社區應急能力評價指標體系研究

陳新平

[摘 要] 分析了構建社區應急能力評價指標體系的意義，綜合闡述了四類突發事件應急能力的評價指標體系。最后，構建了一種從應急管理過程和突發事件兩個維度相結合的辦法，提出一種社區應急能力評價指標體系的構建方法。

[關鍵詞] 社區應急；應急能力；評價指標體系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 07. 069

[中圖分類號] TP308 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）07- 0166- 06

1 前 言

社區作為社會管理的基本單元，是居民工作、生活的重要場所，是防災減災、應對突發事件的前沿陣地。大力提升社區應急能力，不僅能夠發揮社區在第一時間應對突發事件、減少損失的重要作用，而且關系著應急處置、防災減災的最終效果。對社區應急管理的現狀進行現實性分析，深入分析社區應急管理的理論基礎，并剖析社區應急管理存在的問題，構建社區應急管理能力評價指標體系，為社區應急管理部門制定政策和科學決策提供有益幫助構建社區應急能力評價體系的意義有三個方面。

1.1 發揮社區在應急管理工作中的優勢

社區是連接政府和人民群眾的紐帶，社區在應急管理方面具有傳遞信息、人力資源豐富、提供社會支持和保持受災群眾心理健康等優勢。所以，應該在社區層面進行應急管理理論的研究。1.2 針對城市建立一套應急管理能力評價指標體系

應急管理評估應以風險識別和脆弱性分析為基礎，根據我國的實際情況，創造分別適用于城鎮和社區的模型，注重應急能力的整體性，加強理論模型與經驗研究的結合。

1.3 加強基層應急網絡管理

推進“綜合應急標準化社區”建設，應急管理工作強調從“橫向到邊、縱向到底”到屬地管理，勢必要加強社區應急網格管理研究。綜合多種資源，建設“綜合應急標準化社區”。

2 應急能力評價有關文獻綜述

現有文獻主要從應急管理過程和突發事件兩個維度對應急能力進行評價。

2.1 全國應急管理評價體系

全國應急管理系統是一個從國家到家庭個人、從中心城市到邊遠地區、應對多種災害（災難）的人——機——物多層次多主體系統體系，是一個復雜大系統。為了保證這個大系統的有序協調順利運行，全面有效完成每一次的應急行動任務，需要對系統不斷檢查維護，使其時時處于有效準備狀態，這就需要通過評價活動來完成，這也正是全國性的應急管理評價指標體系建設的直接目的所在。總的來說，我國應急管理的指標體系是以“一案三制”為主，然后在這個基礎上建立相應的國家應急指標體系，比如有應急管理過程的指標體系，也有針對突發事件應急準備過程的指標體系。

2.1.1 我國政府的應急管理指標體系

合理設計政府應急管理指標體系，對于科學衡量和評價應急管理績效，指導和推動應急管理工作，具有前提性和基礎性的意義。現代應急管理就是處于一定環境中的社會—技術體系，在現代時間—空間坐標下，對各類突發事件的應急管理通常是按照“事前—事臨—事中—事后”的時序展開。中國政法大學課題組在“社會—技術體系”的分析視角下，分別對我國應急管理的“預防與應急準備”“監測與預警”“應急處置與救援”“恢復與重建”這四大階段，進行了指標體系的研究和設計，設計出了4個一級指標，20個二級指標。

2.1.2 我國突發事件應急準備能力評估指標體系

應急準備是指為有效應對突發事件，提高應急管理能力而采取的各種措施與行動的總稱，包括意識、組織、機制、預案、隊伍、資源、培訓演練等各種準備。應急準備過去被作為應急管理的四個階段——減災、準備、響應、恢復的一個組成部分。國家應急準備的周期包括計劃、組織、裝備和培訓、演練、評估和改進等關鍵環節。

我國在城市應急能力評估方面取得了一些研究成果（如城市災害應急能力評價，城市重大事故應急能力評估，突發公共衛生事件應急能力評估，地震應急準備能力評估，以及突發公共事件應急能力綜合評價），但是著重對應急準備能力的研究成果還比較缺乏，隨著越來越多學者對應急準備的重視，應急準備已經成為應急管理的核心任務。

