開發區轉型發展視角下的產城融合內涵解析
——以蘇州工業園區為例

鐘 睿 ZHONG Rui

0 引言

“產城融合”概念的提出與我國開發區的發展及其承擔的歷史使命密切相關。伴隨著1980年代以來改革開放的深入推進，我國開始了以外向驅動為主的經濟高速發展，開發區的快速建設出現在大江南北。在此語境下，學界學者多從“產”“城”關系的視角探究開發區發展。部分學者從城市經濟發展角度提出，開發區是城市經濟發展的增長極，經濟體制改革的試驗田以及工業化進程的助推器[1-2]；部分學者從功能角度指出開發區正在逐步演變成為一個集商務、技術創新、高新技術產業發展、高尚生活區為一體的新的城市空間[3]；亦有學者基于我國多個城市開發區的實證研究，認為開發區的快速建設與城市土地開發利用和城市空間結構有著密切關聯，影響著我國城市空間結構的演變[4-5]。可以說，開發區從初期建設到后期發展始終與城市空間建立了“特定”的關聯性。

然而，經過30多年的發展，開發區逐步由單一園區形態向綜合城區形態轉變，這也導致產城關系問題從早期的產業結構單一、功能結構單一等問題向如今更深層次的外延問題轉變，如產業升級和新興業態的引入帶來的產業結構轉型[6]；開發區功能失配產生的城市交通擁擠、潮汐式交通等問題[7-8]；工業圍城、園區圍城等導致城市拓展方向受限、空間布局散亂等問題[9]。

表2 江蘇省部分開發區外貿依存度

表3 江蘇省部分開發區發展早期用地構成對照表

綜上，開發區一方面帶動了地方經濟發展和城鎮化的快速推進，另一方面開發區又形成“孤島經濟”制約開發區與周圍城鎮之間的相互融合。為應對這種趨勢，開發區的優化升級和“產城融合”逐步受到關注，在多年探索后，“產城融合”作為一項新的指導原則被提出，并逐步為地方政府所接受。本文在解析產城發展矛盾的基礎上，基于開發區生命周期理論，從發展動力、產業、功能、空間4個方面探討產城融合的核心內涵，并結合蘇州工業園區的實證案例，提出若干發展策略。

1 產城發展矛盾的根源透視——開發區政策目標的“畸變”

開發區作為產業發展的核心載體和城市發展的主要動力，應與城市相伴而生，共同發展。然而目前我國開發區與城市和區域發展脫節的現象激生了產城融合的發展訴求，縱觀我國開發區的發展歷程，筆者認為產城發展矛盾的根源主要是我國開發區在“畸變”發展初衷與模式下發展到一定階段的歷史產物。

1.1 產業創新目標的“畸變”： 低端工業占主導， 內生創新乏力

開發區作為我國改革開放的窗口，從建設初期就被賦予了引進外資、技術創新、拉動地方經濟發展的作用，這種建設初衷和空間管控導向導致開發區以制造業為主導，忽視了與生產緊密結合的生產性服務業，以及與居民生活息息相關的生活性服務業。以江蘇省為例，江蘇省100家省級以上開發區用地比例中生產性用地比例平均達71.5%，三產用地平均僅占13.2%（表1）。

同時，開發區制造業呈現出依賴外資、技術等要素集聚的外驅性（表2），但深入分析發現，這種產業結構存在很大“虛高”成分和結構性問題，外資企業在我國投資很大一部分是低附加值加工組裝環節的經濟活動，其對開發區貢獻主要在于經濟總量的提高和出口創匯方面，而對技術創新的促進并不明顯，有悖于開發區借助引進外資企業以實現技術引進消化吸收的初衷。

1.2 空間生產性目標的“畸變”： 多元功能需求與單一的生產性布局矛盾頻發

由于開發區建設高度重視經濟效益，在建立初期，往往以產業功能的集聚為主，生活居住、消費娛樂等功能依托于相鄰城鎮的主要生活區或城鎮中心完成，功能結構單一（表3）。隨著開發區的進一步發展和規模的擴大，居住、商業、公共服務等配套設施逐步建立，但由于產業項目建設與園區配套設施建設分屬于不同的發展主體，兩者之間缺乏有效的機制引導和不同開發主體的有機聯動，開發區內就業結構和居住結構呈現一定的失配性，導致居民行為選擇上依然依賴主城，配套居住用地和公共設施并未起到疏解主城壓力的作用，反而由于開發區自身的空心化加劇了其與主城之間的空間錯位發展矛盾，造成產城不協調、職住分離以及不合理潮汐通勤等現象的產生。

