美國私立高校財政資助分類管理制度的變遷及啟示

胡茂波 朱夢玫 伍海泉

摘 要 在社會經濟和高等教育的發展、政府和私立高校的利益訴求、非正式制度的影響下，美國非營利性私立高校財政資助制度變遷從以強制性制度為主，逐漸轉變為以誘致性制度為主；營利性私立高校財政資助制度變遷則以誘致性制度為主，強制性制度為輔。財政資助制度的變遷為私立高校帶來了經濟收益，為社會帶來了公共利益。借鑒其經驗，中國民辦高校財政資助制度應當明確相關利益主體及其職責；細化并落實非營利性民辦高校財政資助制度相關政策，合理界定政府對其管轄范圍；改善并保障營利性民辦高校的經費籌措環境。

關鍵詞 制度變遷；私立高校；財政資助；分類管理

[中圖分類號] F810.453 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）05-0092-06

制度是一種用于約束和規范主體利益或個人行為的規則，新舊制度的改革與替代過程可被稱為制度變遷。美國私立高校財政資助的制度變遷，是指在特定經濟社會背景下，新的私立高校財政資助政策對舊有相關政策不斷地替代過程。在這個過程中，基于美國經濟不同時期的不同變化，為了滿足變遷主體的利益訴求，私立高校財政政策被逐漸完善，財政資助分類管理被逐步實施。然而，美國高等教育分權制決定了各州政府的私立高校財政資助政策存在差異性，聯邦政府只能通過法律、政策資助等方式影響私立大學發展。故本文將基于制度變遷理論，從宏觀層面上分析美國私立高校財政資助分類管理制度變遷的歷程、類型、影響因素、成效及啟示。

一、美國私立高校財政資助分類管理制度變遷的歷程

17世紀至19世紀初，美國高校辦學體制尚未有明確分類。但依據如今的高校分類標準，當時的美國高等教育以非營利性私立高校為主，財政資助渠道單一。美國分權體制形成后，憲法將高等教育劃為州政府的管轄范圍，高校財政資助政策由州立法機關規定，高等院校資助資金也由州政府提供。此時，受到美國經濟狀況的限制，所有高校都能夠獲得州政府的財政資助。然而，聯邦政府對高等教育宏觀控制權的期望，致使政府希望將部分私立高校改為公立高校。然而，1819年的達特茅斯學院案判定州政府無權更改私立高校的辦學屬性，保障了私立高校的辦學自主權。該案件推動了公私立高校劃分標準的形成，轉變了政府對高等教育的資助模式，使美國私立學院自1824年起不再享受政府資助。19世紀中期，美國農業經濟崛起，農業科技急需發展。1862年，《莫里爾法案》在此背景下被通過。該法案規定公、私立高校均能獲得聯邦政府的“贈地資助”，享受同等撥款、合同等其他優惠。同期，營利性私立高校如公司學院也獲得了發展。這類高校主要進行成人教育和職業教育，并未被政府納入高等教育體系。營利性私立院校的出現為私立高校財政資助分類管理制度的產生提供了前提條件。

19世紀70年代，工業革命使美國對技術型人才的需求急劇增長，對工程教育和職業教育的要求進一步提高，私立高校在政府支持下迅速發展。美國政府連續出臺多項政策法案，意在形成聯邦和州政府共建高等教育的制度模式。在此背景下，高等教育認證體系和績效撥款制度逐步形成，私立高校的財政支持力度大幅上漲。二戰后，基于對退伍軍人的安置和戰備科技的需求，高等教育急劇擴張，大學科研資助體系和大學生資助體系開始逐步發展。1958年《國防教育法》及1965年《高等教育法》的出臺，均加大了聯邦政府對高等教育的資助力度。其規定將長期為公、私立高校提供多種形式的財政資助，包括高校設施資助、項目補助、學生資助等。1972年《高等教育修正案》設立的佩爾助學金及1978年《中等收入學生助學法案》，規定所有學生均可申請貸款資助，令聯邦政府可以通過加大學生資助的方式間接對私立高校進行財政支持。州政府和聯邦政府開始共同參與高等教育管理，形成多渠道財政資助制度，為私立高校創造了良好的政策背景。同一時期，部分營利性私立高校通過了高等教育認證，獲得了學位授予權。營利性私立高校的辦學層次不斷提升，開始逐步融入高等教育體系。私立高等教育體系開始呈現多樣化的特點，其財政資助政策開始出現分類管理趨勢。

