城市建設用地再開發模式選擇的國內外經驗與啟示

黃凌翔 楊璐

摘 要 在國家縮減新增建設用地規模的形勢下，城市建設用地再開發成為破解城市問題、土地資源瓶頸，轉變經濟增長方式的突破口。研究從再開發模式選擇的原因與難點出發，系統地梳理了國內外典型城市建設用地再開發的成功經驗，總結出“生態修復+產業升級”“棕地修復與再開發”“三舊改造”“城市更新”4種模式，分析了各模式運行的關鍵環節。在此基礎上，指出模式的不同適用范圍，從再開發基礎條件、再開發動力、再開發機制追溯其模式選擇的原因，并得出模式選擇的邏輯思路及模式運行應建立多方協同參與機制、創造良好反饋環境等啟示。

關鍵詞 城市建設用地再開發；模式選擇；動力與機制；經驗與啟示

[中圖分類號]F293.2 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）05-0051-07

一、引 言

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》強調“按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創新土地管理制度，優化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿足城鎮化用地需求。”“五大發展理念”要求我們轉變過去的經濟增長方式。《國土資源“十三五”規劃綱要》中進一步強調“實行建設用地總量控制和減量化管理，提高存量建設用地供地比重。”這些新規劃、新理念都明確指出我國亟須轉變以往粗放低效、污染、僅追求經濟總量增長的建設用地利用方式，提出縮減新增建設用地供給規模以及把目標轉向存量建設用地再開發的發展任務。改革開放以來，城鎮化率由1978年的17.92%增加到2015年的56.10%，耕地面積減少了3億多畝，但城市土地供不應求形勢依然嚴峻，且現有土地利用方式使城市出現不同程度的建設用地緊缺、空間布局和產業結構不合理、就業難、環境污染及交通擁堵，甚至經濟結構失衡等突出問題[1]。差異化的城市問題決定了模式選擇是城市建設用地再開發的首要問題，而模式選擇的關鍵在于產業選擇、實施主體、資金來源、政策支撐等。

城市建設用地再開發是指當城市發展到特定階段，對原建成區用地方式、結構及空間布局等進行功能性置換升級的建設活動[2]。目前國外研究集中在再開發對城市的優化如產業置換、空間布局調整、生態修復[3-6]，再開發的實施過程[7]、技術措施[8-9]和激勵政策[10-11]；國內相關學者的研究集中在城市更新、舊城改造、城中村改造的典型案例介紹[12-13]和建設過程中產權重構與利益分配[14]、利益相關者的改造意愿[15]、政策制度解析[16-17]等，而缺少對再開發模式的動因、形成根源及差異性原因的深入研究。

鑒于此，本文嘗試從再開發模式難點出發對國內外典型地區建設用地再開發的成功實踐進行系統的歸納與梳理，深入對比模式特點、剖析模式差異性原因，總結再開發模式選擇的邏輯思路，并對模式運行提出建議。

二、發達國家城市建設用地再開發模式選擇

國外城市建設用地再開發起步較早，在解決資源型城市、郊區化城市問題方面成就顯赫，通過案例對比選取德國魯爾區、美國城區再開發模式為國內相關城市再開發做參考。

（一）德國魯爾區

1.再開發背景

魯爾區以煤炭開采和鋼鐵制造業為主，二戰后由于科技水平的提高、煤炭廉價替代產品的出現，傳統產業的市場需求急劇下降。由此導致魯爾區出現煤礦和鋼廠逐個倒閉、失業率上升、高素質年輕人口嚴重流失、GDP停滯不前等突出問題，再加上重型工業對生態環境的破壞，失去生機的魯爾區靠政府長期財政補助維持運行。為扭轉經濟發展的結構性危機，魯爾區對其建設用地進行再開發。

2.再開發難點

如何轉變魯爾區衰敗、蕭條的境況？究其本源，城市需要人將其“活”起來，而人會聚集在環境優越的宜居宜業城市，要轉變現狀應圍繞吸引人的要素進行建設。因此，再開發的重點與難點聚焦在產業選擇與優化升級、空間布局調整、生態修復與環境治理。

3.主要做法

（1）發展知識文化產業并改造傳統產業。魯爾區依托本地資源發展輻射力強且不雷同的優勢產業，在大學周邊興建研發中心和科技園，形成帶動產業升級的良性循環知識產業鏈。對傳統產業進行現代化生產改造，讓高質量、高產出的企業繼續發展下去；根據廢棄工廠的工業景觀、遺留設施將其改造為富有文化氣息的工業博物館、公園、游樂場等；通過工業遺產旅游與知識產業有機結合將工業廢棄地改建為購物娛樂中心或工商發展園、服務產業園、現代科技園[6]。