中國安全生產科學研究院江田漢博士考察突發事件風險水平的地區差異，以省級人民政府為對象，建立以突發事件固有風險為基礎的突發事件應急準備能力評估模型。突發事件應急準備能力指標體系由12個一級指標、48個二級定性指標構成。

2.2 關于城市的應急管理指標體系

現代城市具有人口高度密集、流動性強、人際交往頻繁等特點。一旦發生城市災害及重大公共危害事件，不僅會危及本市市民生命財政安全，帶來較其他地區更為嚴重的后果，還往往波及農村和其他城市，甚至影響社會全局。因而，城市應急管理應當更具超前性，走在其他區域前面。現階段，我國專門對某個城市進行應急管理指標體系構建的研究較少，北京市在“一案三制”的基礎上建立了一套標準的評價體系，憑借這套體系能夠得出城市的應急管理能力。

應急管理研究工作發展至今，在各個層面的應急管理工作中，都可以看到“一案三制”的蹤跡。在評價城市應急管理能力時，在“一案三制”的基礎上，選取能夠綜合反映城市災害應急管理能力評價指標，是很多城市常用的策略。北京市自2003年“SARS”事件發生之后，進入了應急管理體系建設迅速發展時期。迄今為止，北京市應急管理體系建設工作已經居于我國的前列，政府應急管理能力有了顯著的提高。

北京市以“一案三制”內容建設為核心，應急保障建設、應急管理成效、應急科技創新與信息化建設和基層應急文化為重要要素的應急管理能力評價體系初步建立。此指標體系共包含8個一級指標和29個二級指標。

陳升回顧國內外文獻后，結合漢川地震的實際，構建起地方政府應急能力、應急管理績效指標體系，包括6個一級指標，21個二級指標。

韓傳峰采用層次分析法與模糊綜合評價法相結合的方法對政府突發事件應急能力進行評價，運用層次分析法建立層次結構模型，包括5個一級指標，17個二級指標。

郝嘉寅針對考慮指標關聯性的社區應急能力評價問題，確定了社區應急能力評價指標體系。包括5個一級指標，17個二級指標。張薇將模糊數學的思想運用在綜合評價的過程中，創建了城市應急能力評價的指標體系6個一級指標，21個二級指標。

郭文通過問卷調查、專家咨詢等形式最終確定了5個一級指標，19個二級指標。

汪志紅根據火災事件特點，建立了6個一級指標（監測預警能力、社會控制能力、政府反應能力、公眾反應能力、緊急求援能力和資源保障能力）和28個二級指標應急能力評價指標系統。

鄧云峰介紹了國內外開展應急能力評估研究進展狀況，指出了我國當前開展城市應急能力評估的目的和意義，在充分分析我國應急體系建設成果以及我國城市實際狀況的基礎上，構造了城市應急能力評估的指標體系，指標體系包含18個一級指標，76項二級指標。劉慶華通過研究借鑒以往學者的觀點，依據SMART準則，從10個一級指標以及32個二級指標來構建高校應急管理能力綜合評價指標體系。

田依林研究了城市災害應急能力評價指標體系模型設計的原則及構成的基礎上，針對現有評價方法的不足，應用AHP-Delfhi集成的方法構建城市災害應急能力評價指標體系。

何朝暉在充分理解突發公共事件應急管理能力構成的基礎上，構建了評價指標體系。

2.3 關于自然災害的應急管理指標體系

我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，自然災害不僅成為制約我國經濟發展的重要瓶頸，也成為影響我國政治穩定、經濟穩定和社會穩定的重要因素。自然災害的應急管理反映了一個國家或地區的政府治理能力，是維護社會穩定，減少國家、社會財產在突發災害中所受損失的重要措施，因此對自然災害這一專項突發事件開展應急管理指標體系的研究具有重要的意義。我國對自然災害指標體系的研究可以分為兩類，一類是針對城市災害建立的應急管理指標體系，另一類是針對社區災害建立的應急管理指標體系，其目的是評價城市和社區的應急管理能力，發現城市和社區災害應急體系的不足，從而全方位的提高城市和社區的應急管理水平。

2.3.1 社區自然災害應急能力評價指標體系

綜合近年來相關的研究發現，城市災害應急能力評價研究方面取得一些成績，對加強應急能力建設起到了重要的指導作用，但對于社區災害應急能力評價研究尚存在不足，在具體內容的評價上還有很大的局限性，需進一步改進和完善。