20世紀70年代，美國經濟危機爆發，政府開始縮減私立高校財政經費，并在高等教育領域引入市場機制。非營利性私立高校發展受阻，被迫開始尋求其他經費籌措渠道。營利性私立高校運用其以往在公立、非營利性私立高校發展擠壓下積累的經驗，利用自身屬性優勢，獲得了迅速發展。大量營利性私立高校在這一時期取得了高等教育認證，營利性私立高校這類特殊的教學機構被正式納入高等教育體系。聯邦政府根據“禁止分配原則”，對私立高校類型進行了劃分，將不把扣除成本之后凈收入分給學校建立者、捐助者、成員的為非營利私立高校，不受這一限制的是營利性私立高校。在這一劃分依據下，私立高校財政資助逐步開始實行分類管理。結合《高等教育法》《非營利法人示范法》《國內稅收法》中相關條例，營利性私立高校作為企業法人，需要按照企業標準進行納稅，可以按企業模式經營，如通過上市籌措資金等。這類高校無權獲得政府科研資助、社會捐贈，但有權獲得個人投資，合同收入①和學生資助；非營利性私立高校作為學校法人，具有純公益性的特點，其所得盈利必須用于學校自身發展。這類院?？梢垣@得社會捐贈、科研資助、學生資助、基礎設施建設資助、合同項目資助以及免稅優惠等。

二、美國私立高校財政資助分類管理制度變遷的類型

美國高等教育發展的時間較長，相關社會經濟背景的變化具備復雜性，使私立高校財政資助政策在不同歷史時期，表現出不同的制度變遷類型。即便在同一時期，私立高校財政資助政策也可能會兼具不同制度變遷類型的特點。林毅夫依據制度變遷的主體，將制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者是指個人或群體在響應獲利機會時自發倡導或組織實現的制度變遷，后者是指由政府行政命令和法律強制推行和實施的制度變遷?？v觀美國私立高校財政資助分類管理制度變遷歷程，誘致性制度變遷和強制性制度變遷的特點均顯現在不同時間節點。從宏觀層面上分析，依據分類管理的不同劃分主體，私立高校財政資助制度變遷類型可被歸為以下幾種。

非營利性私立高校財政資助制度變遷從以強制性制度變遷為主，逐漸轉變為以誘致性制度變遷為主。20世紀70年代前，非營利性私立高校財政資助制度變遷的主體是政府。美國政治體制為分權制，高等教育崇尚自主性，最初歸于州政府管理，但聯邦政府一直在爭取對高等教育宏觀管理的主動權。財政資助制度作為私立高校發展的基礎保障，是政府重要的宏觀調控手段。當聯邦政府與私立高校、州政府在制度變遷中期望獲得的利益發生沖突時，聯邦政府往往會以其利益偏好為出發點，通過制定或改革高等教育財政政策，以自上而下的形式強制性完成制度變遷。當非營利性私立高校的利益與政府利益保持一致時，財政資助制度變遷的最終結果才會符合高校利益。20世紀70年代后，政府對非營利性私立高校主要采取間接的財政資助調控手段。經濟危機的壓力使私立高校開始謀求新的發展路徑，績效撥款制度的完善顯示出政府期望在高等教育市場營造良性競爭模式的價值理念。此時，政府這一變遷主體在自身利益能夠得到保障的前提下，在制度變遷過程中充分支持了私立高校財政資助分類管理制度的發展。