（2）注重生態環境改善與空間布局調整。政府注重市民環保意識的提升，積極發展新能源產業，鼓勵在工業原址植樹綠化。同時，因地制宜采用“多中心結構緊湊”的再開發戰略。一方面，在資源配置和資本投放均衡的前提下，支持土地混合使用，將各項服務功能與居住區緊密聯系，有效地縮短了通勤距離。另一方面，不斷完善基礎設施和公共服務建設，以“公交廊道+節點”的網絡組織模式減少汽車的環境負外部性，提升公交系統的競爭能力，營造良好投資環境。

（3）實行差別化資助。聯邦和州政府將原資助老工業的資金用于投資新興產業，通過發行基金債券、利用土地融資、向企業征收“煤炭附加費和補貼稅”等募集建設資金；在滿足土地使用規劃的前提下，市政府向投資企業提供價格優惠的地塊；對于失業率高，人均收入低的地區企業可向政府申請資助，經批準的一般性項目，聯邦和州政府各提供14%的投資額；對于舊廠改造和地區基礎設施建設的環保項目，企業、州和聯邦政府的投資比例為20∶40∶40。

（4）制定多層次制度體系。州政府制定“北威州地區的未來倡議”（ZIN），充分利用地區創新力量，加大發展“軟基礎設施”。區政府設立發展委員會解決重工業區改造矛盾；設立會議制度讓市場參與地區經濟的建設發展。市政府編制嚴防城市蔓延的土地利用規劃，控制那些不能或要付出很大代價才能與公交系統相連接的建設用地，審視其用途是否可轉為非建設用地。

（二）美國

1.再開發背景

美國城市由于大部分進入逆城市化階段，城市土地利用突出問題主要集中在棕地再開發方面。據美國政府問責辦公室（U.S. Government Accountability）估計，全美有超過45萬塊棕地和大約6 100 km2的潛在污染土地[11]，大部分位于城市老工業區。過度郊區化使美國出現城市擴張、中心城區衰落、郊區與市中心居民的收入差異顯著、社會犯罪率居高不下等嚴重問題，迫使各級政府、非政府組織、私人機構和社區共同協作對城區棕地進行修復再開發。

2.再開發難點

棕地再開發成本高、風險大、周期長，且不同地區其污染的原因、程度及類型各異。怎樣識別并修復污染地塊、如何讓開發商積極參與再開發項目、如何緩解郊區化現象、調整城市結構功能等成為再開發的重點與難題。

3.主要做法

（1）實施嚴格的棕地清理程序。項目申請人在設定再利用目標與計劃、理解相關法規、確定資金和社會參與并經環境保護局（Environmental Protection Agency（EPA））同意后，與政府部門合作運用現代技術對開發場地的再造價值、污染程度、直接威脅、風險控制、利益相關者的滿意度和其他可行的替代方案進行評估，選出使開發者、居民、政府各方達到帕累托最優的清理對象與方案，然后設計和執行清理，進行場地修復與再開發。

（2）依托工業遺產進行生態修復。美國棕地再開發的產業選擇主要有兩類：一是建設大型城市公園。如在建的弗萊士基爾斯公園原為垃圾填埋用地，通過棲息地重塑、基礎設施建設，對生態景觀進行修復的同時引入文化、體育、教育等大型公益或商業項目投資。二是改造為具有公共活動、工作、產業服務功能的綜合區域。即在滿足預算的條件下，將當地文化與場地天然結構相結合，廣泛應用可再生材料、景觀改造技術與周邊社區整合開發，成功再造為集休閑、娛樂、文化教育等為一體的混合功能用地。

（3）給予資金支持和政策優惠。棕地開發的高額投資主要來自以下幾方面：一是EPA建立專項補助，給予小棕地試點城市20萬美元用于前期識別和規劃工作[18]；對社區參與項目提供評估補助；為項目申請人分擔80%的棕地清理成本；提供低息貸款支持土地所有者進行再開發活動。二是政府、開發商及私人以入股形式合作，項目建成后，政府可增加稅收，私人獲得紅利，開發商取得利潤。三是州與地方政府采用減稅、稅收增額等融資手段。

