我國地方政府績效評估發展的現狀、問題及對策

張佳敏　朱政

政府績效評估制度作為“政府之箭”，一直備受學術界和政界的關注，經過多年的實踐與改進，帶有中國特色的政府績效評估制度顯示出了“中國方案”的強大優勢。但作為一種舶來制度，雖然其在方法技術等基礎方面進步顯著，但政府績效評估制度作為一個系統，發展空間仍然很大。

當前，地方政府績效評估取得了長足發展，但政府績效評估有效性存在的零散化、經驗化、局部化、復雜化等問題尚未得到妥善解決，甚至某些政府績效評估制度仍被束之高閣，無法實施。尤其隨著目前反貪腐新形的俞漸發展，原有的地方政府績效評估制度的評估體系、評估方法、評估過程、評估結果以及結果應用方面存在過時問題，抑或新制定的政策只是“嵌入式”地存在于整個政策系統中，并沒有與實際情況和其他制度有效融合發揮整體作用。

一、我國地方政府績效評估方法實踐

在改革開放的30多年里，隨著改革的不斷深入，我國政府在政治、經濟、文化、教育、科技等方面獲得了長足進步。在相關理論研究和實踐探索雙管齊下的推動下，我國政府管理的實踐不斷推陳出新，地方政府較為健全的管理機制逐步形成。為使地方政府績效評估有效性得到有效提高，了解現狀、發現問題，探索規律成了必不可少的環節。由此，研究之初有必要了解地方政府績效評估制度的現狀，發現問題并解決問題，進而使本次研究具有現實性意義。

（1）從評估主體上看。目前我國的績效評估方法有三種存在形式：自上而下評估、自下而上評估、第三方評估。第一種方法較為典型的例子是青島市委市政府將戰略目標分解，通過考級與評人相結合的方式，鼓勵地方政府在制定績效考評制度體系時要相機行事；第二種方法的典型事例是南京從2001年實施至今的“萬人評議政府”活動；第三種方法的典型實例則是甘肅省當局開創性地委托蘭州大學評價地方政府績效。

（2）從評估客體上看。目前我國的績效評估方法有兩種存在形式：組織評估、個人評估。較為典型的組織型評估方法當屬2000年杭州市施行的打分評選“滿意不滿意政府單位”活動，被連續兩年評為“不滿意單位”者，將面臨被撤換的危機。個人層面的績效評估目前有二：一種是對領導干部的績效評估。典型事例是浙江省湖州市以責任承包制為基礎，把最終評估結果界定為領導干部工作目標定量評估、干部群眾聯合評議和上級組織定性定量評估此三個方面的綜合評估。另一種是對普通公職人員日常工作的績效評估。主要形式是同級人事部門和上級部門按照相關法律、規定和辦法等對普通政務人員的評估。

（3）從評估內容上看。目前我國的績效評估方法主要以三種形式存在：普適性組織績效評估、行業組織績效評估。第一種方法的典型例子有許多：目標責任制、效能監督等；第二種方法廣泛存在于事業編制的部門：國防部為軍隊設立績效評估體系、環保部為環保局設立績效評估體系等；第三種方法的典型例子是：北京市借用電子網絡平臺促進政務公開評估、珠海市創立的“珠海模式”評估、深圳市的非政府部門評議政府。

二、我國地方政府績效評估現存問題

當前，地方政府績效評估體系指標設計不合理，無效用的問題日漸突出，部分地方官員對待工作態度消極、懶政不作為甚至認為不做事就不會犯錯誤。這些現象都從側面反映出部分績效評估制度的低效甚至是過期無效。為此，將地方政府績效評估方面存在的問題進行概括，具體如下：