營利性私立高校財政資助制度變遷主要以誘致性制度變遷為主，強制性制度變遷為輔。營利性私立高校誕生初始沒有被納入高等教育體系。20世紀前期，營利性私立高校的生存空間受到擠壓，只能從政府對高等教育的宏觀財政資助政策中艱難地尋求發展機會。在此背景下，部分營利性私立高校建立了專業協會和政府游說組織，以保護自身利益。在這些組織的努力下，聯邦政府開始從政策層面給予營利性私立院校立足之地，如1986年《高等教育法案》允許營利性私立高校的學生獲得聯邦政府的學生貸款和獎學金便是一個體現。20世紀70年代后，在私有化理念和教育多元化需求推動下，這類院校憑借自身對利益的不斷追求，及時抓住經濟轉折期出現的市場機遇，獲得了較大的發展。大量的營利性私立院校通過提升辦學水平，獲得了高等教育認證，被納入了高等教育體系，在政策允許下獲得了其應有待遇。由此可見，營利性私立高校的財政資助制度變遷是由這一群體在響應獲利機會時自發推動的，其產生過程屬于誘致性制度變遷。但該財政資助制度的最終實施和推行者是政府，因此其最終形成又顯現出強制性制度變遷的特點。

三、美國私立高校財政資助分類管理制度變遷的影響因素

私立高校利益相關者的各類需求所顯現出的制度不均衡，誘發了財政資助制度變遷，其變遷過程受制于多種因素。其中，變遷主體是私立高校財政資助分類管理制度變遷的必要因素，作為制度變遷的發起者、領導者和決策者，其能力及理念對制度變遷的成功與否起著決定性的作用。政府是私立高校財政資助分類管理制度變遷中影響力最大的變遷主體，為制度變遷提供法律和政策，用以尋求社會利益的最大化。政府制定的制度通?；诤暧^考量，著眼于高等教育的整體利益，這就會造成制度變遷過程中的部分制度安排，可能會有損經濟個體或部分團體的利益。因此對于私立高校的發展而言，政府這一變遷主體帶來的影響在不同時間階段，具備積極性與消極性的特征。私立高校作為其財政資助制度的另一變遷主體和直接受益者，一直致力于推動制度框架朝著有利于自身利益的方向變遷。在政府的政策范圍內，其地位的變化既是上一輪制度變遷的結果映射，也是私立高校在利益訴求過程中的激勵因素。同時，私立高校的地位還會直接影響自身發展水平，從而影響其對制度變遷的促進力度。

社會經濟是影響私立高校財政資助分類管理制度變遷的主要因素。變遷主體對利益的訴求是引發制度變遷的根本原因，只有制度變遷的預計收益大于預期成本時，才會推動變遷主體進行制度變遷。美國社會經濟的不斷發展會帶來新的潛在利益。從狹義的角度看，對于營利性私立高校而言，這類利益代表著學校自身或其所屬企業在經濟活動過程中可能獲得的利潤。對于非營利性私立高校而言，這類利益既包括學校可能獲得的經濟收益，也包括學?？赡軒淼墓残б?；從廣義的角度看，這類利益的包含范圍更廣，意指私立高校財政資助制度變遷的方向必須與國家和社會的發展趨勢相契合，服務于經濟長遠利益，滿足于社會效益需求。制度變遷通常發生在制度供需不平衡時，個人、團體或政府對潛在利益的訴求，會促使現有制度改革，引發制度變遷。因此，在美國社會經濟發展的歷史轉折期或大發展期，必然會出現潛在利益，引發私立高校財政資助分類管理制度變遷。這表明，對于私立高校財政資助政策而言，經濟的不斷發展是其進行制度變遷所必須的推動力量及依托基礎。

