淺析地方政府績效評價進程中的公眾參與狀況

戴婷

[摘 要] 預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，貫穿于預算編制、執行、監督的全過程。績效評價是預算部門使用財政資金一定期限內達到的產出和效果，而公眾評價是項目效果性評價的重要支撐內容。文章通過對公眾參與政府績效管理實踐的總結和分析，探究地方政府公眾全過程參與政府績效管理的路徑。

[關鍵詞] 預算資金；績效評價；公眾參與

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 07. 010

[中圖分類號] F810.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）07- 0026- 02

0 前 言

“公眾參與”在地方政府績效評價進程中發揮著特殊作用。一方面，公眾參與有助于增強政府的責任與回應性，優化政府決策，從而達到改善公共服務、提升治理績效的目的，甚至也能為民主政治的發展準備條件；另一方面，它在本質上仍屬于邀請性參與、行政吸納型參與，參與進程處于政府的調控之下并受到嚴格限制。此外，參與者的能力、參與機制、信息管制等因素都制約著公眾參與的深入發展。基于這樣的狀況，在地方政府績效評價進程中對公眾參與的局限性分析，有利于詳細的探究實現預算資金項目經濟效益、社會效益、生態效益，有利于衡量預算資金在達到以的產出和效果。

1 研究現狀

1.1 國外研究綜述

公眾參與政府績效管理的基本理論依據在西方，公眾全過程參與政府績效管理實踐是有其基本理論作為支撐的。蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中提出了參與式政府模式，這種模式實現了政府管理方式由“統治型”向“治理型”的轉化。在這種模式下，政府不是唯一的公共管理主體，而是有許多自治性或半自治性的機構也來充當公共管理的主體。2001年，艾爾弗雷德·P·斯隆基金會在美國愛阿華州資助了一個為期3年的名為“群眾首創的績效評估（CIPA）”的項目。該項目與傳統績效評估的不同之處在于：一是強調群眾、公務員和管理者之間的合作；二是強調群眾在績效評估中的作用；三是強調績效評估結果的公眾普及以保持政府的責任感，構成了一個完整的公眾全過程參與的政府績效評估體系。英國公眾參與政府績效管理實踐是英國在公眾參與政府績效管理活動中十分關注最優價值的實現問題。即指在政府績效管理過程中，如何對公眾利益進行確認和價值整合。在英國，這種最優價值體現在政府對公共服務的3E追求上，即經濟、效率、效益。最優價值方法被應用到地方當局的各類公共服務中，其職責是要對作為納稅人和用戶的公眾負責。2001年，日本設立政策績效評價和獨立行政機構評價委員會，對政策評價進行必要的協商。日本城市政府政策績效評價實踐較為典型的是日本東京都政策評價體系和北九州市復興計劃績效評價體系。美國愛華州開展的“群眾首創的績效評估（CIPA）”的項目，是以公眾為主導，讓公眾全過程參與政府績效評估的有益嘗試[1]。

1.2 國內研究綜述

我國現階段對于公眾參與政府績效管理所欠缺的公眾與政府、第三方機構的溝通與合作是我國需要解決和予以關注的主要問題，這也是我國探索公眾全過程參與政府績效管理需要構建的一個重要機制。

2014年5月南京市開展的“萬人評議政府活動”，就是一種以公眾為主導，讓公眾評估政府部門的績效評估模式。“萬人評議政府活動”顛覆了傳統的內部評估模式，給南京帶來很大的變化，它在一定程度上改善了官員的行為模式。

2 公眾參與地方政府績效評價機制的理論概述

公眾參與地方政府績效評估的內涵在于公民個人或團體、非政府組織和企事業單位等接受政府服務或受政府公共政策影響的對象以合法、有效的途徑融入地方政府績效評估每一步驟的動態、持續并且不斷發展的過程，對地方政府績效進行評定，以促進其績效的持續改進和提高。

3 公眾參與地方政府績效評價機制建設現狀

3.1 成效探究

2012年，國家財政部要求績效評價要本著預算支出的經濟性、效率性和效益性，積極開展縣級財政支出管理績效綜合評價，逐步推進部門整體支出管理績效綜合評價，并加強重大民生支出項目績效評價，并將公眾評判法列為績效評價技術方法之一。

3.2 公眾參與地方政府績效評價機制存在的問題

傳統的行政措施抑制了公眾參與的主動性。我國傳統行政長期以來實行以“權力”為本位，以“命令”和“強制”為手段，以保障行政權力運行為目的的管理方式。這種方式抑制了社會力量的成長和公眾參與的積極性、主動性和創造性，滋生了官僚主義，導致公共行政效率低下[2]。

