專家視角：《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》解讀

編者按：上海市城市總體規劃（2017—2035年）（以下簡稱“上海2035”）已于2017年12月經國務院批復。批復指出，規劃“堅持以人民為中心，堅持可持續發展，堅持人與自然和諧共生，堅持在發展中保障和改善民生，注重遠近結合、城鄉統籌，注重減量集約、多規合一”。為更好地學習和理解上海2035，本刊編輯部采訪了曾參與指導上海2035編制的相關專家，多視角、多方位解讀規劃，以期為上海總規實施提供指導，同時對其他城市新一輪城市總規編制有所助益。

鄭時齡中國科學院 院士同濟大學建筑與城市空間研究所 所長，教授

上海2035有諸多亮點和突破。首先內容更全面。規劃提出打造具有國際影響力的社會主義現代化國際大都市，將國際化提升到了更高層次，同時涵蓋了科技和文化的內容。另外，過去的總規只是從城市自身角度來看，而這一版上海總規談到了區域協同和區域一體化。

其次思考更理性。新版總規提出了以前規劃沒有的底線約束，并且把生態放在了非常重要的地位。“卓越的全球城市”、令人向往的“創新之城、人文之城、生態之城”，這幾個方面的概括也非常具有創新性。同時，這版總規也貫徹了中央城市建設工作會議的一些精神，與國家大政方針有密切關系。

此外，編制方法更具示范性。編制規劃前就對18個課題進行充分研究，針對一些城市問題提出總體發展思路，所以這輪總規無論是總體思路、編制方法、技術手段，還是“1+3”的規劃成果、“開門辦規劃”公眾參與方面，相比以前都有很大進步。同時這輪總規也不單單是上海市城市規劃設計研究院的力量，還集合了同濟規劃院、中規院上海分院、地調院等多方力量為上海群策群力。

聯合國伊斯坦布爾人居會議提出“安全、健康、幸福、充滿希望的城市”，我覺得這樣的城市才是滿足老百姓基本要求的城市。上海2035提出打造15分鐘生活圈，提出綠地、軌道交通網覆蓋率，提出每個10萬人以上的新市鎮都要通地鐵，這些都體現了“以人民為中心”。但是總規不可能解決所有問題，現在我們意識到城市規劃是一個公共政策，要結合兩規融合，多規合一，包括城市規劃、社會發展規劃、經濟發展規劃、土地使用規劃等，一起尋求解決方案，同時實施措施也要仔細落實。

目前，全國很多城市都在編制總規，上海2035在編制方式、規劃前瞻性，以及城市彈性等方面都能夠為其他城市提供一些啟示。編制方式上，很重要的一點是先要有一個對原有總規的評估，然后對新一輪總規進行預評估，明確原來的規劃里缺什么，應該補什么。另外，事先要研究一些課題，將城市中出現的現狀及問題研究透徹以后再編制規劃。編制規劃的時候，先編一版綱要很重要，從頂層設計看城市到底如何發展，幫助規劃師理清思路。此外這輪上海總規的公眾參與也是很值得借鑒的。

前瞻性方面，上海2035文本里寫明立足2020、展望2035、夢圓2050，設定一個更高的目標，想得更為長遠，這也為各地規劃院提供了一些經驗。

有關城市的彈性、靈活性，一方面是韌性城市的推廣，提升城市應對各種環境變化、自然災害的能力，包括貫徹住建部提出的“城市雙修”——生態修復、城市修補。另一方面是空間上的“留白”，這是所有轉型發展的城市都需要考慮的問題。

從“人文之城”的建設角度，我對上海文化建設的下一步發展主要有3點建議。第一要培育城市文化，包括培育城市居民成為“卓越的全球城市人”。上海已經有一些文化設施來培養大家的藝術水平、藝術情操，但恐怕還要再大眾化一點，需要適應不同層次的人的需要。過去上海具有多元的文化，但現在好多都沒有了，比如京劇團、越劇團等，我們需要慢慢恢復上海的特色，提升我們的文化自信和文化自覺。