高等教育政策是私立高校財政資助分類管理制度變遷的制約因素。制度的改革與變遷受到其所在國家基本政治形態和法律政策的制約，私立高校財政資助的制度變遷必須在教育政策框架下進行。美國非營利性私立高校是高等教育的起源，在高等教育體系中占有重要地位，擁有較高的辦學質量。因此，對于非營利性私立高校而言，其相關財政資助制度變遷在不與政府利益沖突的前提下，通常會獲得高等教育政策的大力支持。反觀營利性私立高校，其發展空間在20世紀70年代前都受到非營利性私立高校和公立高校的擠壓，建立之初無權獲得政府資助。高等教育財政資助政策對非營利性私立高校和公立高校發展的促進作用越大，這類院校感受到的不公平競爭限制就越強。只有在部分對公私立高校一視同仁的財政資助政策上，營利性私立高校才能獲得發展轉機。21世紀后，高等教育市場機制的引入和分類管理模式的形成，為兩類私立高校提供了能夠自由競爭的財政制度環境，使兩類私立高等教育均能獲得良好發展。

非正式制度是私立高校財政資助分類管理制度變遷的重要影響因素。非正式制度是指社會發展過程中形成的文化傳統、價值理念、意識形態等會對個人行為產生非正式約束的限制。私立高校財政資助分類管理制度的變遷，不僅受意識形態的評判，也會受到路徑依賴的影響及價值理念的制約。該影響因素在現實中體現為，美國特有的慈善文化成為了非營利性私立高校社會捐贈制度的基礎與邏輯起點；私立高校對辦學自主權的堅持保障了營利性和非營利性私立高校具備更多的籌資渠道；民眾及社會對教育公平的追求催生了營利性和非營利性私立高校差異性資助政策的形成。因而，社會意識形態會成為財政資助分類管理制度變遷的核心導向，產生各類制度變遷的利益目標及追求方式。財政資助政策利益相關者的知識理念和價值觀念，會對制度變遷過程中的財政資助政策改革和執行效果產生實際影響，形成不同的制度變遷結果。

四、美國私立高校財政資助分類管理制度變遷的實踐影響

私立高校財政資助分類管理制度變遷結果的成功與否，取決于私立高校是否能夠從中受益。通過分析營利性和非營利性私立高校經費來源和規模的變化，可以大致判斷出私立高校財政資助分類管理制度變遷的現實效果及其對兩類高校產生的影響。當前，高等教育市場競爭機制的引入和績效撥款制度的形成，擴寬了私立高校的籌資渠道。依據美國教育科學研究所（The Institute of Education Sciences）的統計數據，私立高校的財政收入主要由學費，聯邦政府撥款、補助金和相關合同收入，州和地方政府撥款、資助和相關合同收入，私人捐贈（投資）和相關合同收入，教學活動和投資收益，附屬企業津貼等構成。

對于非營利性私立高校而言，1999～2013年期間，除投資收益外，其它來源的經費呈現出穩定增長趨勢（見圖1，下同）。其中，學費是最主要、最穩定的資金來源，約占總收益的1/3，超過了其他來源經費的兩倍以上；聯邦政府資助和私人捐款占總體收益的比例位居其次。投資收益受經濟市場波動的影響較大，在2000～2002年、2008～2009年期間受到經濟危機的影響，非營利性私立高校的投資虧損給總體收益帶來了負面影響。但整體而言，非營利性私立高校的投資收益依然占整體經費來源的較大份額。以上表明，學費是非營利性私立高校的基本經費保障。同時，聯邦政府較為重視非營利性私立高校的發展，對其有各種形式的資助，并在籌資渠道上給予政策支持。在此影響下，1974年至今，非營利性私立高校的數量從1536所增加到1997年的1707所，隨后其數量略有下降，但均維持在1650所上下。非營利性私立高校的規模已經成型，處于穩定發展階段。