（1）地方政府績效評估體系的指標設置不合理①指標范圍設置不合理。目前我國部分地方政府管理范圍過于寬泛，將當地企業的業績作為政府績效評估指標，甚至還將企業的規模和發展進程作為考核指標的一部分。②體系指標的權重設置也不盡人意。經濟指標的設置不僅數量多權重大，在經濟指標的完成方面也耗費了不少的精力，而其他非經濟指標的地位明顯不足。③體系指標的定性與定量分配不合理。一方面，地方政府評估機構沒有將績效評估制度根據各崗位、部門、組織等進行細化和因地制宜，甚至將其它地區的評估體系指標照搬照抄，政府單位的職工分四種，行政編制職工、參公編制職工、事業編制職工與合同聘用制職工，各職工的工作因其崗位性質特點，所處地區環境的不同而千差萬別。暫且不論部門性質相同而規模大小和地域不同，使用同一評估標準是否公平。且談對地方政府績效評估制度“一刀切”，最直接的影響就是導致了評估制度的低效甚至使其成了象征性的“假把式”，以至于形成“年年做績效，年年換湯不換藥”的局面。可想而知，公職人員的工作熱情也是只減不增。另一方面，用量化的標準評估某些指標，是否科學也不得而知。部分部門追求評估數值時樂此不疲，導致績效評估華而不實，助長了欺上瞞下的風氣。

（2）地方政府績效評估隨意性、無序性、自發性多發。目前，地方政府績效評估程序性運作尚不規范，以至于評估工作的連續性得不到保證，部門間也無法及時開設經驗交流與學習活動。

（3）地方政府績效評估監督不盡全面。地方政府績效評估監督主體單一化，監督體系運行不協調。“差錯糾偏”成為監督部門的日常工作，監督工作經常陷入被動消極的不利局面，造成虛監、弱監、失監的問題嚴重。

基于上述現狀，本文認為，地方政府績效評估制度是否具有持久執行的過程和充分發揮的功能是其能否發揮有效l生的關鍵.

三、提高政府績效評估有效性的途徑

作為一項政府制度，地方政府績效評估以一定的體制作為生長環境，而環境的改變也會影響評估內外信息流的轉換進而影響制度的有效運作。況且，地方政府績效評估并不是一維的，它的復雜性不能用一言以蔽之。因此，衡量績效評估的有效性，不僅要在制度相容、動力驅動、方法選擇和價值取向方面，強化制度的價值引導與體系整合功效，以實現增進人民利益、提升大眾滿意度、強化政府責任等根本目標。

因此，地方政府績效評估有效性的提高，可以從以下幾個層面著手：

（1）執行過程有效陛層面。①方法整合。評估方法要在傳統方法基礎之上，運用多種理論和各學科方法，比如：治理理論、公民社會理論、層次分析法、卡諾模型等。評估指標除“4E”（經濟、效率、效益、公平）指標外，還可以包括：民主、個性化等多維指標的考評，在執行過程中，充分考慮政策發揮作用有效性的影響因素。為借助于網絡平臺，大力推行電子政務，做好績效考評的推行與總結，保證信息渠道暢通，在網絡績效評估執行過程形成良好回路，進一步擴大評估的深度廣度和信度。②體制創新。明確評估期望與引進市場機制并存。評估程序公開透明的基礎上，評估程序也要充滿活力。激勵不夠就會導致動力不滿，最終導致能力低下。地方政府績效評估制度制定者運用較高的評估期望和正確適當的效價就能在被考核者內心激現出較高的牽引力。③制度完善。以法律的權威作為有效績效評估的基石。中國幾千年的“治”思想已經潛移默化地滲透到政府工作的各個角落，中國的“人情社會”狀態依然有較大進步空間。評估過程能公開透明，評估方法因地制宜，評估制度全面有效，以重塑的價值取向為土壤，輔以完善的配套制度，培育高效的執行過程。

（2）發揮作用有效陛層面方法整合。①文化沉淀。地方政府績效評估制度價值重塑，樹立責任、服務、效能三大理念，提高政府工作業績與績效，增強民眾信任，使評估效能最大化發揮。此外，不同的價值取向也會對評估體系形成不同的邊界作用，影響公務人員工作的方式方法和心理狀態，甚至使其在價值取向的引導下，做出偏離現實的行為。要使重塑的價值觀深入到政府績效評估的肌理甚至是臟腑，就要沖破原有的評估文化，開創地方政府績效評估文化新常態。②角色定位。政府職能重新定位。現今，我國改革的步伐大闊步地進行，在經濟新常態的背景下，也必然會引起社會治理新常態，隨著改革節奏，地方政府的角色要重新定位，構建一個有限且有效的地方政府，在執行過程有效性的基礎上，通過提高業績和信任度，提高地方政府績效評估有效性。當然，轉型實踐過程中，權力下放的程度還要根據各地方的具體情況進行優選，避免造成“軟政權化”的問題。

（作者單位：蘇州大學）