1.3 引領城市發展目標的“畸變”： 產城發展協調度不夠， 城市總體結構有待優化

初期“招商引資，土地先行”態勢帶來了開發區“圈地運動”的熱潮，現行制度結構下地方政府的過度積極引資行為，不斷降低工業用地價格，使得開發區以量的擴張為主導的空間拓展模式被鎖定[10]。現階段，開發區在一定程度上延續了初期粗放的擴張模式，導致城市的整體結構特征變得更加復雜多變，為城市的可持續發展埋下隱患。

另一方面，部分城市的中心城區大多設置多個不同類型的開發區及園區，在產城融合理念的“投機”與實踐的“盲從”背景下，各園區內部均形成了封閉的“小而全”的功能體系，產生了中心城區空間布局結構的“散、亂、差”，城市整體的運行也陷入“諸侯經濟”的泥潭之中[11]，導致城市整體運行效益的降低和功能體系的渙散，影響了城市整體層面的帕累托最優。

2 產城融合的內涵解析

上文分別從產業、功能、空間3方面闡釋了產城發展的種種矛盾，其根源則是我國開發區在“畸變”發展初衷與模式下發展到一定階段的歷史產物。實際上，開發區與城市始終處于動態相互作用與自身不斷演進中，若開發區健康有序發展，筆者認為開發區最終將與城市融為一體，即實現產城融合。因此，結合國內學者對開發區生命周期的研究[12-13]，將開發區劃分為成型階段、成長階段、成熟轉型階段3個階段，進一步分析每個階段發展特征，從而引出產城融合的具體內涵。

2.1 開發區發展的生命周期

2.1.1 成型階段

這一階段從開發區的設立開始，到開發區發育成為新興工業園區，并進而成為城市經濟增長極為止。具體來看，一是發展動力，這一階段開發區主要是注入式增長，依靠不斷引進外資、技術、人力、行政等外部資源實現原始積累和外延擴張。二是產業結構，以一般性制造業和中低端的高新技術產業為主，產值年均增長較快，同時產業結構的變動也較快。三是功能結構，單一的工業生產功能占主導，在配套居住和公共服務設施方面考慮較少，產業工人的居住通常在廠區內以宿舍的形式滿足。四是空間結構，開發區面積較小，部分開發區較大但開發密度較低，往往位于城市邊緣區，或以飛地形式出現，與主城及周邊城市的關系較為松散；其實質是作為城市功能的分化和外溢，是郊區對主城工業空間“退二進三”的被動疏解。

2.1.2 成長階段

這一階段是開發區從單一產業功能區向城市綜合功能區轉型的發展階段。一是發展動力，呈現由單一的注入式增長轉為內生動力和外部刺激性動力共存的格局——內生動力方面，初期的高速聚集增長使得開發區達到一定規模，勞動力、土地等要素成本逐步上升，刺激其轉型發展；外部刺激性動力方面，作為城市經濟增長極的開發區享有的外部政策優惠依然存在，但由于擴散效應以及政策逐步普惠到一般性地區，這種外部動力對于開發區的作用效力逐漸減弱。二是產業結構，要素成本的上升對傳統制造業轉型升級形成一種倒逼機制[14]，加之開發區自身產業規模擴張和結構完善的需求，開發區逐步升級為以高新技術、生產服務為主導的產業結構。三是功能結構，人口集聚帶來了工業鄰里、職業學校、醫院、酒店等生活性和生產性服務設施的完善，但由于開發區仍以產業發展為重點，配套設施質量與主城有一定差距，產業和居住的協調程度有所提高但仍存在矛盾和供需失衡。四是空間結構，開發區與主城的聯系日益密切，客觀上已開始承擔起疏解城市人口和截留新增人口的功能；其實質是由主城外溢帶動的外生整合逐步轉變為開發區綜合功能的內生提升。

