當事人，強化行使釋明權，確保其對自身權利的處分；能夠當庭裁判的，力爭當庭裁判并做好釋法答疑工作，讓當事人和旁聽群眾受到現場教育。

2.“類案檢索”與“文書交叉檢驗”制度化

為確保“同案同判”與合議效率，巡回法官可在合議前檢索類案裁判情況，便于把握裁判尺度。如果“判決結果與之前同類案件裁判尺度不一致，主審法官須向合議庭說明理由。”x前引s。同時，為確保質量，裁判文書擬定后，巡回法官可尋求其他法官對裁判觀點、理由進行校驗，避免出現明顯的法律漏洞。

3.探索建立專業(yè)巡回庭

專業(yè)巡回庭處理類案時有效率優(yōu)勢，同時聯系相關行政部門，如勞動爭議巡回庭與勞動仲裁委對接，形成勞動案件處理聯動機制，有利于社會治理。y前引v。巡回審判應直面社會公眾關心的熱點問題，積極探索構建專業(yè)型巡回庭，如醫(yī)療糾紛、物業(yè)糾紛巡回庭、民族地區(qū)巡回庭等，更好地提供司法服務。

4.完善法官考核機制

為激發(fā)工作動力，可在法院內部政策指引下，對自主選擇巡回審判的司法人員，以加分形式將其巡回審判工作量計入考核項目，作為年終評比的重要指標。同時，結合以審判為中心的法官員額制改革，將審判業(yè)績與法官的職業(yè)前景聯系起來，如用巡回審判的案件數來折抵法官職級晉升天數，以期真正激發(fā)巡回法官的辦案熱情。z良好的職業(yè)發(fā)展前景是巡回審判激勵機制的重要內容，再試舉一例，伴隨著司改的深入，制度性的配套措施在逐步完善，2017年《中華人民共和國人民法院組織法（修訂草案）》中就明確提及“上級人民法院的法官，一般從下級人民法院的法官中擇優(yōu)遴選。”有鑒于此，順應目前司法改革趨勢，對于巡回審判業(yè)績突出的法官、助理，在上級法院選拔或本院入額遴選時，予以優(yōu)先考慮也是合乎制度規(guī)定的。詳見下表：

晉升職級晉升年限折抵辦法優(yōu)先選拔四級高級法官一級≥3年巡回審判案件數量以1：1的比例折抵職級晉升天數，折抵年限最高不得超過六個月。有巡回審判經歷的一級法官晉升四級高級法官時，可在同等條件下優(yōu)先選拔。一級法官二級≥2年二級法官三級≥2年三級法官四級≥2年四級法官五級≥2年

（五）與基層組織非訴調解的銜接

人民調解委員會等基層組織是社會治理的最前沿，在業(yè)務指導下，與基層組織建立以非訴調解為核心的協作機制是法院有效開展巡回審判的必由之路。

1.實行雙向交流

法院可建立轄區(qū)《基層組織工作人員通訊錄》，方便平時的業(yè)務聯系，基層工作人員大多熟諳當地的人情世故和糾紛來源，法官通過日常交流、個案裁判進行業(yè)務指導時，也應了解當地風俗習慣、村規(guī)民約，以期更好把握案件焦點。法院還可以召開會議、互送簡報等方式定期與基層組織交流座談，及時掌握轄區(qū)內的司法動態(tài)。

2.發(fā)揮非訴調解作用

非訴調解以其靈活多變的交流時間與調解方案備受青睞，基層組織的調解過程也是糾紛自然消解的過程。非訴調解協議可以在法律范疇之外，兼顧情理，以民間規(guī)約化解矛盾，契合了鄉(xiāng)土社會的司法需求，[27]前引f。同時，新《民事訴訟法》第194、195條規(guī)定了調解協議司法確認程序，為非訴調解順利開展提供了法律支撐。

3. 保障個案庭審

巡回審判到遠離法院的社區(qū)、農村就地開庭時，庭審法官或助理需要與基層組織如街道辦、司法所溝通，由其提供會議室、禮堂等作為審判庭，并提前詢問、了解場地、人員情況。同時，可要求基層工作人員或當地居民、村民與值庭法警相配合以維持庭審秩序，確保庭審的安全規(guī)范。

4.確保裁判結果合理

司法權的嚴肅性決定了法官裁判必須以明確的法律規(guī)定為標準，但是“法官根據法律規(guī)定、經過理性論證得出法律結論，必須獲得社會公眾的接受才能兌現其社會實效”。[28]前引e。因此，巡回法官應尊重地方非正式規(guī)則，征詢基層組織意見，以確保裁判法律效果、社會效果的統一，彰顯司法公信力。

5.發(fā)揮宣傳教育功能

個案巡回審判的司法宣教功效不可忽視，但是基層組織及其工作人員糾紛調解時的現場普法與日常工作中的法治宣傳才是不斷提高人民群眾法律意識的關鍵。與基層組織保持良好的溝通、協作，就等于在法院與人民群眾之間搭建了一座溝通的橋梁。詳見下圖：

（六）加強巡回審判的司法宣傳

1.新聞宣傳中巡回案件案由單一，基本為相鄰權、宅基地、贍養(yǎng)類糾紛，很少涉及離婚、民間借貸、交通事故案件，而這三種案由占民事案件總數一半以上，應當規(guī)范離婚等相關民事案件巡回審理的報道方式，提升宣傳水平。

2.提升國家、省級媒體中宣傳稿件數量，從Z市法院統計來看，85%的宣傳稿件均集中在市、縣二級，應當加強稿件的推送，扭轉國家、省級媒體上稿件數量少的局面。設立單獨的考核機制，對巡回審判的宣傳骨干、文章作者予以獎勵。

3.加強互聯網宣傳力度，結合新聞發(fā)言人制度，以記者會形式發(fā)布典型案例，進行工作總結、通報問題，將巡回審判置于網絡監(jiān)督下。“利用官方微博等網絡平臺，進行巡回案件的庭審直播，引導公眾思考認識巡回審判的實踐價值。”[29]王蕓：《人民法院普法定位》，載《法制博覽》，2015年第2期。

4. 轉變宣傳理念，堅持傳統“ 走出去”宣教模式的同時，與“請進來”相結合，依托已有的“媒體開放日”“法庭觀摩”等活動，邀請人大代表、政協委員或特定群體旁聽案件，提升宣傳有效性，樹立旁聽人員的程序意識。

結語

就遠景而言，要健全巡回審判制度，對人民法庭巡回審判的檢視與完善不可或缺。雖然本文對我國目前的人民法庭巡回審判制度進行了相對系統的樣本分析和較為理性的邏輯思辯，并在此基礎上提出了完善人民法庭巡回審判的路徑建議，但這種探索也只是初步的，希望對人民法庭巡回審判制度的良性發(fā)展能有所裨益，更好地回應人民的司法需求。