國資委視角下供給側結構性改革與國家審計創新發展

●陳敬淑

隨著中國經濟的快速發展，在取得舉世矚目成績的同時，中國經濟的結構性分化越來越明顯，經濟發展進入“新常態”。在這種變化之下，迫切需要改善供給側環境，進一步優化供給側機制，實現供給側各個要素（包括勞動力、土地、創新等）的最優配置，最終推動我國經濟的持續、健康、穩定發展。簡而言之，供給側結構性改革就是通過做精增量、優化存量實現優化產權結構、投資融資結構、產業結構、流通結構和消費結構的目標，用改革的辦法推動結構調整，根本目的是提高社會生產力水平。而國家審計創新就是應對新經濟政策以及自身發展需要與時俱進的一種新舉措，這與我國深化供給側結構性改革是一致的。在新形勢下，國家審計有了新的內涵和外延，在促進企業健康發展方面發揮著重要作用，作為國有資產增值保值的監管部門，國資委要積極探索如何在推動國有企業供給側結構性改革進程的同時，充分發揮國家審計的作用，達到平穩改革、有效改革的目的。

一、供給側結構性改革與國家審計的內在關聯分析

（一）供給側結構性改革必然帶動國家審計改革

供給側結構性改革與國家審計息息相關，兩者是相互促進的關系，首先體現在供給側結構性改革的推進必然也會帶動國家審計改革發展。作為宏觀層面的國家中短期改革規劃，供給側結構性改革不是小范圍內的改革，它必然會影響并引發相關層面的改革，國家審計是貫穿于需求側與供給側的重要組成，因此隨著供給側結構性改革的深入，國家審計改革關注重點也隨之調整，國家審計的職能也隨之變化。其次，所謂的供給側結構性改革，其實是相對需求側而言從供給、生產的角度進行優化配置。而從某種程度上來說，國家審計就是一個生產“審計結果”的生產端，從這個意義來講，國家審計改革就是供給側結構性改革的一個部分。可見，供給側結構性改革在推動國家審計改革發展方面有其合理的內在邏輯。

（二）國家審計服務并推動供給側結構性改革

供給側結構性改革推動國家審計改革向前發展，國家審計也反過來發生作用于供給側結構性改革。一方面，從微觀層面來說，國家審計具有規范企業財務管理、提升企業經濟效益的重要功能，而供給側結構性改革就是由大量的部門、單位、企業通過內部管理規范化、資源配置最優化實現經濟效益最大化，從這個方面來說國家審計是為供給側結構性改革服務的。另一方面，從宏觀層面來說，針對宏觀經濟政策的落實進行跟蹤審計就是國家審計的一項重要內容，特別是2014年8月開始，國家審計署實施“國家重大政策措施貫徹落實情況追蹤審計”，對于有效推動供給側結構性改革的落地實施、效果實現具有重要意義。基于此，國家審計的改革發展并不是被動的，它也是供給側結構性改革大背景下發揮作用的一項重要措施。

二、國資委視角下國家審計在供給側結構性改革的應用

（一）發揮監督指導功能，推動國企改革重組

在供給側結構性改革的浪潮下，國有企業（特別是中央企業）首當其沖，改革必然會面臨各種各樣的阻礙，即使國有企業也是如此，容易出現政策無法落實、落實不到位等問題。作為國有企業的重要監管部門，國資委要結合國有企業發展的特性，充分發揮國家審計的監督、指導功能，推動供給側結構性改革在國有企業中的有效開展，進而推動國有企業的改革重組。首先，要切實發揮國家審計在供給側結構性改革政策落實跟蹤審計中的作用。針對當前部分國有企業對供給側結構性改革認識不到位、改革力度不足等現象，國資委要借助國家審計在經濟政策貫徹落實方面的保障功能，推動供給側結構性改革在國企范圍內全面開展，在這個部分國家審計主要發揮跟進監督的角色，也是國資委在指導國有企業進行改革重組過程中可以利用的重要工具。從這個層面來說，國家審計在推動國有企業供給側結構性改革方面有著其宏觀層面的作用。其次，除了發揮宏觀層面的經濟決策貫徹落實跟進審計的監督作用之外，國家審計在國有企業的實際改革重組中還可以發揮具體指導的作用，通過國家審計，國資委能夠比較客觀地了解國企在改革重組當中運營的情況、存在的問題以及改進的方向。這是因為國家審計是一個持續、動態的過程，在國有企業改革前可以開展事前審計，分析改革可能帶來的效益與風險，最大程度上降低企業改革中可能的損失；在國有企業的改革過程中，國家審計的事中審計則能夠及時反饋改革過程中的優勢與劣勢，為調整改革重點與方向提供參考；在國有企業改革事后審計部分，審計的重點應該放在會計核算和效益審計部分，呈現國有企業在供給側結構性改革當中所取得的成效與反思，為下一步工作開展提供參考。