表4 開發區發展階段特征

2.1.3 成熟轉型階段

這一階段是開發區人口密度、設施水平、功能種類等日益趨于一般意義上城市地區的階段。一是發展動力，開發區增長已不再完全依賴于優惠性政策，而更大程度上轉向依靠自身的體制優勢和創新源優勢。二是產業結構，由工業主導轉變為服務業主導下更加多元化和可持續的產業結構，低端制造業在市場機制作用下逐步退出，創新型企業或新型消費空間開始入駐。三是功能結構，開發區逐步建立起相對完善的區域交通網絡、區域基礎設施體系和公共服務體系，并以其產業、資金、人才、體制、創新等方面的優勢，形成具有高度開放性和獨立性的綜合城市功能空間。四是空間結構，規模進一步擴展并與主城逐漸融合，已經有能力承接、分擔主城舊城改造、人口疏解、功能疏散、產業升級等諸多功能，實現了城市多種功能要素和信息要素的相互組合流動；其實質是城市功能空間的重構和產城空間的“網絡化”和“一體化”，開發區也逐步從初期的城市邊緣區和飛地逐漸成為主城的一部分，甚至是綜合競爭力最為突出的功能區。

綜上，從開發區發展歷程來看，其發展動力、產業結構、功能結構和空間結構均經歷了不同的發展轉變，具體內容如表4。這種發展的最終結果將是開發區逐步與城市融為一體，即實現產城融合。

2.2 產城融合的內涵

基于上述對開發區發展歷程的分析，開發區的發展實質是經歷了由單一產業空間逐步向綜合型城市功能區轉型提升的過程，即開發區與城市的“內構整合”。可以預見，這一發展過程的最終結果是開發區與非開發區區域之間的差距逐步縮小，開發區完全融入所在城市和區域的整體運行當中，開發區作為“特區”的屬性將日益淡化，開發區與非開發區之間有形和無形的“界線”將日益模糊而消失，從而進入到“后成熟期”階段，即產城融合發展階段。因此，產城融合發展的實質是我國開發區轉型發展的階段性產物，是具有中國特色的城鎮化發展模式之一。產城融合應包含以下4方面：

一是發展動力轉型，產城融合階段開發區的發展動力是多元化和內生化的，尤其是內生性和可持續性的培育。二是產業結構轉型，該階段開發區的產業結構將形成服務業主導、二三產業并行的格局，尤其是低端制造業的退出、創新型產業的引進以及新型消費空間的崛起等。三是功能復合，有別于《雅典憲章》提出功能分區理念，產城融合功能上是就業機會、居住機會、公共服務機會以及聯系以上三者的恰當交通方式和廊道的選擇[8]。四是空間融合，開發區由最初城市外圍的工業園區或飛地，逐步發展為與城市功能不斷互動和融合的綜合型城市功能區，最終成為一般意義上的城市地區，實現和主城的一體化發展。

表5 蘇州工業園區分階段發展概況一覽表

表6 蘇州工業園區產業結構的轉型

由此可以看出，開發區是一種特定時期的階段性產物，初期利用外部給予的政策優勢逐步壯大，中后期則更為依靠內生動力發展和壯大，并在產業結構、功能結構和空間結構三方面由初期與主城的異構化走向中后期的同質化和融合。隨著開發區與主城在產業、功能、空間三方面的融合和一體化，初期賦予開發區的政策效用逐步消退，政策的窗口期結束，開發區成為一般意義上的城市功能區，此時的政策和配套措施也應當由傳統的產業支持型政策走向更加綜合和更加偏重于社會服務功能的城市服務型政策。

3 基于蘇州工業園區的實證分析

蘇州工業園區于1994年成立，經過20多年的發展，在內外動力的綜合作用下，從最初單純的工業新區發展成為綜合配套設施水平高、人居環境優越且具有全國甚至全球示范效應的城市新區，并對蘇州老城及周邊地區人口來此居住生活形成較強的吸引力和集聚力。工業園區轄區面積現為278 km2，其中中新合作區70 km2；全區2013年戶籍人口41.3萬人，常住人口102.8萬人①資料來源：http://baike.baidu.com/link?url=m-j1Pv9TkwiRcYhvIz1W2YXezjCCBuS0wENFL8zTgStafUHwKzAU0OpheWYVqRlc2eZCeAAy4S5w2FKqkAAb0K。。蘇州工業園區的發展歷程，可分為成型期、成長期和成熟期（表5）。目前園區已基本實現產城融合，其發展可成為研究產城融合實施路徑的重要案例。

