村級財務監管問題探析

鄧永忠

摘要：黨的十八大以來，中央紀委加強了對侵害群眾利益不正之風和腐敗問題的整治力度，進一步規范鄉村財務管理工作。但在村級集體財務管理過程中，仍然存在一些不規范、不到位、不完善的地方，違規違紀問題屢禁不止，違法案件還時有發生。這些問題雖然發生在基層單位、個別干部，表現在操作層面，究其根源還是在村級財務監管體制和機制方面存在問題，亟待采取措施加以解決。本文結合基層工作經驗，具體分析了村級財務監管存在的問題，并提出了相應的建議，進一步規范村級財務管理工作。

關鍵詞：村級財務；存在問題；監管

近年來，中央有關部門、各級地方政府加強了鄉村財務管理工作，不斷探索完善鄉村財務管理機制，規范鄉鎮財政財務管理，取得了顯著成績。特別是黨的十八大以來，中央紀委加強了對侵害群眾利益不正之風和腐敗問題的整治力度，進一步規范鄉村財務管理工作。但在村級集體財務管理過程中，仍然存在一些不規范、不到位、不完善的地方，違規違紀問題屢禁不止，違法案件還時有發生。據統計，黨的十八大以來，全國共查處侵害群眾利益不正之風和腐敗問題的案件80516件，處理黨員干部91550人。這些問題雖然發生在基層單位、個別干部，表現在操作層面，但究其根源還是在村級財務監管體制和機制方面存在問題，亟待采取措施加以解決。

一、村級財務監管存在的問題

（一）村級財務監管體制存在“準政經不分”的問題。村級財務管理包括農村（社）集體經濟組織、農村（社）合作經濟組織、農村村民委員會、農村社區委員會等基層組織的財務管理工作。農村集體經濟組織、農村合作經濟組織是農村市場的經營主體，主要功能都是發展農業生產，系經濟領域的特別法人；農村村民委員會、農村社區委員會是農村基層群眾自治組織，主要功能是協助本鄉鎮（街道）黨委加強農村基層政權建設，屬基層政權建設服務性組織，系政治領域的特別法人。這樣兩大類基層組織的功能和作用、使用資金、財務制度、使用票據都各不相同，且行業主管部門的職責也各不相同，村級財務管理理應由不同行業主管部門分別進行監管。

2006年10月，中央紀委、監察部、財政部和農業部四部委聯合出臺了《關于進一步規范村財務管理工作的通知》（中紀發〔2006〕24號），明確規定財政部門主要負責規范鄉鎮財政財務管理工作，農業部門主要負責規范村級財務管理工作。雖然《村民委員會組織法》賦予了農業部門村級財務管理行業審計監督職能，但未明確農業部門村級財務管理行業會計監督職能，且在監督體制頂層設計中未能體現“政經分離”的原則。

在村級財務管理指導工作中，農業部門將農村集體經濟組織和農村合作經濟組織與農村（農村社區）村民委員會兩類不同性質的村級財務混為一談進行監管，以農村經濟組織財務管理方式管理農村（農村社區）村民委員會財務，造成農村村民委員會和農村社區委員會財務名義上有行業部門監管而實則部門不關心的局面?！洞迕裎瘑T會組織法》和中紀委《通知》沒有賦予民政部門監管農村村民委員會和農村社區委員會財務的職能，很多區縣的基層群眾自治組織財務呈現出無行業部門監管的“真空”狀態。

（二）村級財務日常管理存在“準政企不分”的問題。在村級財務管理指導過程中，農業部門沒有分清資金管理與財務管理的區別，且將兩類不同性質村級財務混為一談進行管理，違背了“政企分離”的管理原則，帶來了村級財務管理上的理解困惑和認識誤區，鄉鎮（街道）政府與農業主管部門在加強村級財務管理上實際存在意見分歧，進而造成了村級財務管理基層工作阻力。雖然近年來先后推行了農村綜合稅費、農村義務教育、鄉鎮衛生院和鄉鎮政府機構等一系列農村綜合改革，部分省市還開展了鄉鎮（街道）農經機構改革工作，將原由農業部門直接管理的鄉鎮農經機構和村級財務管理職能全部移轉給了鄉鎮（街道）政府管理，但無法將中紀委明確的農業部門主體管理責任轉交給鄉鎮（街道）政府承擔，從而造成鄉鎮（街道）政府不重視村級財務管理工作。加之鄉鎮設置村級財務代理中心不夠規范，農業部門不但失去了村級財務管理的直接監管機構，而且再次失去了行業監管的工作通道，導致農業部門監管村級財務工作乏力，造成了村級財務管理進一步混亂。

