論房屋拆遷中“公共利益”的界定

摘要：要明確征地、動拆遷中“公共利益”的范圍，明確公益性用地和經營性用地的界限。對于前者，政府要加緊研究制定征地和動拆遷的程序、補償標準和機制，而后者則不再賦予強制力，其征地、動遷的過程和補償應在平等、自愿、有償的市場原則下進行。

關鍵詞：拆遷；公共利益；公益性

一、明確公益性用地和經營性用地的界限

科學界定公益性和非公益性用地，國際上比較成熟方法有以下兩種：一是概括式。如美國，“公共利益”內涵有廣義的理解，但排除政府利用權力損害某些人利益而使另一些人獲利，是否屬于“公共利益目的”，最終決定權在法院。如果我們采取這種彈性較大的方式，審查和決定權就不在政府，而由一個特設的委員會審定，該委員會可以由人大代表、政協委員、政府官員、社會公眾代表、專家學者（包括城市規劃、法學、經濟學等專家）等組成，決議采取合議制。另一種是列舉式。公共利益界定細化為操作性較強的定義。如波蘭，將公益用地范圍界定為：a.公路、公共交通設施的建設和養護，通信系統、環境保護、政府辦公場所、公用水場、廢水處理場和防洪堤的建設；b.小學、醫院、護理站、衛生設施和基地的建設和養護；c.必不可少的國防和公安的建筑物和設施的建設和養護，包括監獄和少年管教所得建設和養護；d.規劃的市政房屋建設；e萁他公認的公益事業。又比如我國香港地區，在立法上，以列舉的方式確定了“公共利益”的范圍，其在《收回官地條例》和《土地征收條例》規定“公共用途”包括：a.為使物業欠佳的衛生情況得以改善，或重新修建經改善了衛生情況的居所或建筑物；b.由于建筑物接近或連接其他建筑物，嚴重干擾空氣流通或建筑物的狀況不適合人居??；c.與軍隊有關部門的任何用途；d.總督會同行政局決定為公共用途的任何類別用途而作的收回或征用。

分析我們國家的實際情況，建議根據地塊的規劃性質，把征地、動拆遷項目分為公共利益用途項目和非公共利益用途項目兩種，具體列舉如下：一、公共利益用途：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位的用地；（3）能源、交通用地、如煤礦、道路、機場；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、場站用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林；（8）其他公認或經法院裁定的公共利益用地。二、非公共利益用途：（1）經營服務型企業用地，主要包括商業流通領域企業和服務性企業用地；（2）生產型企業用地，包括國有企業和部分民營企業。（3）房地產開發企業用地，包括以土地開發和房產開發為主要目的企業用地。

二、實行差別化的制度設計

在明確公益性和經營性項目的界限后，對不同性質的用地應當實行差別化的制度設計。

（1）非公益征地和動拆遷?？梢砸胧虑罢髟冎贫?，從法律制度上暢通被拆遷人的利益訴求渠道，變非公益“要我拆”為“我要拆”。對非公益征地和動拆遷的事前征詢制度，課題組進行了專題研究，設計了這一制度的基本框架建議，為決策提供參考。

（2）公共利益征地和動拆遷。對公益性項目，進一步完善征地和動拆遷制度，主要解決補償安置方案是否合理的問題。

①設立公用目的調查和咨詢制度。所謂公用目的調查和咨詢，即為保證征地和動拆遷的目的符合公共利益，在行政機關實施具體行政行為之前，通過獨立的專業機構或咨詢機構進行廣泛調查，形成報告，并經代議機關批準后，確認公共利益的范圍及涉及利益的優先順序。調查報告的內容一般包括公共項目的名稱和構想、需要支出的公共財政預算和籌措方法、公共項目的負面影響及其解決措施、公共項目的預期利益和有關項目的論證及資料。

②設立公共利益明示制度。在征地和動遷時，政府一方作為征地人和拆遷人必須在一定范圍內公開宣示“該征地和拆遷”是出于“公共利益”用地之目的，這既是一種宣告，也是一種以政府誠信為后盾的承諾，否則，就會使公益用地模糊化，也不便于接受公眾監督。

③完善信息公開制度。借鑒加拿大、澳大利亞等國的做法，將征地和動遷的意向通知發布在該區域范圍內普遍發行的出版物上，并盡快以掛號信的方式郵寄送達給權利人，這有利于擴大信息發布渠道，保障公眾知情權。應該看到，這方面的一些欠缺最近也逐漸得到改觀。

④設置聽證環節。就補償安置方案，包括基地最低補償價和價格補貼系數，按面積標準房屋調換的有關規定，以及評估基準價、價格補貼、人口補償安置方式、幫困補助、搬遷獎勵費等，組織擬動遷基地推舉的聽證代表舉行聽證會，充分聽取被動遷對象的利益訴求。

⑤健全溝通協調機制。針對目前的征地和動遷爭議行政手段、司法手段門檻較高，缺乏相對平等的溝通、對話平臺的問題，建議可以選擇居委會成員、政協委員、仲裁機構仲裁員和律師等組成上海市各個市區的調解委員會，調解結果可以制成調解協議由雙方簽字并履行，但沒有法律約束力，仍可以起訴，該調解委員會可以使雙方可以平等溝通，明白雙方各自的立場以及為什么會有這樣的立場，從而起到消除誤解、加強合作的作用。

作者簡介

鄧舒尹，女，漢族，廣州茂名人，研究生，澳門科技大學，研究方向：民商法。

（作者單位：澳門科技大學）