3.1 發展動力： 從“外部推動”向“內生提升”轉型

1990年4 月，中央作出開發開放浦東的重大決策，沿長江10個主要城市也于1992年開放，開啟了我國對外開放和引進外資的新一輪高速時期，在中央領導的直接指示下蘇州園區由中國和新加坡兩國合作開發；可以說，園區的建立是政府強力主導下的政策產物。2000年后，隨著國務院對全國各類開發區的清理整頓，園區賴以生存的部分“政策性優勢”逐步消失，從而倒逼園區進行產業結構調整和轉型發展。到2006年后，隨著工業用地出讓金優惠、外資企業稅收等優惠政策的進一步取消，以及2008年的金融危機沖擊，園區適時提出“二次創業”計劃，依托既有創新產業基礎等內部動力進行可持續發展。

3.2 產業結構： 從“制造”向“創造”轉型

蘇州工業園區由最初的中低端制造業先導和外資主導向高新技術產業主導，再到服務業比重不斷上升的產業體系轉型②蘇州工業園區的產業結構由2005年的0.3：75.0：24.6優化為2014年的0.1：59.7：40.2。，實質是產業結構的動態更新（表6）。適應于外部政策調整和市場環境的不斷變化，園區適時進行了主動的產業結構轉型和優化升級，并在后期逐步由直接干預經濟方式轉由注重配套服務和制度建設，更為強調對園區自身市場力量的培育和引導，為園區的產業更新和產城融合發展提供了持續的動力之源。

3.3 功能結構： 從“產業先導”向“功能復合”轉型

為避免局限于單一工業經濟的功能定位，蘇州工業園區初期規劃就在功能布局上按照綜合性城市功能區的要求嚴格預留了足量的居住、公共服務和商業空間，提出“工業—居住—商業”的開發建設時序[15]（表7），并在規劃中借鑒了新加坡規劃中的“鄰里中心”理念和“白地”政策[16]，較好地發揮了規劃對長遠空間安排的干預作用，為后期產城融合打下了基礎；而隨著園區的發展，初期產生的職住失衡問題也逐步得到了改善和解決，數據表明，園區生產性用地和社會服務性用地之比③生產性用地包括工業和物流倉儲用地，社會服務性用地包括居住、公共管理與公共服務和商業服務業用地。數據來自《蘇州工業園區總體規劃（2012—2030）》。已經從2002年的3.2下降至2012年的1.2，而園區以僅占蘇州市域3.3%的土地面積集聚了整個蘇州市9.7%的人口（2013年）。

不可否認，這種發展時序較為符合產業先導型新城的發展特點和市場化需求，但從職住平衡的角度來看，這種開發建設時序下的職住空間在初期是不盡平衡的；在發展初期，園區內居住和公共服務等功能的滯后配置造成了園區內職住失衡以及園區與老城之間大容量的潮汐式通勤現象；然而，蘇州園區初期服務性設施的滯后是與當時經濟條件基本適應的，但是在當前政府財力已然擴大很多而且社會融資機制也進一步完善的新情景下，新設立開發區如何在初期妥善解決各類功能開發的時序問題面臨著新的機遇和挑戰，而蘇州園區的經驗則具有很強的參考意義。

3.4 空間結構： 從“獨立城市組團”向“城市新區”轉型

蘇州工業園區在建設初期即明確了其與蘇州主城的關系為“新商業中心”與“現有城市”[17]，規劃利用一條東西向軸線串聯主城和園區，并通過沿軸線布局3期商業中心和景觀中軸等措施落實東西向軸線，使得園區與主城之間形成了較好的功能和空間互動關系（圖1）。成長期隨著園區人口的集聚和園區規模的擴大，園區將周邊4鎮進一步整合到園區之中進行統籌安排和空間謀劃，而這種協調反映在空間上首先就是進一步加強園區與周邊地區的交通聯系和基礎設施協調，對重要對外交通廊道和基礎設施廊道作出統籌安排和空間管控。成熟期園區從蘇州市域和長三角區域性視角考慮，提出“雙核多心十字軸、四片多區異彩呈”的空間結構，形成與主城各具特色、新古輝映、互為補充的城市分區，同時結合轉型發展提出用地布局調整策略⑤具體包括：打通和延伸公共中心軸線，將南部臨吳淞江地區發展為文化創意產業用地，形成“三心、三邊、四橫、四縱”的公共綠地系統等。，契合了蘇州市總體發展；另蘇州地鐵建設的啟動，將東西向上的工業園區、老城以及蘇州新區更加緊密地聯系在一起。

