我國(guó)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給問(wèn)題研究
——基于供給側(cè)改革背景下的思考

何 靜

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210098）

文化是引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的巨大生產(chǎn)力，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在中央的高度重視下，我國(guó)農(nóng)村的公共文化事業(yè)取得了有目共睹的發(fā)展，但是在發(fā)展的背后，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給現(xiàn)存的問(wèn)題應(yīng)引起重視。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已開(kāi)啟供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的生動(dòng)實(shí)踐，農(nóng)村公共文化服務(wù)也可借鑒這一思維方式，來(lái)一場(chǎng)系統(tǒng)性的供給側(cè)改革。基于供給側(cè)改革的大背景，研究我國(guó)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給有關(guān)問(wèn)題的解決，對(duì)推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給側(cè)改革，為農(nóng)民群眾提供充足、均等、有效的公共文化服務(wù)供給，保障其基本公共文化權(quán)益等都具有重要而深刻的意義。

一、我國(guó)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給現(xiàn)狀

農(nóng)村公共文化服務(wù)供給指主要由公共部門(mén)生產(chǎn)提供的具有公共產(chǎn)品特征的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的綜合[1]。通過(guò)總結(jié)當(dāng)前農(nóng)村公共文化服務(wù)供給現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)在供給方面存在著問(wèn)題。

1.供給不足。近年來(lái)，在黨和政府的高度重視下我國(guó)的文化事業(yè)建設(shè)有了很大的發(fā)展。2011—2016年全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)及其占國(guó)家財(cái)政總支出比重圖中數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)文化事業(yè)費(fèi)投入總量逐年增加，2016年達(dá)到了770.69億元，較2011年增長(zhǎng)了378.07億元，增速較明顯。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，公共文化投入的規(guī)模占公共支出的1%左右是合適的[2]。但全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政總支出的比重近幾年一直在0.35%～0.4%附近徘徊，比重偏低。由此可知，在全國(guó)公共文化投入占國(guó)家財(cái)政總支出比重未達(dá)到國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的合適水平情況下，只占全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)一部分的農(nóng)村基本公共文化服務(wù)財(cái)政投入則更加不足，直接導(dǎo)致公共文化服務(wù)體系建設(shè)滯后于農(nóng)民群眾的文化需求。

2011—2016年全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)及其占國(guó)家財(cái)政總支出比重圖

2.供給不均。供給不均主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)間的不均衡，城鄉(xiāng)文化事業(yè)發(fā)展水平差距較大，公共文化服務(wù)供給在數(shù)量和質(zhì)量上都存在著一定差別。下表為201—2016年我國(guó)全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)城鄉(xiāng)分布情況，從表中數(shù)據(jù)可以看出，在文化事業(yè)費(fèi)投入上，2011—2015年城市文化事業(yè)費(fèi)投入一直多于農(nóng)村文化事業(yè)費(fèi)投入，文化事業(yè)費(fèi)投入的城鄉(xiāng)差距一直存在。一直以來(lái)，政府沿襲城市偏向的政策，具體到有關(guān)公共文化設(shè)施資源的投放上來(lái)看，博物館、藝術(shù)館等大部分文化設(shè)施資源都主要集中在縣級(jí)以上的城市，而在農(nóng)村地區(qū)分布則較少。

農(nóng)村公共文化服務(wù)供給還存在編制缺乏、從業(yè)人員數(shù)量不足且素質(zhì)參差不齊的問(wèn)題。早在2010年，中宣部等多個(gè)部門(mén)就曾聯(lián)合下發(fā)通知，明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站（中心）至少應(yīng)有1—2個(gè)編制，比較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可適當(dāng)增加編制[3]。相較于城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站人員編制明顯缺乏，現(xiàn)實(shí)中還產(chǎn)生了專(zhuān)人不專(zhuān)用的情況，由于借調(diào)、駐村等任務(wù)的分配導(dǎo)致本就不足的編制人員顧不上本職工作。另外，文化部2015年文化發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2015年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站數(shù)量為34 239個(gè)，比上年年末減少了226個(gè)。同時(shí)，從業(yè)人員數(shù)量存在著不足的狀況，在人員本就不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站從業(yè)人員的素質(zhì)問(wèn)題更加無(wú)法得到可靠的保障。

