鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難成因分析及對(duì)策探究

李文慧

〔內(nèi)容提要〕 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是國(guó)家財(cái)政體系的最基層財(cái)政，是推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保證。但自從分稅制改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難進(jìn)一步加大，阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至連正常開支都難以為繼。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難要充分考慮政府的職能、分稅制體制、市場(chǎng)化進(jìn)程等因素，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況開展較為系統(tǒng)全面的改革。

〔關(guān)鍵詞〕 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政 分稅制 政府職能

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)狀分析

近幾年，各級(jí)財(cái)政增速明顯放緩，各級(jí)政府收入增速降低，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，但支出壓力越來越大。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、環(huán)境治理等剛性支出不斷增加，出現(xiàn)嚴(yán)重的收支不對(duì)稱現(xiàn)象。我國(guó)目前的財(cái)政格局是高層級(jí)財(cái)政掌握體制和政策的制定權(quán)，這樣必然造成收入層層集中，事權(quán)層層下放，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最低一級(jí)財(cái)政，能上收的財(cái)權(quán)都上收了，能下放的事權(quán)都下放了，造成財(cái)權(quán)與事權(quán)的巨大反差，想干的事干不了，必須干的事也干不好。

二、影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的成因分析

1.政府職能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不匹配。按照財(cái)政的基本原則，政府職能應(yīng)該和財(cái)權(quán)匹配，而分稅制以來，地方基層政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配現(xiàn)象一直存在，越是基層政府，不匹配現(xiàn)象越嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府，不匹配現(xiàn)象就最為嚴(yán)重。一是我國(guó)地方政府的職能集中，既有公共服務(wù)的職能，又要承擔(dān)社會(huì)管理、市場(chǎng)管理等職能，另外層層下達(dá)計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)也壓得鄉(xiāng)鎮(zhèn)抬不起頭，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)往往成為地方政府績(jī)效考核的最重要的指標(biāo)。二是中央與地方、上層地方政府和下層地方政府的事權(quán)劃分不恰當(dāng)，加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，另外有些事權(quán)雖然有較為明確的劃分，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，隨意性大，往往該由上級(jí)做的也推給了下級(jí)政府。三是地方事權(quán)多、財(cái)權(quán)少的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。很多職能是按照“中央部門決策、地方部門執(zhí)行、中央垂直機(jī)構(gòu)督辦”的方式運(yùn)行，如教育、衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)、環(huán)保等事務(wù)與地方政府聯(lián)系比較緊密，這部分職能居政府職能的大多數(shù)。地方事權(quán)多，配備的公務(wù)人員也必然多，財(cái)政供養(yǎng)也越重。

2.財(cái)政制度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的關(guān)系。政府和市場(chǎng)是管理經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩只手，政府是有形的手，而市場(chǎng)是無形的手，在實(shí)際管理工作中，往往出現(xiàn)該是市場(chǎng)管的事，而政府總出現(xiàn)錯(cuò)位、越位管理。而該由政府管的事又出現(xiàn)缺位，造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化、資金使用效率不高，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政困難。公共服務(wù)的剛性約束不夠，走一步看一步現(xiàn)象突出，財(cái)力本就不足，財(cái)政預(yù)算還總想面面俱到，撒胡椒面現(xiàn)象突出，肢解財(cái)力，結(jié)果是什么都要辦，什么都辦不好。

三、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的對(duì)策探討

1.一是合理界定政府與市場(chǎng)的管理邊界，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。計(jì)劃和市場(chǎng)都是配置資源的手段，市場(chǎng)應(yīng)該發(fā)揮決定性的作用。政府要學(xué)會(huì)放手，減少不必要的干預(yù)，如干預(yù)太多會(huì)影響市場(chǎng)的基本功能，造成市場(chǎng)不穩(wěn)定。二是轉(zhuǎn)變思路，明確方式，用創(chuàng)新的理念發(fā)展經(jīng)濟(jì)。財(cái)政的資金是有限的，要用財(cái)政的資金去激活市場(chǎng)資金、民間資金，如通過PPP的方式，財(cái)政資金作為引子資金，通過財(cái)政資金投入，吸引大量民間資金投入，把政府一方不可能做成的事，通過多方投入完成。