對于營利性私立高校而言，學費作為其總體收益的主要構成，自1999年起呈現出明顯上漲趨勢，至2010年達到頂點，隨后又略微下降（見圖2，下同）。除學費外的收益份額占比極小，僅在小范圍內有所起伏，未對整體收入造成明顯影響。其中，聯邦政府資助②占總收益的比例稍多，在1999～2010年期間有明顯增長，隨后有所下降；附屬企業津貼其次，呈現出逐年增長的趨勢。 營利性私立高校的收益之和雖遠低于非營利性私立高校，但由于其經費主要源于學費，同時該類高校的市場經驗較為豐富，該類高校能夠最大化減輕經濟波動帶來的收益影響。1976～2012年期間，營利性私立高校數量經歷了爆炸式的增長，從55所增至1451所，其總體收入也呈現出明顯增加趨勢。然而，財政資助分類管理制度變遷雖然為營利性私立高校的發展創提供了政策條件，但該類高校的特殊定位限制了政府的資助范圍。2012年，營利性與非營利性私立高校的數量僅相差251所，但營利性私立高校的整體財政收入還是遠低于非營利性私立高校。這表明在財政資助政策上，營利性私立高校依然與非營利性私立高校存在很大差距。

美國私立高校財政資助分類管理制度基于營利性和非營利性私立高校的不同定位和發展特點，為兩類學校制定了差異化的政策支持和制度約束。從私立高校的規模變化和整體收益趨勢來看，財政資助分類管理制度的變遷確實為私立高校提供了較大的經濟收益，從而衍生出公共利益。私立高校拉動了教育市場，為美國社會培養輸出了大量人才，既優化了勞動力市場供需狀態，又以人力資本的方式為美國經濟的持續增長做出了貢獻。在私立高校財政資助制度變遷期間，美國高等教育入學人數呈現出明顯的均速增加趨勢，從1970年的約858萬人增加至2013年的約2037.5萬人。私立高等教育入學人數常年占總入學人數的約1/4，其中非營利性私立高校入學人數為主要部分，營利性私立高校的入學人數所占比已從1970年的0.0085%增至2013年的0.29%。此外，非營利性私立高校的學生資助比例從1992～1993年的69.5%，增長至2011～2012年的91.6%；營利性私立高校的學生資助比例從1992～1993年的77%，增長至2011～2012年的94.8%?？梢妰深愃搅⒃盒５呢斦Y助政策雖具有差異性，但其學生資助制度較為統一，間接對非營利性和營利性私立高校提供了一定財政保障，促進了教育公平。

五、啟 示

近年來，在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》等政策文件的推動下，中國部分省份已開始了民辦高等教育分類管理試點。2015年初，國務院常務會議討論通過部分教育法律修正案草案，明確對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學校。2016年4月，中央全面深化改革領導小組第二十三次會議審議通過了《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督治理實施細則》。2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議審議通過了《關于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》，“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。”至此，將民辦高校按照營利性與非營利性進行分類管理已開始從政策文件上逐步推進。然而，中國民辦高等教育在發展過程中存在許多遺留問題，相關法律的修改與配套政策的出臺與執行尚需謹慎。在此背景下，民辦高校辦學經費來源的穩定性決定著其未來發展，這類院校的財政資助政策同樣需要遵循分類管理原則進行差異化的制定。具體可以從以下幾方面進行考量。

明確民辦高校財政資助分類管理制度變遷主體及其職責。民辦高校等相關利益主體是制度變遷的動力源，政府則會直接影響制度變遷的發展方向，只有政府與私立高校的利益一致時，制度變遷的速度和效益才會取得理想效果。然而，中國的政治體制決定了自上而下的行政模式，以及政策自上而下實施的路徑依賴。中國民辦高校財政資助制度的改革與變遷更只能依賴于政府，民辦高校分類管理政策中相關內容的擬定與實施只能依靠于政府。政府應當擔負民辦高等教育財政資助分類管理制度變遷的主體職責，并應在細化民辦高校分類管理政策之時，明確不同類型民辦高校財政扶持的行使者和承擔者。這或許會涉及到各級政府間的事權與支出責任劃分。故民辦高校財政資助分類管理政策的改革，應首先對不同類別民辦高校的財政撥款或扶持的管理者和承擔者進行區分與界定。鑒于非營利性與營利性民辦高校的屬性差異，非營利性民辦高校的財政資助或可由省、自治區、直轄市政府部門負擔；營利性民辦學校在政策實施的過渡期中可能存在的相關補助、技術服務獎勵，則可由同級主管部門承擔。