（4）健全并創新立法體系。1980～2002年，美國先后頒布了《超級基金法》《棕地行動議程》《納稅人減稅法》《小企業責任減免及棕色地帶復興法》等多部法律，以明確棕地的責權關系、再開發用途、獎勵機制以及風險評估問題。[19]其中《納稅人減稅法》規定了棕地的私人投資者用于治理棕地方面的開支可抵扣相應數額的所得稅，并給予投資者一定的基金補助；《小企業責任減免與棕色地帶復興法》，用以激勵中小企業參與棕地再開發計劃。

（5）共享再開發成果。EPA召開棕地年會吸引人才，并且每年對各區域棕地開發情況進行統計，設置相應鏈接供人們了解。截止2017年1月1日，累計完成25 296項評估，共提供117 525個就業崗位和226.12億美元的資金支持，預期為城市發展提供259 km2可再利用土地。同時，其正外部性效益明顯，具體表現為：評估或清理場地附近的住宅價值提升了5%～15.2%；就業崗位和政府稅收增加；復興棕地區域犯罪率下降等[20]。

三、國內典型城市建設用地再開發模式選擇

國內許多經濟發展水平較快，土地開發較早的地區在再開發方面已做了有力的探索，形成了“三舊改造”、城市更新等模式以緩解供地緊張壓力、改善城市面貌等。

（一）廣州

1.改造背景

廣州市土地供給量小，且土地利用效率低。根據統計，全市存量“三舊”用地共有544.2 km2，約占全市現狀建設總用地面積的39%[21]。面對土地資源稀缺的制約，在政府新型城鎮化績效考核機制和產業調整的需求下，要實現經濟增長與可持續發展，必須盤活存量市場。隨著2010年亞運會的舉辦，廣州市對“舊城、舊村、舊廠”的低效建設用地再開發。

2.改造難點

如何解決廣州對城市建設用地面積、居住環境及城市形象改善的迫切需求？廣州“三舊”改造難點在于面對不同類型的改造對象，要協調政府、企業、村集體、居民的利益沖突、明確主體行為，在盤活低效用地的同時調整產業結構、提高建設用地的經濟、社會、環境效益。

3.主要做法

（1）實施多元化主體改造方式。按照改造主體不同，改造分為政府主導和權利人自行改造。政府主導改造分3種情況，一是危房集中、公共基礎設施不完善和土地功能布局明顯不合理的需成片重建的舊城，采用“區政府主導，市場運作”的方式改造；二是為完善城市功能或優化產業結構需進行改建的舊村，在充分尊重村民意愿的前提下，通過政府主導、以村民為主、與開發商合作的方式改造；三是具有開發經營條件的低效廠房，由政府公開出讓或征收，并提供差別化補償或收益支持。權利人自行改造是對舊城中零散分布、環境設施差的舊住房，政府給予財政支出鼓勵業主自行改造。

（2）推動高能耗制造業用地置換。廣州2015年生產總值與2009年相比，第二產業下降5.62%，第三產業增加6.62%，且工業在地區生產總值占比由34.11%降為28.65%。對比改造前后主要供應產品量，高污染、高能耗、技術落后的工業如硫酸、涂料、焦炭等企業被淘汰，通過投資環境改善吸引生態、經濟效益好且空間利用率高的產業進入工業園，如醫療儀器設備、光電子電器等企業。

（3）吸引社會資本拓寬融資渠道。通過政府出讓土地、全市籌集資金和業主投資解決高成本壓力，鼓勵土地增值收益共享。市政府實行稅費減免政策吸引社會資金參與改造，規定“三舊”改造的土地出讓金專款專用，其中舊村改造項目用地未來5年的純收益，60%返還村集體，40%用于支持城市改造工作。

（4）注重個體意愿加快改造步伐。廣州《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》簡化了用地性質轉變流程，在符合規劃的前提下，允許集體建設用地與零散國有建設用地等價開發利用，并可由協議出讓方式供地。其舊城改造方案需經90%居民同意，涉及集體建設用地項目，經村集體經濟組織80%以上同意后才能開展。充分尊重人民意愿的決策方法，加快了改造進程，到2016年初，廣州已完成“三舊”改造用地1 219宗，改造面積共計39.1 km2[16]。

（二）深圳

1.更新背景

深圳于2005年完成城市化轉地后，成為全國第一個沒有農村建制、改變土地城鄉二元制的城市。與廣州相比深圳人口更密集、后備土地資源更稀缺，全市約400 km2的原農村集體低效用地成為城市土地的主要供給。由于當年扭轉為國有土地的集體土地比例較大，使得協調原集體土地使用者的安置問題和土地性質問題更為突出、迫切，因此深圳展開了以效益為目標的城市更新。