（三）村級財務管理制度體系存在分類設計不準的缺陷。目前，財政部門依據《企業財務通則》和《農民專業合作社法》制定了農村集體經濟組織和農村合作經濟組織的村級財務管理制度，且沒有明確農村經濟組織使用票據的性質（社會企業稅票或者專門收支票據）；未制定或者明確基層群眾自治組織的村級財務管理制度，也未制定基層群眾自治組織財務收支統一票據。村級財務管理由于部門缺少行業財務管理制度，造成了部門分類監管村級財務有一定的困難，整個村級財務管理制度體系呈現出不健全的狀態。一些地區的農村集體經濟組織和農村合作經濟組織使用票據都是由各省市農業主管部門監制的《農村集體經濟組織財務收支票據》，其行為涉嫌偷稅漏稅。

（四）村級財務重點監督方向不明，部門監督重點存在偏差。在村級財務管理指導工作中，農業部門沒有分清資金管理與財務管理的區別，且將兩類不同性質村級財務混為一談進行管理，導致財政、審計和紀檢部門監督村級財務管理的重點存在偏差。在村級財政補助資金的管理工作中，迫使財政部門將財政支持農村（社區）村民委員會基層陣地建設和村公益性設施建設（生產和非生產）資金撥付給農村集體經濟組織與村集體經濟組織，使自有資金和財政支持農業補助項目資金混合使用，造成了村級財政補助資金未按性質管理，村級財政補助資金使用效益不高等問題。在村級財務管理審計監督工作中，迫使審計部門將全部村級財務管理納入重點審計范圍，而無法單獨將基層群眾自治組織財務管理作為重點審計監督，增加了區縣審計部門的工作壓力。在村級財務管理紀律監督工作中，迫使紀檢部門將全部村級財務管理納入重點監督范圍，而無法單獨將基層群眾自治組織財務管理作為重點監督對象，增大了區縣村級財務管理的紀律監督難度。

（五）財務主體管理責任不清，監管存在推諉扯皮現象。不管是已經或者尚未開展鄉鎮農經機構改革的地區，農業部門加強村級財務管理工作必須獲得鄉鎮（街道）領導和村（社區）基層干部的支持與配合，這樣才能搞好村級財務管理工作，防止侵害群眾利益腐敗問題的大量發生。但鄉鎮（街道）領導比較重視農業補助項目和農業基建項目的資金管理工作，這有利于本鄉鎮（街道）財政資金的周轉和調度。加之鄉鎮（街道）政府與農業主管部門在村級財務管理上存在意見分歧，在工作中往往將主體管理責任推給農業主管部門，而未將責任壓力傳導給村（社區）干部。已經開展了鄉鎮農經機構改革的地區，村級財務管理還存在機構和職能與主體責任不一致的矛盾，導致農業主管部門與鄉鎮（街道）政府主體管理責任不清問題，普遍存在推諉扯皮的現象，村級財務日常管理進一步混亂。