2.合并分稅制部門，不改堅(jiān)持分稅制方向，合理調(diào)整財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系。根據(jù)中央政府和地方政府的分工，中央政府的職能在于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、收入再分配、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度控制等；資源配置應(yīng)該是地方政府重點(diǎn)考慮的，地方公共服務(wù)的提供，服務(wù)資金的籌措以及使用等也是地方政府的重要職責(zé)。按照財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)等的思路，盡快把中央政府和地方各級(jí)政府的職能清單梳理好，該上收的上收，該下放的下放，該強(qiáng)化的強(qiáng)化，該轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移。只有事權(quán)和財(cái)權(quán)以及政府職能明晰，理順中央政府以及各級(jí)地方政府的職責(zé)關(guān)系，政府才能高效運(yùn)轉(zhuǎn)。地方政府包括省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)等都要制定事權(quán)清單，在清單基礎(chǔ)上，劃分省、市、縣各級(jí)政府的支出責(zé)任，制定支出清單。對(duì)于省一級(jí)來說，提出如下建議：事權(quán)屬于省級(jí)的，由省一級(jí)財(cái)政安排財(cái)力解決，承擔(dān)支出責(zé)任；對(duì)事權(quán)由省市縣一起承擔(dān)的，要區(qū)別不同情況分類解決；如項(xiàng)目主要在市里，市里財(cái)力要承擔(dān)多點(diǎn)，主要在縣里，縣里財(cái)力承擔(dān)多點(diǎn)。同時(shí)，對(duì)省、市、縣、鄉(xiāng)政府間的收入進(jìn)行合理劃分、逐步完善上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步建立事權(quán)、財(cái)權(quán)以及支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。對(duì)政府的支出責(zé)任必須規(guī)范，確保支出合理、資金發(fā)揮最大效益。規(guī)范政府支出有很多好處，具體如下：逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)福利的統(tǒng)一，這樣有利于收入分配的公平以及勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。對(duì)不同地區(qū)都將產(chǎn)生較為有利的影響，如對(duì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)可以緩解市民化支出壓力，激勵(lì)農(nóng)民工落戶進(jìn)程；對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，如西部地區(qū)可以克服財(cái)政的困難，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

3.加快稅制改革，逐步完善地方稅體系。自“營(yíng)改增”以來，地方稅種更加缺失，而營(yíng)業(yè)稅長(zhǎng)期以來一直是地方主要稅種之一，所以“營(yíng)改增”導(dǎo)致地稅收入進(jìn)一步下降，另外在中央和地方共享稅中，比例如何劃分一直是困擾地方稅收收入的大問題，長(zhǎng)期以來存在地方比例偏低，中央收入偏高的問題，造成財(cái)權(quán)和事權(quán)不能匹配，影響地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須對(duì)地方稅進(jìn)行改革，加快地方稅體系建設(shè)。可以從以下措施加快改革：一是加快財(cái)產(chǎn)稅的征收，隨著收入的不斷增加，老百姓的財(cái)產(chǎn)不斷增多，財(cái)產(chǎn)稅應(yīng)該作為地方財(cái)政收入的重要來源，而目前財(cái)產(chǎn)稅在地方稅收中所占比例很低，其與立法以及財(cái)產(chǎn)統(tǒng)計(jì)密切相關(guān)。如房地產(chǎn)稅在很多地方已經(jīng)試運(yùn)轉(zhuǎn)多年，但目前很多地方依然沒有征收房地產(chǎn)稅，應(yīng)該盡快立法，讓房地產(chǎn)稅作為地方主要稅種之一，稅率可以根據(jù)各地的實(shí)際情況由省一級(jí)政府部門予以規(guī)定，既要考慮稅收收入，也要考慮房屋所有人的承受能力，可以考慮采用比例稅率，稅率由各地根據(jù)實(shí)際情況制定，不宜超過1%，以0.5%-1%為宜，同時(shí)要考慮家庭住房套數(shù)和住房面積，對(duì)租房征稅也要給予充分重視，當(dāng)前各地的租金基本都是免稅，因?yàn)樽饨鹗杖牒茈y拿到具體的收入數(shù)據(jù)。所以，今后要在立法進(jìn)程方面提高速度，另外對(duì)數(shù)據(jù)信息的收集整理也很重要。二是環(huán)境稅盡快立法。當(dāng)前，我們不少地方環(huán)境依然在惡化，給人民的健康甚至生命帶來嚴(yán)重危害，所以要把環(huán)境問題提高到關(guān)系國(guó)家、民族生死存亡的高度。而環(huán)境稅立法，不僅增加地方政府的收入，同時(shí)有利于保護(hù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

4.盡快建立透明合理的現(xiàn)代財(cái)政制度。一是建立透明的政府預(yù)算。政府預(yù)算是財(cái)政體系的起點(diǎn)，沒有預(yù)算其他工作就無從談起，預(yù)算是規(guī)范政府財(cái)政分配的重要工具，所以基層政府，尤其是縣鄉(xiāng)基層政府要加快建設(shè)以“規(guī)范、透明、績(jī)效”為特征的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政預(yù)算規(guī)范性差，隨意性大，透明度不夠，很多縣鄉(xiāng)財(cái)政至今沒有進(jìn)行績(jī)效考核，這些都對(duì)基層財(cái)政步入現(xiàn)代財(cái)政造成障礙。二是做好財(cái)政決算工作，提高決算水平。長(zhǎng)期以來，基層財(cái)政的隨意性太大，造成決算與預(yù)算相差太大，形成預(yù)算的形式主義，預(yù)算不能很好地起到“閘門”作用。為此要做好以下兩方面工作：首先，建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。從事前開始防范，防止馬后炮現(xiàn)象，事中要加強(qiáng)控制，事后要有嚴(yán)格的監(jiān)督，確保預(yù)算的嚴(yán)肅性。其次，建立責(zé)任追究制度。決算和預(yù)算相差較大的，必須深入分析原因，尤其對(duì)追加的資金要形成跟蹤制度，不合理的決不能追加資金投入，對(duì)于無正當(dāng)原因造成資金增加甚至浪費(fèi)的要追查當(dāng)事領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

（作者單位：河南省洛陽(yáng)市欒川縣欒川鄉(xiāng)政府）

責(zé)任編輯：張永輝