3.供給無(wú)效。農(nóng)村公共文化服務(wù)供給無(wú)效問(wèn)題主要表現(xiàn)為農(nóng)村公共文化服務(wù)供求呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，即供非所求。當(dāng)前我國(guó)主要通過(guò)自上而下的科層制為農(nóng)村地區(qū)居民提供公共文化服務(wù)，由于供給模式較單一，同時(shí)忽視了農(nóng)民群眾在公共文化服務(wù)供給過(guò)程中的需求偏好表達(dá)與意見(jiàn)反饋，農(nóng)民自然無(wú)法提起參與的興趣。以農(nóng)家書(shū)屋工程為例，國(guó)家財(cái)政在2007—2012年間共投入近75億元資金，建成64萬(wàn)家農(nóng)家書(shū)屋，覆蓋了全國(guó)具有基本條件的行政村。書(shū)屋剛建起來(lái)的時(shí)候，還有農(nóng)民過(guò)去看一看，但讓他們感興趣的書(shū)很少，后來(lái)甚至有些作為試點(diǎn)的書(shū)屋每天接待的讀者都寥寥無(wú)幾。據(jù)有關(guān)學(xué)者在2013年的實(shí)地調(diào)查表明，所看到的農(nóng)家書(shū)屋或大門(mén)緊閉，或閑置已久，農(nóng)家書(shū)屋設(shè)立初衷與運(yùn)行效果間偏離較大。大量的實(shí)證研究表明，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給沒(méi)有真正體現(xiàn)在農(nóng)民真正需要的方面，后續(xù)也沒(méi)有相應(yīng)的反饋機(jī)制讓農(nóng)民群眾表達(dá)意見(jiàn)，從而無(wú)法讓農(nóng)民感到滿(mǎn)意。

2011—2016年全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)城鄉(xiāng)分布情況 （單位：億元）

二、我國(guó)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給存在問(wèn)題的原因探析

我國(guó)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的現(xiàn)狀反映出了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給存在著的問(wèn)題，而造成現(xiàn)存問(wèn)題的原因則更值得我們深究。

1.資金支持不到位。近幾年，我國(guó)全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政總支出的比重一直在0.35%～0.4%左右徘徊，而文化服務(wù)活動(dòng)的廣泛開(kāi)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站等公共文化設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都離不開(kāi)充足的資金支持，顯然目前的農(nóng)村公共文化服務(wù)財(cái)政投入無(wú)法保障充足的供給。自分稅制改革以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)財(cái)權(quán)上移的趨勢(shì)。所謂財(cái)權(quán)上移，是指與財(cái)政包干體制相比，分稅制改革以來(lái)中央政府財(cái)政收入大幅提高，各級(jí)地方政府直接財(cái)政收入比重下降[4]。經(jīng)過(guò)財(cái)政的層層上收，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)是減輕了，但縣鄉(xiāng)財(cái)政因缺乏支柱財(cái)源陷入惡性循環(huán)，財(cái)政尤其困難。雖然中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式，將部分稅收返還給地方政府，但轉(zhuǎn)移支付是不穩(wěn)定的，農(nóng)村地區(qū)財(cái)政困難的情況并沒(méi)有得到很好的改善。

