異地商會法律治理研究

張馳

〔內容提要〕 隨著寧夏經濟建設的發展，異地商會也隨之興起。異地商會通過章程和其他自治規范，建立起了自治機制，行使社會自治權。寧夏異地商會依法實施法律治理，推動了寧夏經濟穩定、持續發展。然而，在法律治理中也存在著商會自治能力不足、政會協調不足等問題，必須從完善地方立法、加強商會自治權建設等方面優化法律治理能力。

〔關鍵詞〕 寧夏回族自治區 異地商會 法律治理

一、異地商會的蘊涵與法律地位

（一）異地商會的基本涵義

異地商會，相對于本地商會而言是指由工商業者發起成立，經工商業者所在地民政機關依法登記注冊，以其原籍地行政區域名稱為特征，以維護會員利益，推動工商業者所在地與其原籍地經濟合作交流的非營利性社會經濟自治組織。其本質上是為了維護會員利益組成的互益性民間經濟組織。

異地商會是商會的一個類型，和商會組織一樣，具有民間性、互益性、自治性特征，與一般商會不同的是，異地商會還有地緣性特征。商會發起設立的主體來自他鄉（原籍所在地），在異鄉創業（商會登記地所在地），基于地緣關系聚合在一起，本著互幫互助、共同發展、增進兩地經濟交流合作的理念，依法登記組建起的一新型商會組織。地緣鄉情關系在異地他鄉造就了一個“熟人社會”，促使身在異地經營的企業、個體工商戶“抱團取暖”，共同發展。

（二）異地商會的法律地位

對異地商會法律地位的認定，既要考慮到現行法律的規定，還要從商會與政府組織、企業的關系中去思考。根據國務院《社會團體登記管理條例》的規定，民政部門在登記管理中將社團分為學術性、行業性、專業性和聯合性四類，在國家有關社團分類管理中，是將商會作為行業類經濟團體管理的。在民法中，商會被視為一般的民事主體。它依照《民法通則》取得法人資格，根據《社會團體登記管理條例》的規定登記成立，參與到具體的民事法律關系中，享有民事權利、承擔民事義務，是民事主體中的一種。在行政管理法律關系中，商會是行政管理相對人，受登記機關和業務主管單位的雙重領導。同時，在多元化主體參加的社會治理中，商會是重要的社會治理主體。

對普通商會的法律屬性探討也一樣適用于異地商會。筆者認為，異地商會的法律地位可以歸納為依據國家法律成立，依照法律法規和自治規范運行的社會團體法人，其目的在于維護會員的合法利益，促進商會登記地與會員原籍地的經濟交流與合作。其運行受到公法、私法的雙重影響，異地商會自治權是一種社會權力，對商會會員具有約束力。自治規范的制定權、市場自律監管權、爭議調處權和會員懲戒權是自治權的內容。

二、異地商會的自治與法律治理

（一）異地商會的自治與自治權

“所謂自治意味著不像他治那樣，由外人制定團體的規章，而是團體的成員按其本質制定章程”。異地商會的自治是相對于國家系統而存在的通過自治規范自我管理的一種狀態。異地商會參加地方社會治理的形式就是自治，這種自治至少具有以下內涵：一是異地商會自治是一種治理行為。異地商會的活動一方面要依照國家法律進行，另一方面異地商會章程、公約、誠信規范等行業內部自律規范也制約著商會及其會員的行為。通過商會自治制定自治規范，形成商會內部自治秩序，服務會員、服務社會，溝通與政府、其他企業、消費者的關系，異地商會的出現和穩步發展促進了地方經濟建設的發展和相關行業自律管理水平的提高。二是異地商會自治的內涵表現為自我設權、自我約束，實現自律監管。異地商會是為了履行一定經濟管理職能，維護會員經濟利益而成立的社會經濟組織。從歷史淵源看，商會發端于中世紀西歐的行會。行會在長期的商業實踐中施行商人自治、自我規范、自我裁決糾紛的自治機制，這種自治機制今天依然發揮著作用。異地商會制定章程，吸引、吸收會員自愿入會，又通過章程設定會員權利義務，規范、約束其市場行為，在商會范圍內實現市場自律監管，這種自律監管與政府市場監管不同，體現了自律性和行業性，是一種業內監管，更貼近市場、更具有針對性。三是異地商會自治具有自我發展的意義，這是自治最為重要的價值所在。加入異地商會的企業、個體工商戶之所以遠離家鄉在異地成立商會，“抱團取暖”，目的就是通過商會維權，形成資源、信息整體優勢，共同發展，促進會員家鄉所在地和商會注冊登記地兩地的經濟交流和互補。

（二）異地商會的法律治理

黨的十九大提出了“共治共享”的社會治理新格局，指出要發揮社會組織作用，實現政府治理、社會組織調解、居民自治良性互動。所謂社會治理，就是政府、市場和公民社會三方主體，共同管理社會公共事務、解決社會問題、提供公共服務與產品、滿足社會需求、推動社會發展和社會進步的過程。法治是國家治國理政的基本方略，現代社會治理的基本方式就是法治。異地商會參加社會治理的主要表現形式就是法律治理，即異地商會依照國家法律法規和商會內部的自治規范實施治理活動，以維護會員合法權益，增進商會登記地與原籍地經濟交流合作，進而推動社會經濟秩序穩定、健康、持續發展。