（六）財務公示主體責任不明，民主理財監督形同虛設。按照中央紀委規范村級財務管理工作的要求，村級財務管理必須嚴格執行公開公示制度，發揮農民群眾民主監督的作用。但在村級財務管理公示過程中，由于村級財務主體管理責任不清，造成主體公示責任不明的問題。有的鄉鎮（街道）財務代理中心隊伍不穩定，財務核算人員更換頻繁，未按時交接工作，未及時結賬做賬，賬目公開公示不及時；有的鄉鎮（街道）村級財務以干部差旅費、村社辦公費、工程項目支出等名目籠統地進行公示，而未公示支出明細內容和實質性內容；有的鄉鎮（街道）只公示了村社的資金賬目，而未公開村社的資產資源；村（社區）雖然成立了村務監督委員會，且落實了人員工作補助經費，但監委會成員責任心不強，缺乏財務會計基礎知識，且有的長期外出打工，有的理財小組長將印章交給社（社區）報賬員代為保管，村級財務民主監督形同虛設，村級財務公示流于形式，農民就近監督作用難以發揮。

（七）財務代理中心設置不規范。已經開展了鄉鎮農經機構改革的地區，鄉鎮（街道）政府設置村級財務代理中心不統一、不規范，機構設置呈現五花八門的現象。有的把村級財務管理掛在鄉鎮經發辦名下進行管理，有的把村級財務管理掛在鄉鎮農業服務中心名下進行管理，有的把村級財務管理掛在鄉鎮統計站名下進行管理，有的甚至掛在鄉鎮財政所與財政國有資金進行混合管理，造成行業部門監管村級財務缺少有效工作通道，削弱了職能部門加強村級財務管理的監管力度。加之村級財務代理中心核算人員不穩定，會計業務管理素質參差不齊，導致了村級財務管理進一步混亂。

二、強化村級財務監管的建議

（一）全面調研村級財務管理工作，完善村級財務管理監督體系。村級財務管理是指對直接歸農民集體所有、占有、支配、管理的各項資產所發生的收入、使用、分配等財務活動進行計劃、核算、監督與控制，可歸納為社會經濟組織和基層群眾自治組織兩大類村級財務管理工作。建議按照新頒布的《民法總則》的司法解釋和《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》（中辦發〔2017〕11號）中“關于厘清鄉鎮政府、村（社區）委員會和農村集體經濟組織權責邊界”的要求，由中紀委和監察部牽頭，遵循“政經分離”的原則，進一步完善村級財務管理的頂層設計。同時，進一步明確農業部門主要負責規范農村（社）集體經濟組織和農村（社）合作經濟組織的財務管理工作，并承擔相應的行業監管責任；工商部門主要負責規范城市合作經濟組織的財務管理工作，將其納入城市個體工商戶財務范圍進行管理，并承擔相應的行業監管責任；民政部門主要負責規范農村和城市基層群眾自治組織財務管理工作，增加對鄉鎮（街道）政府的控制能力，并承擔相應的行業監管責任；鄉鎮（街道）政府主要負責本轄區村級財務管理工作，并承擔主體管理及公示管理責任，構建村級財務管理的監督體系。

（二）村級財務實行分類監管模式，行業部門分別建立管理體制。按照中紀委和監察部重新設計的部門分類監管模式，由農業部門和民政部門各自分別制定村級財務管理制度。農業部門主要負責建立農村（社）集體經濟組織和農村（社）合作經濟組織的財務管理體制，由各農村（社）集體經濟組織和農村（社）合作經濟組織自主選擇社會中介機構或本鄉鎮（街道）財務代理中心進行會計核算，與財政部門配合，以農業項目資金管理方式搞好補助資金績效評價工作；民政部門主要負責建立基層群眾自治性組織的財務管理體制，將各基層群眾自治組織財務集中委托給鄉鎮（街道）財務代理中心進行財務核算，與審計部門配合，完善農村（農村社區和城市社區）村民委員會負責人任期屆滿和各種離任的經濟責任審計制度。

（三）健全村級財務管理制度體系，為推行分類監管創造條件。財政部門應當盡快制定或者明確基層群眾自治組織財務管理制度，可先采取公益性事業單位財務管理制度進行代替，統一印制全國基層群眾自治組織財務收支票據，為各基層群眾自治組織的正常運轉創造必要條件；盡快明確農村（社）集體經濟組織和農村（社）合作經濟組織財務票據的性質，為農村（社）集體經濟組織和農村（社）合作經濟組織正常經營創造必要條件。同時，為農業部門和民政部門加強村級財務監管提供必要的財務制度依據。