2.固化的城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)。我國(guó)的公共文化服務(wù)由于受到固化的城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)的影響，在城市和鄉(xiāng)村出現(xiàn)了兩極分化的現(xiàn)象。固化的城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是以保證城市優(yōu)先快速發(fā)展為前提條件，通過(guò)轉(zhuǎn)移和犧牲原先屬于農(nóng)村公共文化服務(wù)資源的方式，逐步將農(nóng)村公共文化服務(wù)縮減和空心化。這種現(xiàn)有公共服務(wù)資源存量的調(diào)整本質(zhì)上是利用固化的分治結(jié)構(gòu)和制度將農(nóng)民的納稅和收入所得無(wú)償轉(zhuǎn)移給城市居民，失衡的治理結(jié)構(gòu)加劇了農(nóng)村文化服務(wù)供給的不足[5]。在城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)下，實(shí)際上沿襲的一直是城市偏向的政策，使得農(nóng)村公共文化服務(wù)投入的整體水平落后于城市，農(nóng)村與城市公共文化服務(wù)供給間的差距始終存在，供給上的不均衡主要還是由此導(dǎo)致的。

3.地方政府的供給與農(nóng)民群眾的需求脫節(jié)。造成農(nóng)村公共文化服務(wù)供給無(wú)效的主要因素正是長(zhǎng)期以來(lái)政府的“剛性供給”與農(nóng)民的“彈性需求”之間存在著矛盾，究其本質(zhì)來(lái)說(shuō)即地方政府與農(nóng)民的供需脫節(jié)，包括供需次序、內(nèi)容等方面的偏離。

在地方政府公共文化服務(wù)供給方面，一是單一的供給模式嚴(yán)重影響了農(nóng)民對(duì)基本公共文化服務(wù)的滿(mǎn)意度和獲得感；二是政府的公共文化服務(wù)供給偏好與農(nóng)民群眾需求不符，即政府在功利化心理下做出的不當(dāng)策略性選擇，主要表現(xiàn)為地方政府為完成績(jī)效考核指標(biāo)而大量的建立文化形象工程，對(duì)公共文化服務(wù)中不易測(cè)量且短期內(nèi)難以顯現(xiàn)績(jī)效的指標(biāo)關(guān)注較少，忽視了農(nóng)民群眾的真正需求。

在農(nóng)民公共文化服務(wù)需求方面，存在著農(nóng)民需求表達(dá)不順暢的問(wèn)題。一方面，農(nóng)民群眾文化需求表達(dá)的意識(shí)和能力不強(qiáng)，有其自身原因，表現(xiàn)為部分農(nóng)民群眾主動(dòng)性不強(qiáng)，沒(méi)有強(qiáng)烈表達(dá)文化需求的欲望。也有外部原因，表現(xiàn)為農(nóng)民在文化服務(wù)決策中的主體地位被剝奪以及農(nóng)民文化需求表達(dá)呈現(xiàn)精英化趨勢(shì)，導(dǎo)致農(nóng)民群眾在公共文化服務(wù)供給中決策參與程度較低[6]。另一方面，需求表達(dá)渠道的不順暢與相關(guān)配套措施的缺乏，使農(nóng)民群眾切實(shí)的文化需求無(wú)法得到及時(shí)、精確的傳達(dá)。

三、完善農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的路徑選擇

農(nóng)村公共文化服務(wù)供給現(xiàn)存問(wèn)題亟待解決，可以通過(guò)以下幾種路徑選擇來(lái)探尋農(nóng)村公共文化服務(wù)供給問(wèn)題的解決方法。