北京科技大學陳文濤構造了社區應急能力評價的指標體系，包括監測預普能力、應急準備能力、先期處置和協助處置能力和恢復能力等4個一級指標以及26個二級指標。

2.3.2 基于過程管理的城市災害應急管理綜合能力評價體系

城市災害全面應急管理主要任務是及時有效地處置各種城市災害突發事件，最大限度地減少它的不良影響。城市災害全面應急管理則是在災害的爆發前、爆發后、消亡后的整個時期內，用科學的方法對其加以干預和控制，使其造成的損失達到最小的全過程管理。

城市中災害應急管理能力包括災前預警評價，災中應對能力評價和災后重建能力評價等三個分系統以及12個子系統。

2.3.3 城市自然災害應急管理綜合能力評估

城市災害應急管理綜合能力是衡量一座城市未來發展前景的重要指標。城市災害應急管理是對城市災害事件的全過程管理。

河南信息工程大學信息工程學院董鵬針對城市災害應急管理的主要特點，對某北部城市災害應急管理綜合能力進行了評估。依據城市災害應急管理的框架結構，構建了綜合能力評價指標。

2.3.4 我國地方政府災害管理能力評估體系的構建

災害管理能力評估是災害管理的重要組成部分。西安交通大學教授朱正威，首先借鑒美國、日本地方應急管理方面的成功經驗，然后采用AHP層次分析法，設計適合我國國情的應急能力評估體系。

2.3.5 地震、火災、水災等險種的評價指標體系

任國友對漢川、玉樹、蘆山地震應急能力進行了對比研究，在眾多影響因素中選取了能夠反映安全社區地震應急準備能力的主因素和子因素，建立了安全社區地震應急準備能力評估指標體系層次結構模型，包括4個一級指標和23個二級指標。張勤根據評價指標體系設置的原則和指標選取的方法，結合地震應急管理的相關特點，運用系統理論中的層次分析法對社區地震應急能力評價指標體系進行構建。包括5個一級指標，22個二級指標。楊斌通過對前期眾多學者的應急能力評價評價指標體系研究基礎上，利用地震應急救援案例，采用地震應急基礎數據庫，選取可靠的、可行的應急能力評價指標。將評價指標集分為1個目標層，即地震應急能力；7個準則層，即環境、基礎設施、人力資源、物資儲備、政府組織能力、災情收集能力和緊急救援能力；以及地形起伏度、應急救援隊伍人數等41個指標層。鄧硯認為從縣（市）地震應急能力的內涵分析出發，結合通過“汶川地震災區縣（市）地震應急能力實地調研”工作取得的認識，初步構建了縣（市）地震應急能力的評價指標體系。

葛巍巍以建設與城市應急救援需求相適應的公安消防部隊為目標，提出了基層消防中隊應急救援能力評估方法。他分別從接警到場時間、戰斗開始時間、事故處置時間三個指標考查消防應急救援能力。

沈奕輝分析影響城市消防應急能力的各種因素，建立消防救援能力評價指標體系，包括5個一級指標、18個二級指標。楊永強認為水庫防洪應急能力評價是水庫防洪工作中的重要指標性工作，提出防洪應急管理指標。劉學應構建了水利災害應急能力評價指標體系，包括3個一級評價指標、10個二級評價指標。

2.4 關于自來水、電力、燃氣、食品、生態環境、應急物資等方面的應急管理指標體系

張世澤現有供水系統的應急能力，提出供水系統脆弱性分析及管網改建、城市多水源化改造等多項措施，達到提高供水系統應急能力的目的；提出采取應急狀態下多水源供水系統優化調度措施。

宋蘭合按照應急事因的性質、應急處理所需資源的調用權限、事故影響的范圍，建立責任體系，完善預案制度，健全應急機制。日常水質監測管理與應急監測援助相結合，完善水質監測體系：加強國家城市供水水質監測網水質監測能力建設，推進地方城市供水水質監測網水質監測能力建設，各水廠具備日常質量控制的10項指標檢測能力。

盧文剛從應急管理四環節的角度，提取和辨識了反映城市電力應急能力的諸要素，初步建構起了適應我國城市電力系統現狀的電力應急能力評價指標體系基本框架。劉超依據城市電網企業應急能力評估體系，設計并完善了城市電網企業應急能力評估指標體系，分為4項一級指標，30項二級指標，三級指標98項。劉思革構想了城市電網應急能力評估技術指標基本框架的，從用電應急的幾個方面研究了城市電網應急能力評估技術指標。