第二是基礎教育中的美育方面。目前孩子接受的熏陶都是技術性的，而不是以文化為出發點。實際上文化培育與價值觀有關系。比如上海建設重大設施、造大歌劇院，但沒有培育市民對歌劇的欣賞能力。欣賞歌劇除了有錢有閑，還要有文化修養才行。所以只有硬件還不夠，演出場次、觀眾數量也需要提升，當前的人文教育本身還有很大發展空間。

第三要培養本地駐場劇團。過去黃浦區有許多劇場、影劇院，現在想一點點恢復，但缺少從事這方面工作的專業人員，駐場的劇團都消失了。現在唯一有駐場劇團的是上海交響樂團。

上海的文化建設還有大量工作要做，要有頂層設計，提出目標，并制定措施。上海2035比之前有很大進步，提出很多具體的指標，比如文化保護控制線、生態保護控制線、歷史建筑保護、風貌道路、風貌河道等，把過去只是對城市歷史文化資源的保護，擴大到整個市域，擴大到郊野。總規具有指標性，而上海的文化事業發展則需要調動全社會的力量一起努力。

唐子來同濟大學建筑與城市規劃學院教授，博士生導師

上海2035的理念創新不在于提出“卓越的全球城市”作為城市發展的目標愿景，而是提出了發展模式轉型，也就是從高速度增長到高質量發展，追求高質量發展是重中之重。

上海2035提出的發展模式轉型包含3個方面。一是底線約束，涉及人口、土地、生態和安全4個維度，特別是在全國范圍內率先提出了規劃建設用地的負增長。在“卓越的全球城市”總目標下有3個分目標，包括繁榮創新之城、幸福人文之城和韌性生態之城。繁榮創新之城關注的是經濟和科技維度，幸福人文之城關注的是社會和文化維度，韌性生態之城關注的是生態和安全維度。二是內涵發展，包含創新驅動、城市更新、提升品質、城鄉一體和區域協同等。三是彈性適應，首次在城市總體規劃中建立空間留白機制（戰略預留區），規劃是面向不確定的未來發展，留白是面向未來的智慧應對。

人口、土地、生態和安全維度的底線約束就是為了應對人口、交通、環境、資源等方面的大城市病。一是人口。上海的人口增長不僅僅取決于上海本身，如果全國的區域發展差距依然很大的話，人口就會繼續涌向北上廣深。所以，我們不能無限制地提供建設用地，必須守住規劃建設用地的底線。另一方面，上海土地低效利用的問題也很嚴重，要把閑置土地和低效土地的潛能釋放出來，就要進行體制改革。二是交通。上海世博會留下的最寶貴遺產就是軌道交通網絡。從申辦世博會時的65 km，到世博會開幕時的420 km，再到如今的660多km，軌道交通基本形成了網絡。只要軌道交通網絡越來越完善，小汽車就不會發展很快。三是環境。比如PM2.5有3個主要來源，包括交通、建筑和產業排放。對發展中國家來說，相當部分的PM2.5來自產業排放。隨著產業結構轉型，上海的環境也會逐漸改善的。四是資源。土地是上海最重要的發展資源，規劃建設用地規模負增長和空間留白機制都是為了更為高效地利用土地資源。

我們知道，城鄉規劃的核心是發展資源的空間配置，所以公共服務設施均等化是城鄉規劃中“以人民為中心”的重要抓手。我認為，公共服務設施可以分為3種類型。一是公交網絡，其中最重要的是軌交網絡，它是廣大市民獲得其他發展資源的基本條件，需要分析軌交網絡與常住人口分布和就業崗位分布的空間匹配。上海2035提到，軌交站點600米范圍要覆蓋50%以上的居住人口和55%以上的就業崗位。二是15分鐘社區生活圈，包括社區層面的文教體衛、養老和行政服務等。我們也要關注城市級公共服務設施分布的均等化，比如三甲醫院以往過于集中在中心地區，現在要建設分院，讓每個新城都有一處三甲醫院。三是公共開放空間，上海2035明確，400平方米以上公園和廣場的5分鐘步行覆蓋率達到90%以上。