1.完善相關(guān)財(cái)政支出制度。必要的資金支持可以保障相應(yīng)的公共文化服務(wù)供給，要不斷完善農(nóng)村基本公共文化服務(wù)的財(cái)政支出制度以解決供給不足的問(wèn)題。首先，要加大農(nóng)村文化事業(yè)費(fèi)的財(cái)政投入，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、基層宣傳文化隊(duì)伍等的運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展提供必要的資金保障。其次，要不斷擴(kuò)大社會(huì)融資渠道，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給資金來(lái)源多元化的同時(shí)增加資金供給總量。社會(huì)資本是公共文化服務(wù)供給的一個(gè)重要資源，政府可以積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)資本投入農(nóng)村公共文化服務(wù)供給，緩解目前經(jīng)費(fèi)比較緊張的狀況[7]。再次，要建立和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付程序，合理配置一般性和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)貧窮農(nóng)村地區(qū)的投入力度，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件。最后，還可以通過(guò)落實(shí)中央補(bǔ)助地方專(zhuān)項(xiàng)資金，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共文化服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼的力度。各地可根據(jù)實(shí)際情況就農(nóng)村公共文化服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助制定具體的實(shí)施辦法，在文化活動(dòng)、資金籌措、保障措施等方面進(jìn)行梳理，堅(jiān)持用好管好農(nóng)村公共文化服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金，確保農(nóng)村公共文化服務(wù)的供給充足。

2.打破城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)。為解決由于固化的城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)所造成的城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)供給不均的問(wèn)題，必須改變重城市、輕農(nóng)村的慣有意識(shí)，給予農(nóng)村更多的關(guān)注。應(yīng)適時(shí)的根據(jù)實(shí)際情況在資金、政策上適當(dāng)向相對(duì)落后的農(nóng)村傾斜，縮小城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)供給上的差距，分階段實(shí)行均等化，最終實(shí)現(xiàn)一體化。中央政府要出臺(tái)一系列政策措施，通過(guò)政策支持來(lái)帶動(dòng)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。在中央政府出臺(tái)政策的基礎(chǔ)上，各級(jí)基層政府要加大對(duì)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的支持力度，繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村重點(diǎn)文化工程建設(shè)。針對(duì)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給存在從業(yè)人員數(shù)量不足、編制較少且素質(zhì)不高的問(wèn)題，首先盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，充實(shí)農(nóng)村公共文化機(jī)構(gòu)編制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站工作人員配齊。同時(shí)，也可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，招聘一批熱愛(ài)文化事業(yè)同時(shí)具備一定專(zhuān)業(yè)技能的文化志愿者，參與到農(nóng)村公共文化服務(wù)的隊(duì)伍中去；其次在綜合文化站工作人員素質(zhì)問(wèn)題上，文化行政主管部門(mén)要健全合理的考核機(jī)制，加強(qiáng)定期監(jiān)督檢查，進(jìn)行報(bào)告反饋，以提高文化站工作人員素質(zhì)。

3.創(chuàng)新文化服務(wù)供給模式。公共文化服務(wù)供給模式在實(shí)施中遇到了一些困難，對(duì)農(nóng)民群眾吸引力不大，因此創(chuàng)新農(nóng)村公共文化服務(wù)供給模式，調(diào)整政府的供給偏好選擇是很有必要的。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給模式的多元化，首先，應(yīng)確立政府的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮其權(quán)威性和宏觀調(diào)控性，為保障其在公共文化服務(wù)供給中職責(zé)明確，要對(duì)政府職能進(jìn)行相應(yīng)優(yōu)化，同時(shí)以法律條文進(jìn)行制約，為農(nóng)民群眾提供切實(shí)的文化服務(wù)。其次，市場(chǎng)和社會(huì)要在政府的主導(dǎo)下，突出各自的優(yōu)點(diǎn)為農(nóng)村公共文化服務(wù)提供相應(yīng)的支持，形成協(xié)同的多元化供給模式[8]。另外，可以在實(shí)行公共文化服務(wù)供給模式多元化的同時(shí)創(chuàng)新供給方式。安徽六安市金安區(qū)政協(xié)就借力“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景，在廣大農(nóng)村地區(qū)使用電腦、手機(jī)等移動(dòng)終端開(kāi)辟新的公共文化服務(wù)供給方式，克服了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站輻射面有限的弊端，更加便捷地滿(mǎn)足了農(nóng)民群眾的各類(lèi)文化需求。在調(diào)整政府供給偏好選擇方面，應(yīng)將文化發(fā)展作為硬性指標(biāo)加入到地方政績(jī)考核體系中，全面加強(qiáng)監(jiān)督，倒逼官員重視，以此糾正地方政府不當(dāng)?shù)恼咂谩?/p>

