以提品質促實施為導向的上海15分鐘社區生活圈的規劃和實踐

程 蓉 CHENG Rong

1 上海生活圈概念提出的背景

十八大以來，中央對城市發展明確了若干新要求，上海市在邁向更高發展目標的過程中也面臨著新挑戰。提出的新舉措具體包括：①新的發展理念。中央城市工作會議提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”的城市發展理念，需要在規劃建設工作中得以樹立和落實。②新的城市目標。《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）明確了邁向卓越全球城市的發展目標，將提高城市生活品質作為提高全球競爭力的重要手段。③新的生活需求。后工業時代消費重心轉變、互聯網和智能化對生活方式的影響、老齡化和二孩政策條件下人口結構的改變，使得居民的生活需求發生變化，服務設施標準有待重新審視和完善。④新的治理方式。城市管理向城市治理轉型，城市規劃建設工作需具備治理意識，以共建、共治、共享的空間治理提升市民凝聚力，營造美好城市。

基于以上新形勢，上海2035在國內率先提出15分鐘生活圈概念，希望通過完善基本生活單元模式來反映和體現新時期的城市生活方式、規劃實施、社區管理的轉型。2015年，《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則》（以下簡稱“《導則》”）的研究和制定工作啟動，以規劃標準和指引的方式，將生活圈的概念落實為具體化、可操作的方法，在全市進行推廣。

2 理念傳承及經驗借鑒

2.1 理念傳承： 生活圈是對城市生活基本理念的傳承與提升

生活圈所蘊含的發展理念，是對上海長期以來所提倡的以人為本的城市生活理念的延續、傳承與不斷提升，尤其突出地體現在社區公共服務設施方面。在1946年大上海都市計劃中，就引入了“鄰里規劃”的概念，在鄰里單位內解決居民的日常生活需求，如小學生不跨越城市道路就近上學，在居住街坊配建日常基本生活服務設施；50年代，上海提出了公共服務設施指標分級配置的思路，希望日常生活活動能在5—10分鐘步行時間的街坊小區內加以解決，兼顧設施的使用頻率、經營的最小經濟規模等因素，從使用者與經營者兩個角度提出“分級配置”的理念，其核心指標是服務半徑與設施規模。之后“小區、居住區、地區公共服務設施的指標配置”在這個基本理念下，不斷完善提高，直至今天。

新時期，在生活需求與生活環境發生諸多變化的背景下，生活圈理念需要在延續和傳承的基礎上進一步提升與完善，以適應生活需求的轉變、城市治理的轉型，同時探索挖掘存量潛力、體現集約節約綠色生態理念的建設實施方法，以更包容開放的方式來開展社區的規劃實施工作。

2.2 經驗借鑒： 社區生活圈的規劃與實施是最基層的生活服務與空間治理行動

2.2.1 韓國首爾的生活圈層次：不同層次生活圈解決不同類型問題

生活圈的概念緣起于亞洲國家的城市，無論從日本、韓國還是中國臺灣，在生活圈規劃中都帶有清晰的分層次意識。

以韓國首爾為例，首爾的生活圈規劃包括5個圈域（大生活圈，約50萬—300萬人）和140個地區（小生活圈，約5萬—10萬人）。其中，圈域（大生活圈）的劃分綜合考慮區域的發展過程、用地功能及土地使用特點、行政區劃、教育學區、居住地與居住人口特點、相關規劃等因素。圈域（大生活圈）的重點任務在于地區均衡發展和職住平衡等宏觀問題。地區（小生活圈）的劃分綜合考慮商業、商務、居住、公共服務、公園與綠地等，布局在用地功能相近、居民聯系密切以及設施需求存在共性的臨近地區。地區（小生活圈）的重點任務是與社區生活緊密聯系，包括地區生活環境改善課題，落實首爾市城市管理原則，確定需要保護、管理、培育的對象，打造各生活圈的發展特色等等[1]。在社區的規劃方案中，重視日常生活設施、公園、步行綠地以及公共交通站點等相互空間關系的處理，以形成便捷綠色的住區環境。同時在社區內，教育設施、養老設施、兒童設施、商業文化設施以及鄰里中心等服務內容，基本在不跨越次干道的范圍內得到滿足[2]。