（四）突出村級財務管理監督重點，減輕監督部門的工作壓力。在村級財政補助資金管理方面，財政部門應分別采取資金管理和財務管理方式改革村級財政補助資金管理模式，將財政支持農村（社區）村民委員會基層陣地建設和村公益性設施建設（生產和非生產）資金撥付給農村（社區）村民委員會進行管理，納入基層群眾自治組織進行財務管理；將財政支持農業生產發展的農業補助項目資金撥付給農村集體經濟組織或者農村合作經濟組織進行使用，納入農業補助項目進行資金管理。在村級財務管理審計監督方面，審計部門應將基層群眾自治組織財務作為重點審計范圍，這樣可以減少區縣審計部門的工作量。在村級財務管理紀律監督方面，紀檢部門應將基層群眾自治組織財務作為重點監督對象，這樣可以減少紀檢部門監督的工作難度，從總體上規范村級財務管理工作。

（五）明晰村級財務主體管理責任，迫使街鎮改變壓力傳導方向。要根據《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》（中辦發〔2017〕11號）中“鄉鎮黨委是鄉鎮各種組織和各項工作的領導核心，是農村基層組織和基層政權建設的龍頭”的精神，進一步明確鄉鎮（街道）政府與農業主管部門和民政主管部門的主體管理責任和行業監管責任。農村（社）集體經濟組織和農村（社）合作經濟組織財務由各農村（社區）村民委員會承擔直接管理責任，鄉鎮（街道）政府承擔本級主體監管責任，農業部門承擔相應行業監管責任；基層群眾自治組織財務由各鄉鎮（街道）政府承擔主體管理責任，民政部門承擔相應行業監管責任；財政、審計、紀監部門按照各自職能和職責承擔村級財務相應的會計、審計和紀律監督職責。村級財務管理實行部門分類監管模式，能夠有效地化解村級財務管理上的認識困惑和理解誤區，統一鄉鎮（街道）領導與農業部門和民政部門在村級財務管理上的意見不同，迫使鄉鎮（街道）政府調整責任壓力傳導的方向，將責任壓力傳導給村（社區）干部，減少基層對村級財務管理的工作阻力，強化村級財務日常管理工作。

（六）明確村級財務主體公示責任，發揮農民群眾就近監督作用。要按照“誰主體，誰公示”的原則，明確鄉鎮（街道）政府和農村（社區）村民委員會與民政主管部門和農業主管部門主體公示責任。要由各鄉鎮（街道）政府負責承擔基層群眾自治組織財務公示工作，各農村（社區）村民委員會負責承擔本村（社）集體經濟組織和農村（社）合作經濟組織的財務公示工作，民政部門和農業部門分別負責承擔相應的公示督促工作，督促各鄉鎮（街道）政府和農村（社區）村民委員會履行主體公示責任。要由各行業主管部門分別制定村級財務公開范圍，公示內容、公示樣式、公示時限、公示明細和公示要求，與黨委政府的要求相配合，實行基層群眾自治組織“五公開”制度（即黨務、政務、村務、村委員會財務、集體經濟財務公開）。要充分發揮村（社區）代表大會或者村（社區）群眾代表的議事、討論、決策作用和功能，強化村級監督委員會的監督作用，發揮農民群眾就近監督的優勢。

（七）規范鄉鎮財務代理中心設置，暢通職能部門監管工作通道。已經開展了鄉鎮農經機構改革的地區，區縣政府負責規范鄉鎮（街道）村級財務代理中心設置工作，明確由各鄉鎮（街道）政府負責組建本轄區村級財務代理中心，統一掛在鄉鎮（街道）民政事務辦公室或者社會事務辦公室名下進行管理，承擔各基層群眾自治組織的財務核算或者受委托辦理農村（社）集體經濟組織和農村（社）合作經濟組織會計核算工作，體現村級財務管理民政主管部門的行業監管責任或者鄉鎮（街道）政府主體管理責任。

（作者單位：重慶市綦江區財政局）

責任編輯：欣文