沈桂城在綜合采用現代綜合評價研究方法的基礎上，擬構建電力系統突發事件應急能力評估指標體系。門永生災害應對能力，結合電力系統應急管理行業特點，從預防、準備、響應和恢復4個階段構建了電網基礎設施突發事件應急能力評價指標體系，，包括14個一級指標、30個二級指標。袁斐通過為供電企業開展應急能力評估建立一個通用的體系結構，供電部門應急能力評估體系可以包括17個一類指標和若干個二級指標。劉超分析了電力應急管理的現狀，明確了電力應急能力評估指標體系的構建原則和構建方法，并提出了基于PPRR的應急能力評估指標體系。指標體系包括4個一級指標，17項二級指標。

魯鵬通過從應急保障能力、應急處理能力、善后處理能力等3個方面建立與完善電網應急能力安全評價指標體系，并嘗試利用嫡權法對電網的應急能力進行評估，同時建立了相應的電網應急能力評價指標體系，由3個一級指標、11個二級指標組成。

武淑平分析了城市燃氣系統應急能力評價的必要性，探討了城市燃氣系統應急能力評價指標體系的設計思路、原則以及指標。尹貽林首先對城市燃氣事故應急能力評價指標體系進行研究，結合天津市實際情況，將影響燃氣事故應急能力因素分為兩級，建立燃氣事故應急能力指標評價體系。蔣玥分析了墊江縣環境應急能力建設現狀，認為應從機構建設、設備建設、用房建設、基礎工作等方面全面推進應急能力建設工作。

游達從公共安全的角度出發，分析了如何提高生物恐怖的應急救援能力。建立多級生物恐怖監測與識別系統，構建以應急指揮機構為中心的防護網，加強公共衛生投入，建立充分的應急支持保障系統，信息發布中心系統。

李海金觀摩了國家食品藥品監督管理局在西安舉行的國家重大食品安全事故（II級）應急演習演練，得到很多啟示：提出要進一步完善預案體系建設，規范工作規程，注重實戰操作。最大限度地爭取政府支持，增強應急實力，提高應對能力；全方位地統籌規劃，打破“條、塊”分割格局，整合相關資源。

黃典劍以層次分析法為基礎，根據應急避難所的功能特點從應急避難場所的規劃設計、內部硬件設施、外部軟件環境三個方面出發，選定18個評價指標。

2.5 關于公共衛生事件的應急管理指標體系

姚春麗認為應對各類突發公共衛生事件應急處置，還必須強化政府領導，提高預警意識，統籌經費保障，落實衛生監督、疾病控制兩大體系人力資源梯隊建設，加強實驗室檢測檢驗和科研支撐能力才能更好地防患于未然。

高星認為加強公共衛生應急法律和政策保障，完善應急預案體系建設；加快衛生應急編制建設，落實基本建設與工作經費；完善院外與院內互動機制及部門協調機制；建立應對突發公共衛生事件科技保障機制；加強衛生應急質量體系建設；加強培訓演練基地建設；加強國際合作與交流。

李玉亮對市、縣級疾病控制機構應急能力現狀進行調查，通過專家咨詢，應用聚類分析等方法篩選指標，運用模糊綜合評價法計算指標權重。市、縣級疾病控制機構突發事件應急能力評價指標體系包括18個1級指標，62個2級指標。申錦玉綜合文獻研究和專家咨詢構建疾控機構突發公共衛生事件應對能力指標框架，采用專家評分法對三級指標進行篩選并設置權重。經過篩選的評價指標體系共包括7項突發公共衛生事件應對能力一級指標、20項二級指標。王曉東綜合運用文獻研究、德爾菲專家咨詢及專家定性訪談、專題小組討論篩選和構建應急能力評估指標系統。經兩輪專家咨詢最終確定突發公共衛生事件應急評價指標體系，包含20個一級指標，48個二級指標。郝曉寧縣級疾病預防控制機構核心應急能力指標體系進行了研究，由5個一級指標，24個二級指標構成。黃小明采用德爾菲法建立鄉鎮公共衛生應急能力評價體系，形成綜合評價的線性模型，觀察該方法的可行性，并對宜賓市9鄉鎮公共衛生應急能力進行評價。通過兩輪專家咨詢在58個指標中選出15個重要性和可行性得分均高的指標。