2.2.2 日本熊本的生活圈空間：高層次生活圈是由低層次生活圈構成的有機體

不同層次的生活圈在各功能系統上自成體系，低層次的生活圈通過對外的公共交通或公共空間聯系，構成更高層次的生活圈，形成有機的空間結構。

以日本熊本市為例，其生活圈的層次由高到低依次為定居圈、定住圈（即地域生活圈）和鄰里生活圈，其中高層次的生活圈均由若干下一層次的生活圈組成。定居圈以中心商業區為核心，提供高等級的商業、藝術文化、休閑、交流等城市服務。定居圈間的聯系主要依托軌道交通以及公交線網。定住圈層面，以地域生活網點為核心，提供必要的商業、行政、醫療、福利、教育等服務，盡可能使用公交車或自行車完成各項日常活動。在鄰里生活圈，即最小層次的生活網點，集合了市民日常生活的主要服務（如便利店等），提供最基礎的生活服務，重視步行和自行車的出行方式，居民通過步行即可到達生活網點，同時生活網點之間通過步行綠道進行連接，形成舒適的慢行網絡[3]。

同時，日本的老舊居住社區在更新的過程中，重視對人口老齡化的應對，關注以下幾方面的規劃對策：一是導入居家醫療系統、建設福利設施和擴充幼兒設施，創建老年人與兒童融合生活的社區；二是關注地區居民的交流空間；三是打造優良的居住環境景觀，推行低碳型社區建設[4]。

2.2.3 中國臺灣的生活圈實施：社區規劃和建設是社區治理的過程

生活圈的本質是以人為本開展生活空間的治理，在實施上強調自下而上的實施機制和廣泛的公眾參與，引發居民對生活環境和社區事務的關心。

以中國臺灣為例。在組織方式上，引入社區規劃師制度，作為一種技術中介力量，協調社區與政府部門的意見，制定生活圈建設的行動計劃；在具體實施上，行動的參與主體是民間團體和企業，政府為輔助角色，幫助拓展民意機構、民眾和民間團體的參與渠道，形成廣泛的群眾參與[5]。

綜上所述，生活圈規劃和建設需重點關注以下幾個方面：①各城市可根據面臨的具體問題，來構建生活圈體系，并確定聚焦重點；②通過交通、設施以及公共空間的分層級銜接，形成各層次生活圈的有機關系；③鼓勵政府—市場—公眾—社團的協同工作，引入不同程度、不同形式的公眾參與，培養社區共識，發揮規劃在社區治理上的效用。

3 上海現狀：社區生活品質是實現持續發展的關鍵

綜合考慮城市通勤壓力以及公共服務設施的分級情況，上海的生活圈建議分為3個層次：解決職住平衡的宜業圈、提供地區服務的宜游圈，以及承擔社區服務的宜居圈，其中宜居圈以一般步行可承受的15分鐘來界定基本規模，即15分鐘社區生活圈。

根據已開展的中心城評估，上海城市建設的短板關鍵在社區級服務品質，具體為：中心城現狀公共綠地和服務設施等公益性用地按規劃實施的比例僅為64%，而住宅、商業和辦公等經營性用地的實施率超過90%，其中社區級小廣場、小綠地和服務設施的實施率尤其低，分別只有59%和58%。對標全球城市，公共開放空間差距更為明顯，包括：①人均公共綠地面積為2.7 m2/人，其他全球城市約為6—7 m2/人；②公共綠地仍存在步行可達盲區，步行5分鐘的服務范圍覆蓋率為86.1%；③尚未建立起較為系統和連貫的慢行步道網絡。

因此，在生活品質是全球城市重要競爭力的條件下，上海需要聚焦短板，將重點放在15分鐘社區生活圈層面。同時，考慮上海土地資源緊張，存量社區占較大比重，因此需要重點探索和挖潛更新的方式，來推動社區整體品質的提升。

資料來源：參考文獻[6］。

4 上海15分鐘社區生活圈規劃和實施工作的特點

4.1 整體特點： 體現社區治理意識的多維度轉型

作為落實上海2035的下位技術文件，《導則》延續了總規的城市治理轉型特點，體現出了社區治理意識的多維度轉型，包括：①以人民為中心的理念轉型，圍繞詮釋新時期居民的生活方式來建立規劃標準；②存量規劃的方法轉型，探索已建社區逐步落實新理念的規劃方法及實施途徑；③多元協作的決策轉型，社區規劃編制和實施向“政府、社會、市民、專家”深度協作轉變；④面向實施的行動轉型，重視實施行動策劃，依托社區力量落實規劃藍圖。