細化落實非營利性民辦高校財政資助制度相關政策，并合理界定政府對其財政管轄范圍。2016年11月7日修訂的《民辦教育促進法》規定“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校辦學結余全部用于辦學；營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校辦學結余依照公司法、行政法規的規定分配”。然而，一方面，倘若新的標準得以執行，非營利性民辦高校以往的剩余財產需要繼續用于辦學，營利性民辦高校的剩余財產則會依照公司法的有關規定分配。但以往的民辦高校在辦學結余方面的規定中并沒有“營利性”或“非營利性”之分，故而此處剩余財產的計算方法和分配標準還需在政策中進一步細化；另一方面，2016年11月7日修訂的《民辦教育促進法》提出“非營利性民辦學校收費辦法，由省、自治區、直轄市人民政府制定；營利性民辦學校的收費標準，實行市場調節，由學校自主決定”。“非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠”。此處的政策傾向是否會令非營利性民辦高校與公辦高校間的財政政策差異越來越小，令其“民辦”特征逐漸淡化，又是否會使政府對非營利性民辦高校的財政管理權越來越大，令非營利性民辦高校感到“被束縛”。故政府對非營利性民辦高校的財政管轄范圍還需在政策中合理界定，在執行過程中合理落實。

改善并保障營利性民辦高校的經費籌措環境。中國民辦高校的主要經費來源是學費，在當前財政資助制度還不完善的背景下，極易陷入資金缺乏-質量低下的惡性循環。營利性民辦高等教育產生的根本動力源于市場，但與其相關的財政資助制度卻源于政府的利益表達。以往，中國的民辦高校受到財政資助制度的約束，無法像公辦高校那樣獲得大量政府補助，更讓其處于高等教育體系中的弱勢地位。而當前的政策傾向表明，對于非營利性高校，財政資助政策可照顧其“非營利性”特征，使其享受與公辦院校同等待遇；但對于營利性民辦高校而言，沒有政府的財政資助，可能會令其在面對公辦高校、非營利性民辦高校的市場競爭中面臨更大的生存壓力。因此，為了確保民辦高校分類管理政策終極訴求的實現，政府可在將營利性民辦高校交付于市場的同時，在民辦高校分類管理政策實施初期的過渡階段，參考民辦企業的扶持政策，為這類高校制定適當的財政扶持政策，為其創造更好的經費籌措環境，以此激發營利性民辦高校的辦學活力，實現分類管理模式下兩類高校的共同發展。

[注 釋]

① 意指與政府部門、企業等簽訂的研究或服務合同。

② 此處主要包含學生資助和合同收入。

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The Changes and Enlightenments in Classified Management Institution

of Financial Aid in American Private Colleges and Universities

Hu Maobo1，Zhu Mengmei2，Wu Haiquan3

（1.Normal school of Vocational and Technical Education，Hubei University of Technology，Wuhan 430068，China； 2.Wuhan Electric Power Technical College，Wuhan 430000，China；3.Changsha University of Science & Technology，Changsha 410076，China）

Abstract： Influenced by the development of social economy and higher education，interest demands of governments and private colleges and universities，and the informal institutions，the U.S. non-profit private colleges and universities' financial assistance institution has gradually transferred from compulsory institution to inductive institution. The financial aid institutionin for-profit private colleges is mainly induced system，supplemented by compulsory system. The change of financial aid system has brought economic benefits for private colleges and universities，and has brought public benefits for society. With reference to its experience，the financial aid system of private colleges and universities in China should define the relevant stakeholders and their responsibilities，should refine and implement the relevant policies of the financial aid system of non-profit private colleges and universities，and reasonably define the scope of government's jurisdiction over it，and should improve and ensure the financing environment of for-profit private colleges and universities.

Key words： institutional changes； private colleges and universities； financial aid； classified management

（責任編輯：張丹郁）