上海2035提出的發展模式轉型，也許是其他城市可以借鑒的。新一輪的城市發展更為注重品質提升，與眾不同的城市生活方式是城市競爭力的重要組成部分，因為富有特質的城市生活方式將會吸引人才，而人才決定了城市的未來發展前景。

我們認為，國際視野下的全球城市競爭力可以歸納為3個實力維度和4個能力維度。3個實力維度包括經濟影響力、科技影響力和文化影響力，經濟影響力是全球城市的首位維度，而科技影響力和文化影響力則是重要維度，不可或缺。4個能力維度包括體制資本、人力資本、環境資本和物質資本。全球城市的3個實力維度受到4個能力維度的制約，廉潔公正的體制資本、精英匯聚的人力資本、綠色安全的環境資本、高效宜居的物質資本為全球城市的經濟、科技和文化影響力提供必不可少的支撐條件。

在上海2035的目標愿景研究過程中，我們考察了很多全球城市排行榜，得出3個初步結論：一是在各類全球排行榜中，上海的地位都在逐年上升；二是在全球影響力中，上海的經濟影響力高于科技影響力和文化影響力；三是在經濟影響力中，上海的門戶城市屬性（境外跨國公司分支機構）高于中心城市屬性（本土跨國公司總部）。上海已經進入全球城市行列，但各個維度表現差異明顯，應當強長板和補短板，在繼續提升經濟影響力的基礎上加速提升科技影響力和文化影響力，在繼續優化物質資本的基礎上加速優化體制資本、人力資本和環境資本。“卓越的全球城市”應當在3個實力維度和4個能力維度形成全方位的競爭優勢。

諸大建同濟大學經濟與管理學院教授，博士生導師

我認為上海2035中有3個亮點。

第一，“卓越的全球城市”發展目標。新一輪上海城市總體規劃對于未來愿景的描述是“上海將建設成為卓越的全球城市”，并提出要建設成為“國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市”，以及“令人向往的創新之城、人文之城、生態之城”。可見上海對于建設“卓越的全球城市”這一目標有了更具高度的思考。其一，該目標分為3個層次：第一層是經濟競爭力，包括金融、航運、專業服務、貿易等；第二層是創新支撐力，包括科技創新和文化創新；第三層是可持續發展支撐力，包括交通可達性、經濟就業、社會包容、環境宜居等方面。其二，建設全球城市有兩個重要的維度要考慮：一個是城市在世界上的競爭力，即競爭維度，以全球城市領先者為目標；另一個是城市本身的吸引力，即支撐維度，以建設可持續性城市為目標。上海的發展目標將這兩個重要的維度互相聯系并表達出來，金融、科技等方面是競爭維度，而支撐維度是經濟、社會、環境，對應的就是產業支撐、人文支撐、生態支撐。其三，上海建設全球城市雖然規劃的范圍是上海市域，但實際面向的一個是國際、另一個是區域即長三角。上海2035中，通過城市的空間資源布局，將這2個“面向”表達出來：中央活動區是全球功能的載體，由中心向外，郊區具備的是專業性功能，比如虹橋以西面向長三角區域，承擔輻射功能較多。

第二，發展規劃中的綠色導向。我認為上海2035是上海迄今為止綠色成色最足的城市總體規劃，可以從戰略層面、發展層面、指標層面來理解。其一，不是項目層面破碎化的綠色，而是戰略層面由紅線穿織起來的綠色。戰略思想上的綠色，集中表現在“底線約束、內涵發展、彈性適應”這個規劃指導原則之中。這意味著上海要從增量擴張時代進入存量優化時代。其二，不是只有生態環境保護的綠色，而是還有經濟社會發展的綠色。一方面，在生態之城分目標中，對上海未來發展在生態、環境、資源3個方面的目標有整體性的布局謀劃；另一方面，把綠色思想滲透到城市形態、創新之城、人文之城的建設之中，強調產業、交通、建筑等方面的源頭綠色。這樣就把生態的綠色化與發展的綠色化整合起來了，這正是可持續發展背景下新版全球城市的要求和內涵。其三，不是低水平自我滿足的綠色，而是可以與國際先進對標的綠色。上海2035沖破了思想保守，提出到2035年，一些重要的發展指標要達到國際水平，要能夠與紐約、倫敦、東京等對標。于是除了經濟和社會指標之外，綠色生態方面的指標也有大幅度的提高。