《導則》這4方面的轉型特點，為上海15分鐘社區生活圈涵蓋的理念、規劃和行動的總體方案奠定了基本框架。

4.2 標準導引： 圍繞5大發展理念演繹新的生活方式

《導則》由標準導引和行動指引兩部分構成。標準方面，重點圍繞新時期的“生活方式”，從全面營造開放、共享的社區的角度，提出住宅、就業、出行、服務和休閑等各方面的規劃對策。其中，對于落實5大發展理念，《導則》全方位地明確了開放共享社區的規劃要求，例如：①創新方面，鼓勵發展嵌入式創新空間，為小微企業提供低成本辦公場所。②協調方面，倡導社會融合，鼓勵多樣化住宅和混合布局；倡導社會關愛，增加提升型服務設施，關注老幼服務需求；重視風貌協調，保護和傳承社區歷史文化風貌。③綠色方面，倡導綠色出行，縮短機動車和步行網絡間距；關注生態環境，公共綠地5分鐘步行可達。④開放方面，從有利于微循環的街道間距、設施和開敞空間沿街布局以及街道活力營造3方面，構建開放的街區格局。⑤共享方面，鼓勵附屬設施向公眾開放、設施分時共享，提高利用效率。

公共服務設施是社區居民關注度最高的焦點，也是生活圈標準的重點。以下以公共服務設施為例，以點帶面地來反映《導則》對新理念和新生活方式的體現。

（1）設施指標體系：以保基礎和提品質兼顧公平性與差異性

與“十九大”指出的“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”相契合，服務設施關注需求的差異性，設施體系由基礎保障和品質提升兩類構成。其中基礎保障型為底線型設施，主要由政府主導進行托底建設，確保服務的均等化和公平性；品質提升型將新時期下涌現的新型設施類型納入其中，各社區可根據實際需求進行差異化選擇設置，可依托市場力量予以補充建設。

（2）設施類型：基于新生活趨勢引導下的類型完善

從“關懷全齡生活服務需求、體現最具吸引力的生活、適應城市人口多元特征”3點原則出發，借鑒全球服務發展的6大趨勢，并針對這些趨勢，相應地增加適應上海的設施項目。具體包括：①豐富多元的文化服務，鼓勵文化設施小型化、全覆蓋的網絡格局，增加文化活動室設施；②老有頤養的樂齡生活，根據“居家養老為基礎、社區養老為依托”的養老體系，補充日間照料中心和老年活動室等設施；③學有所成的終身教育，增設社區學校以及養育托管點等涵蓋全齡的教育設施；④全面管理的健康服務，提倡有病時方就醫，向實時健康管理的服務理念轉變；⑤無處不在的健身空間，鼓勵在城市道路、公園綠地設置慢跑道、自行車道，達到健身空間無處不在的目的，同時增設健身點設施；⑥藝術便捷的商業服務，增設社區食堂、生活服務中心等設施，并鼓勵商業空間加強藝術感和體驗感。

（3）布局選址：弱勢群體和公益活動的服務半徑優先原則

基于優先考慮社區使用頻率最高的老年人和兒童的需求，倡導設施布局的“三個優先”，包括：①老幼人群優先，老幼設施優先布局在鄰近家5—10分鐘步行范圍內。②服務半徑優先，對于老幼人群使用頻率較高的設施，基于便捷可達的角度，其設施規模可進行小微化的調整和適應，如菜場（菜店）、健身點、日間照料中心和嬰幼兒托管點等。③區位選址優先，公益性設施優先布局于環境、區位和交通條件優越的地段，如軌道交通和常規交通站點周邊。同時，根據不同年齡段社區居民對設施使用的集聚性需求，將關聯度大的設施集中設置，提高居民的出行效率。

4.3 行動指引： 整合各方力量推動生活圈建設實施

行動指引旨在為社區更新工作提供具體操作建議，指導更新主體如何以社區治理的方式來推進規劃方案的編制、建設和管理，進而達到提高社區凝聚力的目標。以行動促實施是上海社區生活圈工作中的最大特征之一。

4.3.1 行動方案：以促實施為目標的全過程行動指導

《導則》提出了“深解讀、組隊伍、找短板、定任務、推行動、評成果”6個行動環節的建議。①深解讀，在于結合具體社區情況，提出行動口號，明確項目的亮點、特色和目標，統一大家對于社區規劃實施行動的認識。②組隊伍，在于明確成員構成，整合自上而下和自下而上的力量，由區縣政府成立專門的工作領導小組，結合具體項目分別成立專門實施推進組，并對社會公眾、專家技術團隊、社區規劃師、社會組織等多方力量進行職責分工。③找短板，在于摸清家底，重點聚焦建成社區，查找公共設施和公共空間的服務盲區。④定任務，在于確定行動項目，綜合考慮居民需求緊迫度、實施主體積極性、實施難易度等因素，制定3—5年行動計劃，逐步完善社區品質。⑤推行動，在于注重各階段公眾參與，依托公眾力量編制方案、推動實施；落實建設主體和建設經費，確保項目的順利實施。⑥評成果，在于通過發動各界對規劃和實施成果進行評議，擴大項目影響力，并總結經驗教訓。