1.異地商會實施法律治理必須依法進行。異地商會設立登記到實施自治管理，必須堅持法治原則，其實施法律治理應依法進行。1998年，國務院頒布《社會團體登記管理條例》對商會在內的社會團體實施雙重管理，即實行由民政部門對社團予以登記管理，而由相關政府主管機關對社團予以業務管理的體制。2016年，國務院對該《社會團體登記管理條例》進行了修訂，反映了政府深化行政審批改革的成果。工業和信息化部、民政部等部委制定的行政規章，對商會治理結構、商會監管等方面作出了規定。此外，深圳、上海、廣東等地出臺了地方性法規、行政規章，規范商會行為，為異地商會的規范發展提供了必要的法制保障。

2.異地商會實施法律治理應依規進行。依規進行是指異地商會參加社會治理除依據國家法律法規外，還要依照商會內部自治規范進行。異地商會為增強治理的社會合法性，根據會員在民主基礎上形成的章程和授權實施自治，制定內部自治規范，健全內部治理機制。

三、寧夏異地商會法律治理的實踐

改革開放后，寧夏自治區黨委和政府將經濟建設作為中心工作，深化經濟體制改革，發揮市場調節資源的優勢。20世紀90年代中后期，在政府主管部門的引導下，開始籌建商會組織。到2000年后，由業內經濟實力強的外省籍企業牽頭，成立了一批異地商會。據筆者調查，截至2016年底，寧夏商會共有28家，其中異地商會有24家，占商會總數的85.7%。

（一）政府依照法律政策規制異地商會的成立與運行

寧夏異地商會在自治過程中，登記機關對其運行年檢，對其違反《社會團體登記管理條例》行為予以行政處罰。主管機關對商會的業務進行執法監督，指導其依法開展工作，協助有關行政機關查處異地商會的違法行為。關于商會的管理改革和運行，寧夏回族自治區黨委、政府出臺了《關于加快推進行業協會、商會改革和發展的實施意見》。寧夏回族自治區民政廳制定了《寧夏社會組織登記暫行辦法》，推動異地商會有序運行。

（二）寧夏回族自治區異地商會自治法律實踐

1.利用專業化優勢，制定商會自治規范，實施商會自治。異地商會具有市場信息充分、熟知專業知識，會員凝聚力高等優勢。由異地商會制定自治規范，反映了會員共同意志，容易獲得會員的認可和遵守。據筆者調查，在寧夏22家全區性異地商會中，全部依照國家法律制定了以異地商會《章程》為龍頭的，自律為內容的自治規范，并據此開展市場監管。

2.異地商會構建內部治理機構，形成比較合理的內部治理機制。寧夏24家異地商會詳細規定了商會內部治理機構的權利、義務、責任，體現出了各自商會鮮明的特點。在2015-2017年自治區民間管理局組織的行業協會商會年檢中22家全區性異地商會全部年檢合格。在服務會員企業，推進登記地經濟建設方面，近年來寧夏浙江商會、寧夏陜西商會等異地商會成績優秀，先后獲得寧夏回族自治區人民政府和登記行政主管部門的表彰。

（三）寧夏異地商會法律治理中存在的問題

1.商會自治缺乏法律依據和業內自治規范支持，自治地位認同度低。主要反映有：開展自治沒有相應法律授權，商會開展市場監管缺乏權威性，影響了自治功能發揮；寧夏商會立法滯后。目前，對商會作出專門規范的文件有：自治區人民政府辦公廳《關于加快推進行業協會商會改革和發展的實施意見》，自治區民政廳《寧夏社會組織登記暫行辦法》。至今沒有專門地方性法規或者地方性行政規章出臺，自治區民政廳政策性規定，層級低且執行力差。

2.政府對異地商會參加市場治理的重要性認識不足，異地商會的自治管理被邊緣化。部分異地商會主管部門僅把異地商會作為政府管理經濟的助手，未將其看作是市場治理主體的重要一員，僅僅將其視為聯系政府和企業的橋梁和紐帶，對異地商會市場自治的作用認識不足，在市場監管效果上尚未形成“共治共享”的治理局面。

3.異地商會自治能力不足，市場自律監管效果不佳。異地商會缺乏國家法規支持和經費支撐，更缺乏專業人才、設施設備等資源。由于缺乏資源，寧夏異地商會在實行自治管理中往往力不從心，自治效果不佳。據筆者調查，異地商會的秘書處通常設一名專職或者兼職秘書長，雇傭1-2名工作人員開展商會工作，會址設立、會費收繳主要依賴會內龍頭企業。

四、優化寧夏回族自治區異地商會法律治理的路徑探索

（一）通過地方立法，確立異地商會的市場治理地位

寧夏可以根據異地商會發展的實際情況，借鑒深圳市、上海市有關商會的創新規定，盡快出臺《寧夏回族自治區促進商會行業協會發展條例》，從地方性法規的高度，明確異地商會參加市場治理，實施商會自治的地位，落實異地商會自治權。

（二）加快政府職能轉變，改變政府、異地商會的治理關系

寧夏各級政府應落實自治區《關于加快推進行業協會商會改革和發展的實施意見》，著重培育異地商會的自治能力建設，不干預企業正常生產經營活動；支持異地商會依法履行管理職能。政府相關主管部門把應當由商會承擔的職能轉移給商會。加強異地商會與政府主管部門常態化的監管協調。

（三）完善寧夏異地商會的自治權建設

異地商會在法律治理中，要依法依規行使自治權。自治權是異地商會的治理工具和手段。異地商會自治權主要包括自治規范制定權、市場自律監管權、懲戒權等內容。筆者認為，異地商會要主動行使商會的市場監管權，對違反商會章程和行規行約，損害商會和消費者合法權益，參與不正當競爭等違法行為，采取警告、業內批評、通告批評、開除會員資格等行業自律措施；對非會員單位的違法行為可以予以監督，并可以建議有關行政、司法機關依法進行處理，行使商會建議權。

（作者單位：寧夏大學政法學院）

責任編輯：宋 爽