2.更新難點

深圳城市更新同樣要解決廣州再開發的難題，但深圳劃定經濟特區的特殊背景使城市更新難度加大。違建用地、居民安置、利益分配及土地政策問題的處理是城市更新特有的難點。

3.主要做法

（1）依據更新對象制定改造方案。更新過程遵循“政府引導，市場運作”的原則，主要采取拆除重建、綜合整治、功能改變3種方式。市政府根據需要組織土地使用權收購，或權利人補繳地價、得到規劃許可后對公共利益及舊城區改造需要進行土地調整的更新對象進行拆除重建；區政府在不改變建筑主體結構和使用功能的前提下對居住環境惡劣的城中村進行綜合整治；在經過市規劃部批準后，轉變舊工業區和舊商住混合區內明顯不符合規劃的用地功能。2013年以后，在總結前期經驗的基礎上，針對舊工業區改造提出了融合局部拆遷、功能改變等多種方式為一體的復合更新。

（2）依托原產業優勢發展新興產業。地區生產總值與2010年相比，2015年第二產業降低8%，第三產業增加8.06%，占總產值的60.46%。更新前金融、物流、文化和高新技術產業為深圳支柱產業；生物、互聯網和新能源是其戰略性新興產業。到2015年，戰略性新興產業增加了新一代信息技術、新材料、節能環保及文化創意產業，且海洋、航空航天、智能設備、生命健康產業處于生長期。

（3）實現“帕累托改進”的利益分配機制。對占深圳土地總量30%的原農村違建用地，建立地方政府、集體、違建當事人和開發商利益共享機制，按20∶15∶65的比例，違建用地分別用于政府儲備、公共基礎設施建設和市場主體開發。政府將更新地塊按基準地價通過協議方式出讓給開發商，由開發商與違建主體自行解決拆遷補償問題。更新項目所得收益市國土基金與原農村集體經濟組織各半，或按7：3分配，村集體可持有低于總建筑面積20%的物業用于產業配套。

（4）突破政策局限。深圳《城市更新辦法》中規定項目范圍內未出讓的零星用地除優先用于公共服務設施外，可以進行空間置換與更新改造項目合并出讓給更新主體；更新改造用地可通過協議方式出讓，極大調動了原業主推進更新的積極性；根據改造用地的類型，制定差異化的地價標準，并建立了地價與規劃容積率調整的聯動機制。《城市更新單元制度》提出更新改造具有一定規模且相對成片的地塊，以便落實更多的公共設施，為公共利益的實現提供保障。《優化資源配置促進產業轉型升級的意見》明確，原農村集體經濟組織繼受單位擁有的符合規劃的產業用地可入市流轉。一系列的政策突破推動更新進程，從2009年到2017年上半年，累計供地14.31km2，落實保障性住房206 500 km2，城市更新成為深圳土地與住房供應的主力軍[22]。

四、城市建設用地再開發模式差異性反思

城市建設用地再開發是城鎮化與經濟發展到一定階段的伴生現象，從宏觀視角看，再開發各模式的目標、體制機制等基本形同，但從微觀視角看，再開發模式選擇的背景、難點、建設規模、關鍵做法等方面均存在一定的差異（如表1）。

根據微觀差異追溯其根源，發現城鎮化與經濟發展水平反映再開發基礎，決定現階段城市發展面臨的挑戰，進而定位再開發主要目標為產業升級、生態修復、盤活存量或改善城市面貌，不同的發展定位直接解決城市發展的關鍵問題；基于再開發基礎，引導空間與生產要素聚集、促進專業化分工的動力推動模式運行，并遵循建設宜居宜業城市的內在機制，使得再開發帶動城市升級；由于基礎條件的區域差異，影響其動力與再開發機制不同，表現出模式差異；宏觀層面的再開發是城市發展的轉折點，轉折的成功實現需要轉變區域經濟增長方式，走可持續發展道路（如圖1）。由此，從再開發基礎、再開發動力、再開發機制反思其差異性原因，進而探索推進再開發運行的路徑。