4.暢通農(nóng)民群眾需求表達(dá)渠道。暢通農(nóng)民群眾文化需求表達(dá)是解決農(nóng)村公共文化服務(wù)供給無(wú)效問(wèn)題的重要途徑，具體可以從以下幾方面著手來(lái)了解農(nóng)民群眾真正的文化需求。其一，要培養(yǎng)農(nóng)民群眾主動(dòng)表達(dá)文化需求的權(quán)利意識(shí)，完成從被動(dòng)參與者到主動(dòng)決策者的身份轉(zhuǎn)換，兼以提高相應(yīng)的表達(dá)能力。一方面，要增強(qiáng)農(nóng)民群眾表達(dá)的主觀能動(dòng)性，例如上文提到的加入了文化發(fā)展指標(biāo)的地方政績(jī)考核體系，可以在該考核評(píng)價(jià)體系中引入第三方評(píng)價(jià)，開(kāi)展農(nóng)民群眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，讓他們?cè)诠参幕?wù)供給管理與決策的過(guò)程中去逐步樹(shù)立起主動(dòng)表達(dá)的意識(shí)。另一方面，可以通過(guò)村民代表會(huì)、農(nóng)村遠(yuǎn)程教育活動(dòng)等多種形式加強(qiáng)文化需求表達(dá)相關(guān)知識(shí)的介紹，加深農(nóng)民群眾對(duì)這方面內(nèi)容的了解，提高其參與需求表達(dá)的能力。這樣依靠后天意識(shí)的培養(yǎng)和外部力量的幫助去逐步提高農(nóng)民文化需求表達(dá)的主動(dòng)性與能力[9]。其二，要提供客觀的表達(dá)渠道，并在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的配套措施加以輔助，來(lái)解決有些表達(dá)渠道的精英化使得農(nóng)民難以精確有效地表達(dá)需求的問(wèn)題。比如在充分發(fā)揮人大作為基本表達(dá)渠道的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高農(nóng)民代表的人員比重，以改變代表中干部代表居多的不當(dāng)結(jié)構(gòu)，從而更加切實(shí)地反映出農(nóng)民群眾的文化需求。農(nóng)民群眾積極主動(dòng)的需求表達(dá)意識(shí)、不斷提高的表達(dá)能力以及客觀的需求表達(dá)渠道與配套措施相結(jié)合必將會(huì)形成合力，將農(nóng)民群眾真正的文化需求順暢表達(dá)出來(lái)。

[1]黃威.公共文化服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究[J].學(xué)習(xí)與探索，2017，(6)：136-139.

[2]毛少瑩.公共文化服務(wù)概論[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2014.

[3]馬雪松，楊楠.我國(guó)農(nóng)村基本公共文化服務(wù)供求失衡問(wèn)題研究[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2016，(10)：59-66.

[4]周黎安，陳.縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)與地方公共服務(wù)：農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)，2015，(2)：417-434.

[5]孫浩.農(nóng)村公共文化服務(wù)有效供給的體制性障礙研究[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(6)：59-70.

[6]胡守勇.農(nóng)村公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給研究綜述[J].河南大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014，(2)：74-81.

[7]胡洪彬.農(nóng)村公共文化服務(wù)有效供給的現(xiàn)實(shí)困境與策略創(chuàng)新——基于社會(huì)資本理論的視角[J].重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012，(2)：69-73.

[8]李倩.社會(huì)治理視域下農(nóng)村公共文化服務(wù)供給模式分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016，(10)：37-39.

[9]孫浩，朱宜放.公共文化服務(wù)供給中的農(nóng)民需求表達(dá)研究[J].湖北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(6)：9-12.