在具體生活圈規劃實施工作開展時，各區可結合本區實際情況，深化完善各環節的工作。以普陀區萬里社區為例。在找短板環節，根據社區情況，列出9種需提升的服務要素，結合前期調研和居民訪談，將重點聚焦在公共服務設施、公共開放空間、慢行系統等方面。在推行動環節，萬里社區根據項目類型分類籌措資金，重大項目提前1年列入財政計劃，小微項目采取街道、各條線委辦局、業委會3方共同出資的模式。圍繞“3年行動計劃”中的核心項目，確定“鄰里之家計劃”、“綠行萬里計劃”、“家園節計劃”等3大行動計劃，在2016—2017年間完成了小微設施改造、漫步道連通和小廣場美化等一系列項目的實施。

4.3.2 公眾參與：以深度參與提高居民社區治理意識

上海15分鐘生活圈的規劃建設，除了強調提高社區空間品質，更希望通過社區居民和基層組織的全過程深度參與，提高居民的治理意識、提高社區凝聚力。因此在《導則》的行動指引中，提出了貫穿整個規劃實施各個環節的公眾參與方案。包括：①找短板環節，開展各類社區現狀評估與居民意愿調查；通過社區規劃師協調社區各類公眾咨詢工作，幫助居民了解相關社區政策與規劃，引導居民有效參與社區討論。②編制方案環節，提高規劃方案的易讀性，以便于機構和利益相關的社區公眾理解，引導社會公眾通過多種形式參與行動方案的討論，及時反饋意見。③實施建設環節，組織社會公眾力量參與行動計劃的推廣，并且在設施及空間投入使用后，舉辦各類社區活動，提升社區凝聚力和活力。④評成果環節，通過網絡等平臺實時展開評估調查，針對民眾訴求進行合理的場地設施的轉換與更新。

浦東“繽紛社區”在規劃編制和實施中，公眾參與工作得到了很好地組織，具體包括幾個特征：①進一步擴大公眾參與范圍。采用“協作式設計”方式，組建了以街道、居委會、業委會等為主體，社區居民、駐區單位、物業公司、社會組織、專家、設計師和藝術家等政府社會多方共同參與的治理框架，同時通過微信公眾號、空間藝術季案例展、新聞媒體報道等多種方式進行廣泛的線上線下宣傳和動員。②建立行動項目“一圖三會”制度。“一圖”指行動項目的1張設計方案圖，“三會”指聽證會、協調會和評議會。居委會、業委會通過“聽證會”收集居民想法，通過“協調會”確定居民意向，通過“評議會”評估設計方案及實施效果。③積極發揮社會組織作用。兼具城市規劃設計與社會工作能力的社會組織，有效地發現市民訴求，并整合各界力量推動項目落實。在陸家嘴福山路跑步道項目中，陸家嘴社區公益基金會發揮平臺作用，籌措建設資金，組織設計師與居民齊商共議形成實施方案。④建立專家導師制。浦東新區政府聘請9位行業內權威專家作為導師，與街道建立“一對一”指導關系，參與篩選符合社區需要、居民意愿的項目，指導方案設計。

4.4 存量適應： 以“城市雙修”作為已建社區品質提升的途徑

作為經歷過快速發展的特大城市，上海提高社區品質的難點，在于如何應對存量社區設施和環境老化的問題。與以往老舊社區設施和公共空間指標打折的方式不同，《導則》基于社會福利公平性原則，新老社區標準一致，鼓勵以“城市雙修”手段，通過現有資源挖掘以及周邊資源共享，分期逐步提升社區服務品質。

例如，針對老舊社區公共綠地和公共廣場匱乏的問題，《導則》提出可通過附屬開放空間挖潛、微空間改造兩種方式來補充。①附屬空間開放，鼓勵商業、辦公、文化設施、居住、學校等用地中的附屬廣場、綠地對外開放；②微空間改造，對使用狀況較差的小廣場、小綠地、街道界面再設計，圍墻涂鴉或屋頂、橋下空間改造，使原來較為消極的空間轉化為積極有活力的空間（圖1-圖3）。