第三，可持續發展理念的融入。國際上研究可持續發展，主要是3個方面，經濟、社會、環境。上海2035將可持續發展理念融入其中，“創新之城、人文之城、生態之城”分別對應了經濟、社會、環境3個方面。其一，社會方面強調非汽車化和以人為本。對于城市主中心、城市副中心、地區中心，強調以軌道交通為節點發展TOD模式；而對于社區中心，則有創意地提出建設15分鐘生活圈，從而形成空間緊湊、功能混合、人群包容的社區模式。其二，環境方面強調低碳環保。提出二氧化碳排放到2025年達到峰值，2035年進一步減少5%，并通過4個路徑體系化地實現低碳發展，即能源轉型替代、產業節能減碳、交通節能減碳、建筑節能減碳。然而，上海現在的發展還不平衡，與經濟方面相比，社會和環境兩個方面短板非常明顯。日本在研究東京建設全球城市時，發布了“全球城市實力指數 ”（Global Power City Index） 即GPCI報告，指標包括經濟與金融、科技、文化、可居住性、可達性、環境等方面。2016年度GPCI報告顯示，上海在這個指數中排名第12位，但是各項指標差距較大、平衡性差。其中，第一層次交通可達性指數與金融指數分別在第4位和第7位，高于總排名；第二層次研發指數與文化指數分別在16位和17位，略低于總排名；第三層次可居住性指數與環境指數分別是25位和39位，遠低于總排名。上海要建設成為卓越的全球城市，如何改變經濟、社會、環境3方面發展不均衡的狀況，還是存在非常大的挑戰。

陳小鴻同濟大學交通運輸工程學院教授，博士生導師

上海市新一輪城市總體規劃與之前幾版總規相比，有新的突破。首先是表達形式的突破。一方面，它突破了“主要面向城市建設”這一局限；提出長期治理的政策，尋求更低代價的城市可持續發展路徑，克服城市物質性擴張型發展的瓶頸；通過品質提升，使得城市更有競爭力。另一方面，這輪總規在可監督性、可實施性尋求突破：規定性內容納入地方法規；如總規中關于綠色交通、需求管理的理念與內容被納入《上海道路交通管理條例》中。引導性內容形成技術指引，如《上海街道設計導則》。

其次是編制過程的大量公眾參與。通過與公眾的互動和討論，對上海的發展定位逐漸形成共識。也就是說，城市總體規劃編制的目的不僅僅是讓城市管理者決定在未來建設哪些項目，而且需要理解、表達并指導建設一個令人民滿意的城市。通過規劃編制的過程建立平臺讓市民共同關心、了解城市的未來，認真思考公眾訴求，并且盡量納入城市發展綱要中。

應該說，上海2035對其他城市總規的編制起到引領作用。第一是價值觀的輸出。應如何應對城市快速城鎮化進程中土地資源、生態環境制約等一系列問題。第二是意識的轉變。中國所有城市其實都是站在一個非常重要的轉折點上——從原來增量式的慣性發展，步入一個新的發展階段。在這樣的背景下，如何慎重確定目標、找準定位、選擇路徑。第三是技術的轉型。在建設用地零增長或負增長的要求下，所有城市面臨更新壓力和重構挑戰。政府職能也從主要在供給側著力轉型為對土地、資金等要素統籌管理和治理能力的提升。城市規劃既要做服務于人的規劃，更要做治理的規劃。最重要的是，上海要走出一條新路，以規劃的價值取向、路徑、目標、手段、方法和表達的創新，讓其他城市看到上海的另一種成功。