評議主體中社會公眾滿意度的權重不高。“社會公眾滿意度”這個指標包括在“效益”這個一級指標中，普遍占6%～8%的權重，而一般地州上則側重于經濟指標。

公眾參與評價的方法和環節較為單一，缺乏靈活性與多樣，當前主要限于績效評價過程中的問卷調查，參與周期比較短，僅限于開展績效評估時發放問卷填制時。

評價的指標設計過于簡單和籠統。評價指標側重于組織程序的文字描述，有一定的主觀性。

對績效評估結果的應用性差。從實踐情況來看，主要有：①將評價結果作為考核部門和單位領導績效的重要依據；②將評價結果上報人大，接受人大的監督。當前的績效評價都是在財政部門的要求和組織下開展的，預算單位參與評價的積極性不高，部分單位存在認識上的誤區，一定程度上有抵觸情緒，認為績效評價像以往的其他評估一樣，只是走過場，搞形式，一評了事，沒有認真地研究和解決評價中發現的問題，沒有主動地將評價結果與部門的工作業績掛鉤[3]。評價結果反饋給預算單位沒有發揮其應有的作用，使評價流于形式

4 完善公眾參與績效評價的制度保障

現代行政的人文精神已從“命令與服從”的單向強權理念，轉化為“服務與合作”的雙向溝通理念。與此相適應，行政管理方式也從傳統的行政命令、行政處罰、行政強制等剛性管理方式轉變為行政指導、行政合同、行政獎勵、行政調解等柔性管理方式。柔性管理方式，體現了公眾參與、管理者與被管理者雙向互動、平等協商、自由選擇等民主行政的基本要求。

完善地方政府服務管理工作，努力推進科學決策、高效管理與精準服務一體化，推動管理型政府向服務型政府轉型，應當重新構建績效考核指標體系。如預算資金績效評價中效益分值，至少應占到三分之二左右，而在效益指標中，應體現公眾參與評價的意識、素質和能力。可以采用平衡計分卡的評價方法，設計業務指標、財務指標、公眾指標和改進指標[4]，而公眾指標中應包含項目受益面和項目公信度兩個層面：項目受益面包括項目使用量和媒體及專家關注情況兩個方面。其中專家評價應選擇該領域權威專家組成小組通過對每個項目作詳細分析和比較在定量和定性分析的基礎上，以打分等方式做出定量評價；項目公信度應包括項目受益者滿意度、公眾滿意度、同類項目橫向影響力比以及同業評價四個具體指標。其中受益者滿意度應精確選擇不少于一半的項目受益對象來進行評測。公眾滿意度可以選擇本地出身或工作的居民、市民、納稅人，在選擇比例時應有一定的經濟、管理學科背景的人。黨的十九大報告將建設生態文明提升為“千年大計”，將“美麗”首次納入國家現代化目標之中。在公眾問卷設計方面應該針對預算資金項目每年開展生態環境質量公眾滿意度年度調查，滿意度得分由兩部分組成，一是公眾對美麗地方政府建設和環境保護工作的認知情況；二是公眾對生態環境和污染治理的評價情況，兩者按照權重得出滿意度得分[5]。通過以上內部評價和外部評價的結合，真正體現外部性、參與性和公開性。

我國特有的行政生態文化不能短期內運用績效評價反饋結果理順各種層級問題，應進一步明確政府職能和明晰崗位權限，更好地通過法制規范來約束推進，營造評估體制，完善政府績效法律法規，極大保證績效評價的功效性。

主要參考文獻

[1]姜秀敏， 劉光遠， 韓穎. 國外公眾全過程參與政府績效管理的經驗及啟示[J]. 大連海事大學學報：社科版，2013，12（5）：17-20.

[2]柏潔. 我國公眾參與地方政府績效評估障礙性分析[J]. 中共伊犁州委黨校學報， 2012（2）：85-87.

[3]仲維. 公眾參與地方政府績效評估問題研究[D]. 桂林：廣西師范大學， 2014.

[4]段艷冉， 王慶東. 如何用平衡計分卡評價地方財政性項目支出[J]. 合作經濟與科技， 2011（11）：99-100.

[5]上海市青浦區財政局課題組. 財政支出績效評價結果應用研究[J]. 當代農村財經， 2013（1）：27-29.