實踐證明，蘇州工業園區在產城融合發展過程中，充分考慮了不同發展階段中產業發展、功能結構、以及與主城區的空間關系等特征，通過以“空間預留”和“梯度發展”為核心的空間干預手段使得工業園區在向“城市新區”的轉化過程中實現了平穩過渡，而且城市土地資產經營得當，政府、企業和居民的利益得到了妥善的平衡和普遍的增長。然而，不可否認的是，由于時代所限，園區在發展初期亦存在一些做法制約了園區與主城區的融合，但整體上看在科學和長遠的空間政策干預下，蘇州工業園區目前已經較好地承擔了“城市新區”的職能，且基本實現了產城融合發展，各方面建設和配套均走在了長三角城市建設乃至全國城市建設的前列，成為全國城市新區建設的標桿，也為其他園區的發展提供了大量有益經驗。

圖1 1995年版園區規劃——園區空間結構圖

表7 蘇州工業園區功能結構的轉型

4 結論與討論

基于前文論證和蘇州工業園區的實證案例，產城融合發展的實質是我國開發區轉型發展的階段性產物，開發區所處不同的發展階段呈現出不同的發展特征，因此，開發區發展的政策指引應建立起動態的“過程思維”，針對不同的發展階段制定相應的政策指引。

4.1 開發區的優惠政策應具有一定的時間窗口

開發區作為一種特殊政策下的獨特經濟發展區域，其發展的最終結果是逐步融入所在城市和區域的整體空間格局中。初期主要依靠政府外部干預下的特殊政策和傾斜措施，如土地、財稅、產業、交通政策，吸引區域內外的資金、技術和人才，在較短的時期內主動建立開發區這一增長極。中期隨著開發區內生動力的提升，政府的外部干預政策應逐步減弱，倒逼開發區向依靠內生創新來進一步發展。后期開發區逐漸向一般意義上的城市化地區轉變，更多應依靠自身內生動力和市場化機制，此時政府應協調好與市場的關系，逐漸減弱直至取消初期的優惠政策，即開發區的優惠政策應具有一定的時間窗口，并在取消政策后融合于一般性的城市區域。因此，針對開發區指引政策的時間窗口，應明晰開發區政策的啟動和退出機制，這不僅是保證城市經濟、社會、環境協調可持續發展的必要條件，也是開發區實現產城融合的重要保障。

4.2 開發區政策指引需分階段分要素進行引導

基于開發區生命周期理論，開發區的政策指引應分階段適時調控，其主要涵蓋產業結構、功能結構、空間結構等要素。初期側重政策干預的正外部性，產業方面利用土地、財稅等優惠政策引入和扶持高附加值企業，并制定產業準入門檻和退出補償機制，以及在土地利用制度上靈活創設工業用地出讓年限和出讓金支付方式；內部功能可通過適度規劃混合用地合理安排和預留工業、市政、居住、生態等功能，同時利用政策干預和財政補貼適當超前配置公共設施；整體空間結構需加強開發區與主城之間交通廊道的建設和基礎設施的銜接，為中后期開發區與主城之間日益頻繁的要素流通，以及開發區導入人氣預留空間。

中期產業方面可適當提高產業準入門檻，側重培育產業內生動力和創新能力，完善產業發展的動態更新機制；內部功能注重運用空間干預手段和制度設計調控空間績效，重點加強就業、居住、公共服務、交通4大要素的功能聯系和功能匹配，避免居住空間配置與使用錯位的現象；整體空間結構需明確開發區在更大的區域范圍內實現職能分工和協作，促進區域空間一體化發展。

后期側重市場化機制下內生創新性培育，產業方面加快建設若干產業公共創新服務載體，實現既有產業門類與發展層次的不斷更新升級，同時適度地消減傳統的直接產業政策性支持以及特殊的土地政策設計；內部功能提升需主動通過市場機制承接疏散主城區的一些功能外溢，注重內部空間績效的調整和優化；整體空間結構強調開發區與城市之間通過二者發展機制的互動協調，彌合不同主體之間的非合作博弈，促進主城與開發區形成系統有機的一體化發展格局，從而實現城市空間的重構。

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