針對老舊社區停車問題，《導則》提出了以下實施途徑建議：①利用社區公共綠地、低效空置用地等，建設地下或地面公共停車庫；②通過資源共享，錯時統籌商業、辦公等非居住類用地的停車泊位；③新建的公益性設施，新增泊位的20%對社區進行定向供應；④周邊經營性地塊更新改造，新增泊位的50%對社區進行定向供應；⑤在交通支路合理明確路內停車的使用空間和時間范疇。

針對居民對服務設施需求日益增長，但土地資源稀缺之間的矛盾，借鑒共享經濟的經驗，《導則》倡導發揮設施共享的積極作用，來滿足居民的新需求，包括：①鼓勵設施同時或者錯時共享，提高利用率。例如鼓勵老年學校、職業培訓中心、社區文化活動中心共享培訓教室、活動室等；鼓勵社區養老院、老年日間照料中心與社區衛生服務中心、衛生服務點共享治療室、床位等。②鼓勵現有附屬設施的對外開放共享，來提高服務水平。例如鼓勵學校的圖書館、體育場館、各類訓練中心，在確保安全的前提下，積極向公眾開放。

圖1 普陀區香泉小區健身空間整治前后對比圖

圖2 浦東新區陸家嘴街道雙擁廣場整治前后對比圖

圖3 長寧區虹旭小區綠化空間整治前后對比圖

5 結語

在《導則》2016年8月正式印發執行的1年多以來，上海居住社區的規劃和更新工作在理念、規劃和行動方面，逐步體現出了《導則》所提倡的各種導向。這些實踐的開展，已經初步體現出15分鐘社區生活圈的工作對提升社區生活品質的積極作用。

打造15分鐘社區生活圈是上海邁向卓越的全球城市的重要舉措之一，其為人民生活謀福利、以人民力量促實施的特征，體現了上海城市規劃和更新工作的轉型，也是上海城市治理工作的一個縮影。其以新的生活方式為核心，以存量社區為重點，以實施為導向的全視角經驗，為國內生活圈規劃建設工作提供了上海思路。相信通過生活圈研究的不斷完善和實踐的持續推進，必將促使城市在空間和社會凝聚力上形成由內而外的新活力、新格局，推動城市邁向更美好的未來。（感謝上海市規劃編審中心15分鐘社區生活圈項目組的大力支持，感謝上海市城市規劃設計研究院相關案例團隊的寶貴材料，感謝上海城市公共空間設計促進中心提供的案例照片。）

參考文獻 References

[1]首爾市政府. 2030首爾城市基本規劃[Z]. 2013.Seoul Municipal Government. 2030 Seoul urban basic planning[Z]. 2013.

[2]朱一榮. 韓國住區規劃的發展及其啟示[J]. 國際城市規劃，2009（5）：107-110.ZHU Yirong. Development of settlement planning in Korea and its implications[J]. 2009(5): 107-110.

[3]陳婷婷. 熊本市城市生活服務設施的規劃研究[D]. 濟南：山東大學，2011.CHEN Tingting. Planning research on urban living service facilities in Kumamoto City[D].Jinan：Shandong University, 2011.

[4]伊藤增輝，周燕珉. 超老齡化社會的社區規劃研究——日本千葉縣柏市豐四季臺社區試點實踐[J]. 北京規劃建設，2017（5）：9-17.ITO Zenghui, ZHOU Yanmin. Community planning research in the super aging society: pilot practice of Fengsi Tai community in Bai City,Chiba County, Japan[J]. Beijing Planning Review,2017 (5): 9-17.

[5]王雨，張京祥.臺灣的社區規劃研究與實踐及其啟示[J]. 現代城市研究，2013（5）：92-97.WANG Yu, ZHANG Jingxiang. Research and practice on community planning in Taiwan and its implications[J]. Modern Urban Research,2013(5): 92-97.

[6]上海市規劃和國土資源管理局. 上海市15分鐘社區生活圈規劃導則[Z]. 2016.Shanghai Planning and Land Resources Administration Bureau. Guidelines for 15 minutes community life circle planning in Shanghai[Z].2016.

[7]上海市規劃和國土資源管理局. 上海市15分鐘社區生活圈規劃研究和實踐[M]. 上海：上海人民出版社，2017.Shanghai Planning and Land Resources Administration Bureau. Research and practice of 15 minutes community life circle planning[M].Shanghai: Shanghai People’s Publishing House,2017.

[8]柴彥威. 以單位為基礎的中國城市內部生活空間結構——蘭州市的實證研究[J]. 地理研究.1996（1）：30-38.CHAI Yanwei. The unit-based spatial structure of urban life in China-an empirical study of Lanzhou City[J]. Geographical Studies, 1996(1): 30-38.