上海2035對大城市病的思考，就是在以人民為中心的思想下，對發展目標與路徑的重新界定。通過對環境質量的保護、資源的管控、住房的保障和更多就業崗位的提供等，使每個人都受益。總規也提出，作為長三角首位度最高的核心城市，既要服務長期居住在上海的人口，也要擔當起落實國家戰略、服務長三角區域的責任。

以交通為例，規劃曾經主要關注硬件設施水平，比如有多少高速公路網和軌道網、有能力服務多少機動車。本輪規劃更多關注人，如15分鐘社區生活圈目標，針對交通設施和公共設施的布局，思考如何讓這些人能夠更便利地獲得服務。規劃提倡沿軌道交通走廊的職住覆蓋及平衡，更加集約高效地適應交通需求，從本源上緩解交通擁堵問題。交通系統的目標是在城市發展的同時，避免出行者因用于交通途中的時間增加而生活品質劣化。這需要采取綜合措施：一是規劃建設更高質量的軌交網絡，提高軌道交通的覆蓋面、人口崗位集聚度、運行服務時效性；二是實施分區交通政策，堅持對個體機動車使用的長期管控導向；三是通過路權再分配，倡導并有效推動綠色交通優先和公共交通優先。

必須再次強調，堅持綠色交通和慢行交通優先是上海作為全球卓越城市的基本價值觀展現。既體現規劃對于資源環境的重視，也體現規劃對發展公平性的追求，是一個長期持續的目標，真正落實要有一系列的手段和方法來保障。建議對城市核心區的機動車專用道路進行評估，在軌道網服務能力、水平不斷提升的情況下，堅持并做到未來內環以內小汽車通行面積只減不增，公共汽車、自行車和步行的面積只增不減。

上海2035為綠色交通的實施搭建了很好的框架，同時也為規劃的實施管理做了基礎性工作，初步建立了上海戰略數據庫用于跟蹤、評估規劃實施是否有偏差，可及時糾正。此外，新技術的出現，往往會提高設施的服務效率、便利性和安全性，使城市有可能擺脫過度依賴設施的增量發展（如大量的道路建設）維持供需平衡的習慣模式。但也會對設施使用有新的需求，如分時租賃的車輛共享是否會影響停車指標，無人駕駛技術是否會帶來路網運行新的功能細分要求，等等。面對這些新的挑戰，也可以適當“留白”來應對未來發展的不確定性。

上海2035期望的韌性城市，還體現了對城市安全風險管控的思考。特大城市的優勢是資源集聚，但也帶來人群駐留與移動的高密度集聚，以至產生風險和不確定性。城市的韌性，即識別風險和管控風險的能力及恢復能力。略微有一點遺憾，這輪總規對作為濱水城市的上海，如何應對氣候變化海平面上升帶來的安全問題，描述的筆墨還略顯不足；對于 “一張網、多模式”軌道網的通道控制與結構優化，目標明確但規劃落實不足。

我們國家在未來20年內，很多大城市和特大城市會走過它發展路徑的拐點。上海比其他城市更早進入存量規劃的階段，更早面臨人口結構老齡化、城市缺乏活力、基礎設施與公共服務改善受制且代價巨大等一系列問題。上海2035城市總規的探索、嘗試和應對，如果能獲得一點成效，對其他城市就是一個參考。因此，我覺得上海總規對全國其他城市正在和即將編制的總規，主要的貢獻就是先想先試先行，努力在理念、目標、過程、方法等方面成為一個可復制、可推廣的示范。上海2035是一個有勇氣、有思考、圖改變的規劃，如果上海有勇氣去落實這樣一個圖變的規劃，一定會有它的歷史地位。

屠啟宇上海社會科學院城市與人口發展研究所副所長，研究員

上海2035相比之前幾版總體規劃，有眾多亮點和突破。我認為最大的突破點在于“戰略引領”和“剛性約束”。這次總體規劃包含完整的愿景、指標、策略，同時還充分考慮了公眾視角，用最通俗的語言讓市民都能很好地理解。完善的總體目標、分目標體系，使規劃愿景更加明確；具體的指標體系，使既定目標更加明朗；立足百姓，體現規劃的開放性及其自身就是公共政策的特質。