梁紀偉應用層次分析法確定縣級疾控應急能力評價指標權重。關于社區和高校的應急管理指標體系。本報告是針對社區展開，高校和社區作為基層應急管理的第一陣地，完善社區和高校的應急管理機制，充分發揮基層應急管理職能作用，對推進基層應急管理體系建設，保障居民群眾的生命財產安全有著重要的意義。目前，在基層社區和高校一級，應急管理能力相對薄弱，基層應急機制的不完善，資源有限且沒能充分整合等問題，制約著社區和高校應急管理工作的開展。

2.6 社區應急能力評價體系

2.6.1 遼寧省營口市社區應急能力評價指標體系

通過對社區應急能力的評價，有助于了解其應急響應能力的水平，以便有效地改善應急管理能力的不足。

遼寧省營口市消防支隊曾采取如下方法確定社區應急能力評價所采用的指標體系：（1）對應急管理中涉及的管理因素以及評價指標進行分析和歸納；（2）針對村鎮和城市社區的應急管理工作著重于隱患排查和信息報送的特點，對評價指標進行了初篩；（3）采取專家調查的方法，對經過初篩的評價指標進行了篩選和修正，最終確定了5個一級指標和17個二級指標來評價應急能力。

2.6.2 基于全過程的高校應急管理評價指標體系

高校應急管理全過程能力評估是一項復雜的系統工作。影響高校應急管理能力的因素是多方面的，因此必須抓住重點，科學選擇評估指標，使評估既簡潔又全面。四川大學楊斌教授借鑒了國內外有關高校突發事件應急管理能力的研究成果，基于全過程理念，體系包括3個一級指標，10個二級指標和33個三級指標，以期為提升高校應急管理水平提供有益的參考和借鑒。

對于該指標體系的具體評價方法，可采用模糊層次綜合評價方法進行深入的研究。

2.6.3 高校應急管理能力評估指標體系

高校應急管理能力是和諧社會構建的重要組成部分。2006年6月16日鄭州大學大規模騷亂是學校拒發畢業證書導致學生發起。種種案例現實，高校應急管理能力亟待提高，解決校園安全事故問題已經刻不容緩，面對頻發的高校突發事件和嚴峻的高校危機形勢，最有效的手段是加強高校的應急管理能力。目前我國專家、學者對于高校應急管理系統的研究正在逐步完善，并借鑒政府應急管理的模式，針對各個單項如火災、公共衛生、圖書館應急管理等進行了較為細致的研究，對各單項的應急管理措施提出了比較深入的見解，促進了高校應急管理實踐過程的進步并提供了較為完善的理論依據。

南京航空航天大學郭文以高校應急能力管理調查的指標體系為基礎，結合近年來對高校應急指標定性分析的成果，著重分析了各個指標對高校應急綜合管理能力的影響，實現了該指標體系的定量化分析。建立了由5個一級指標和19個二級指標組成的高校應急管理能力評估指標體系。

閻俊愛等人提出山西新農村建設中突發事件應急能力評價指標，包括16個一級指標，59個二級指標。

3 社區應急能力評價表構建

本文提出一種通過應急管理過程和突發事件兩個維度相結合的辦法提出一種應急能力評價方法，如表1所示。

3.1 評價表使用說明

每個評價指標和每類突發事件的交叉點，進行評分。評分規則按照優良中差四個等級，分別給7，5，3，1進行評分。

3.2 評分結果的運用。

（1）整個表格的合計總分是某個小區應急能力的最后得分。

（2）每一豎列的合計分值是對應突發事件應急能力的得分，可以反映此類突發事件應急能力水平。

（3）每一橫排的合計分值是此小區在對應指標的評價值，可以反映此指標上應急能力的水平。

（4）多個專家同時對某個小區打分，經過加權評價，可以客觀反映社區應急能力，根據現實狀況，可以針對性地改進。

4 總 結

本文通過對應急能力評價指標體系進行梳理，建立了一種從突發事件和應急管理過程兩個維度考核的社區應急能力評價指標體系。期望對社區應急能力評價有一定參考價值。

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