（一）基礎條件決定再開發定位，是模式差異性的源頭

從再開發基礎來看，城市建設用地再開發是城市發展的轉折點，再開發模式是城市基于城鎮化、經濟、產業、人口、政策等基礎環境對轉型路徑的新選擇。發達國家工業化、城鎮化起步早且發展迅速，大部分城市已經進入后工業化、逆城市化階段，面對由此帶來大量的經濟、社會、環境問題，各國城市從基礎條件出發定位再開發理念并進行不同規模的實踐。如德國魯爾區、美國城區的再開發定位不僅破解了城市發展面臨的功能失衡局限，且在有限的空間內優化生產要素的布局。但廣州、深圳過多關注土地資源瓶頸，導致再開發未能擺脫增長主義與GDP崇拜，也未能充分釋放原產業潛力。

（二）再開發動力影響模式形成，是模式差異性的核心

從再開發動力來看，城市建設用地再開發是區域經濟轉型的路徑，再開發模式通過內外動力吸引區域空間和要素聚集，其中經濟利益是其最主要動力。德國魯爾區在人口遷移、經濟增長、生態環境修復的內生動力下，通過政府政策、規劃導向和市場積極參與、融資的外生動力，發展特色產業鏈并完善公共配套設施，帶動整個區域經濟的發展。美國城區在解決社會安定隱患需求的推動下，政府、市場、社區、私人共同合作，引導生產要素流動。廣州與深圳相比，深圳建成區面積是廣州的3倍，人口密度是其1.3倍，且廣州政府財政收入中，土地出讓金占比49.8%，內外動力差異導致廣州即使轉變政府職能，其再開發的力度和效率仍不及深圳。

（三）再開發機制推動模式運行，是模式差異性的助推器

從再開發機制來看，城市建設用地再開發是城市可持續發展的手段，要建立順應五大發展理念的政策、規劃體系引導再開發活力的釋放，進而加快再開發進程，其進度又反映其模式運行的難點。短期內，再開發機制與建設難點對接，建立從地塊規劃、市場投資、項目立項到實施的階段化政策體系如深圳；長期內，再開發機制為可持續發展目標服務，建立兼顧城市功能再造和管理水平提升的規劃體系如魯爾區、美國城區，并明確開發主體的職責，為再開發激勵、監督、反饋、保障機制營造良好制度環境。

五、城市建設用地再開發模式選擇的啟示

綜上所述，城市建設用地再開發沒有統一模式，其根本原因是各城市的基礎條件不同（如表2），基礎條件差異影響再開發動力與機制的形成，從而外在表現為選擇不同模式。但再開發作為城市發展轉型的突破口，有必要從不同模式的實踐經驗中厘清其模式選擇邏輯、運行機制，為我國城市建設用地再開發提供建議。

（一）構建模式選擇邏輯思路，保障再開發精準實施

多樣化、差異化的再開發模式需因地制宜，厘清其中共同的選擇邏輯是關鍵。首先，轉變再開發僅提高土地效益的簡單思維，立足現狀，促進城市發展自身需求的內在動力和政府績效考核的外在動力形成，依據再開發定位及資金、人才資源選擇模式；其次，在動力機制的推動下，使再開發模式形成具有地區差異的政策體系、融資方式及利益重構保證其精準運行；最后，從模式運行關鍵環節入手破解再開發實施難點、反饋再開發績效，確保全局到局部地塊再開發的精準推進（如圖2）。

（二）建立多方協同參與機制，助力再開發高效運轉

再開發的運作方式應是“政府引導，市場運作，企業主體，居民參與”，形成與地方歷史文化相關聯的多方參與機制。一方面，政府要創新制度體系，保證資源與公共服務的有效供給，同時監管市場運作，充分發揮市場機制，選擇優勢產業，實現多元化投資，并增加公共基礎設施的供給。另一方面，產業主體或房地產企業要在政策指引下建設合理比例的保障性住房與商品房，與時俱進升級原產業并引進新興產業。同時社區和居民不僅可以入股參與建設，還要行使監督職責。從美國城區、深圳的實踐來看，多方協同參與機制對再開發高效有序運行很重要。

（三）創造良好反饋環境，推動再開發良性循環

積極創建線上與線下相結合的信息共享平臺，推進形成多元化、網絡化的反饋機制。首先，組建項目監督調整小組，負責跟進項目建設情況并收集居民反饋意見，及時糾正有損公共利益的行為。其次，設置工作信息共享平臺，提供技術、人才信息共享和反饋等服務，政府根據再開發實際情況及反饋信息對其模式動力、運行進行調整或開發商自行調整。德國魯爾區轉型由失敗走向成功、美國城區再開發激勵機制與完善的政策體系、廣州政府職能的轉變、深圳細化的更新政策都得益于良好的反饋環境。

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