上海2035以人為本，將總體發展和個體感受并重。在論述緩解上海“大城市病”時處處體現百姓愿景。在人口資源方面，基于資源環境承載力，在上海市域范圍內控制人口和土地，保障宜居性的同時強調上海大都市圈的協同發展，確保城市的活力度；在交通方面，道路從生產向生活轉型，出臺了慢行街區和15分鐘生活圈；在環境方面，不僅考慮了綠線、藍線、紫線的生態基底，還將人文環境融入其中。

上海2035建設“卓越的全球城市”，特別強調創新和引領兩大含義。創新是科技的創新、文化的創意、制度的創新等。引領主要是指建立新的國際標準。一方面是在金融、貿易等高端價值鏈層面與紐約、倫敦正面碰撞，爭奪市場份額，另一方面是在更加廣大的發展中國家間起到橋頭堡作用，在全球市場上開辟一個藍海。用中國標準、中國設備、中國技術和中國智慧等幫助他們發展，建立更加通暢的物質通道和軟件銜接，從而對全球的城市化進程做出重大貢獻。

上海2035與國際接軌，優勢與短板并存。優勢主要體現在上海的規模和區域上。我們的城市尺度規模之大，是令很多其他城市嘆為觀止的。在這樣的規模支持下，一旦我們把準方向，即使很小的提升在總量上都是非常可觀的，但這也是我們需要謹慎對待的。在區域優勢方面，上海所在的長三角區域已經是世界上最大的創新城市群，在這樣一個優秀的區域支撐下，利用好區域內的各個城市的優勢，充分發揮他們各自的能量，碰撞出的效果往往事半功倍。短板則是我們還不夠休閑，城市文化還比較薄弱。正在往一個成熟城市發展的上海，雖然已經有意識地控制發展，但是按照現在制定的目標策略仍處在一個高速發展的狀態中，應該在社區活力、城市創新活力等方面投入更大的精力，讓整個城市張弛有度。城市文化方面，要將更多好活動注入文化場所，使整個上海文化活力得到提升，吸引更多公眾走入文化場所，豐富文化生活。

上海2035“創新之城”建設，要更加重視創新效率。也就是將創新的科學、技術轉化成經濟社會效果的一種比率，例如發明專利的轉化率。而提高創新效率的關鍵則是創新服務工作。上海作為全球城市創新的核心競爭力就是創新的服務工作，要將技術創新、應用創新做成上海的強項。這包括對創新要素的匯聚，創新成果的篩選，創新效應的釋放。上海不僅要自己做原創，更要匯聚長三角、全國乃至全球的創新項目團隊或機構，通過相關機構的檢驗，篩選出最有潛力的項目，為它配備資金、管理、專業服務、法律等，甚至形成一個完整的產業鏈，進行產業化運作。對于上海張江科學城等創新空間的部署是非常必要的。但是其意義不簡單在于具體大科學項目的成效，而是在于舉起科技創新的大旗，建立更大的格局，讓整個城市形成創新氛圍，用其地標效應來匯聚人才，匯聚創新項目，匯聚前沿技術。

上海2035對于上海本身意義非凡，對于其他一些正在編制總體規劃的城市也提供了重要啟示，甚至一些規劃做法有望成為中國城市本輪總體規劃的新標桿。首先是給出了創新導向的城市總體規劃的做法。上海2035第一次提出了創新空間的布局圖，對發展導向的創新空間進行整體布局，明確提出未來的發展，展現了上海商務和創新雙輪驅動的格局；其次，在一些方面給出政策指引，特別是在超大城市功能疏解上。在已經習慣了規模擴張的當下，第一次對人口和用地設限，以主動控制的方式應對城市整體能級擴張情景；最后是社區事業，充分地從公眾視野進行考慮。以區域層面、城市整體層面和社區層面豐富總體規劃，使其更加完善，不僅有宏觀的戰略考量，也有細膩的人文關懷。