（二）加強國企績效審計，評估國企改革質量

之所以要開展供給側結構性改革，其根本目的應回到企業效率的提升方面，也就是通過改革使供給結構與需求結構能更好地匹配與適應，各項政策任務與企業改革發展的終極目標之間有一定的距離。然而，在實際的操作過程中，這樣一種理想的狀態是否真的給企業發展帶來利好，是否真正已經做到結構性改革的最優，需要國家審計通過加強績效審計來進行評估。國資委在推動國有企業供給側結構性改革的過程中也會充分重視績效審計，來衡量國有企業改革重組的質量。從國資委的角度來說，既要關注個別國有企業在供給側結構性改革中取得經濟性、效率性與效果性進行審計，還要借助國家審計一體化的優勢，收集、統計、分析國有企業供給側結構性改革各項政策任務在實際操作中的整體性績效進行評價。一方面，對于國有企業的改革重組，國資委不能簡單地要求下屬的國有企業廣泛開展供給側結構性改革，除了提供具體的操作執行方案之外，更重要的是及時對其所取得成效進行評估，這時國家審計就可以結合進來了，比如去產能、去庫存。國有企業的改革重組是真正動及原有的運營模式，還是只是在表面上做功夫；是真正帶動企業的高效運轉，還是只以某個方面的犧牲換取其他方面的改變而企業的整體經濟效益并沒有提升。績效審計不僅能對國有企業的整體改革成效進行評估分析，也是提高國有企業員工在供給側結構性改革中積極性的一個重要舉措。另一方面，績效審計還要注重國有企業在供給側結構性改革中整體性的審計分析，國資委應該借助國家審計的開展全面分析國有企業在改革中所積累的經驗、教訓，并深入分析國有企業供給側結構存在的突出問題及其原因，為長期提升國有企業的供給效率提供政策層面的參考意見。

（三）注重國企風險審計，增強國企內部控制

供給側結構性改革是一項長期性、系統性的工程，有其特殊性、復雜性與挑戰性，隨之而來就是供給側結構性改革的相關風險，包括對企業本身，也包括整體改革層面的社會風險。對此，國資委在關注國有企業改革進程的同時也要關注潛在的風險，并且運用國家審計信息分析的優勢為國有企業改革建立風險預警機制，強化國有企業的內部控制管理。一是要發揮國家審計的風險預警作用，開展國家審計的根本目的不僅僅是發現國有企業在改革發展中存在的問題，并對企業進行懲罰、處理，而是通過國家審計來協助企業分析目前所處的階段、發展的狀況，即使發現企業存在問題也是為了幫助企業通過內部控制的完善去進行風險預防、問題解決、管理提升。因此，國資委要引導國有企業充分認識國家審計的本質目標，積極配合國家審計工作的開展，并且通過國家審計分析國有企業在供給側結構性改革中潛在的風險。在風險審計分析的基礎上，國有企業要根據企業實際，不斷進行內部控制管理的強化。只有對風險進行有效地把握，國有企業的改革才能持續、穩定地推進，否則在達到改革目標之前國有企業就有可能因面臨巨大的經濟損失，沒有高度的風險預防意識而不能在改革中順利過渡。二是要跳出個別企業，從多個企業的供給側改革中梳理、提煉經濟改革中面臨的社會風險，為政府部門規避改革風險提供參考。對此，國資委要在國家審計的基礎上對國有企業的改革數據進行全面的分析，總結出各項經濟政策在實際的操作過程中可能給國有企業帶來的利好與風險，針對風險建立相應的風險預防機制，以確保國有企業供給側結構性改革工作的順利開展。

三、基于國資委視角供給側結構性改革背景下國家審計創新發展途徑

（一）審計理念創新

隨著我國市場經濟的快速發展，在供給側結構性改革不斷深化的過程中，國家審計也面臨著新的機遇與挑戰。如果國家審計不能與時俱進地開展創新，就不能滿足新形勢的發展需要，甚至會成為影響改革、阻礙發展的不良因素。因此，加強國家審計發展創新既是經濟發展的要求，也是自身生存發展的需要。國家審計創新首先要做好理念創新，只有解決了思想指導層面問題之后才能為其他方面的創新提供良好的環境。

一是要樹立戰略全局型審計理念。樹立戰略全局型審計理念是新時代、新形勢下發揮審計功能的重要要求。從國資委角度來說，國有企業是國有資產增值保值的重要載體，在國民經濟與人民生產生活中扮演著重要的角色，為此，針對國有企業的審計就不能僅把它當作一般企業進行審計，而是要將其置于國民經濟的環境中進行審計，需要有更高的戰略性。從國有企業本身來說，隨著國有企業的不斷發展與改革的深入，針對國有企業的審計不能僅停留于對企業合法性、合理性審計層面，要轉變傳統的審計理念，把審計范圍擴大到對國有企業的保值增值、風險防控審計，把審計內容延伸到對國有企業規劃、流程、制度的審計，充分體現國有企業審計的全局性。

二是要樹立風險導向型審計理念。國有企業在推進供給側結構性改革過程中，必然會給其發展帶來風險，風險的有效規避直接關乎國有企業改革與發展的持續性。相比以前的國有企業審計，風險導向型的審計理念已經不僅局限于針對國有企業進行常規性的審計，而是把審計與風險防控相結合，將審計變成發展問題并提出預警機制的重要途徑。樹立風險導向型審計理念，其根本目的是為國有企業的改革與發展提供保障，最大程度上降低國有企業風險。

三是樹立保值增值型審計理念。追求國有資產增值保值是國有企業的終極目標，針對國有企業的審計應為推動其資產保值增值服務。基于此，要站在國有企業的角度，思考如何把審計的功能轉化為企業的價值實現，只有這樣，審計的價值才能得以充分的體現。一般來說，審計在國有企業資產增值保值中發揮作用是一個間接的過程，與前面的戰略規劃、風險風控是一致的。審計理念創新關鍵在于落實，否則只是一紙空文，因此國資委要站在國有企業監督管理者的角度，在推進國有企業供給側結構性改革的過程中把審計理念創新作為一個重要部分進行推廣，讓國有企業真正認識到審計對于企業發展的重要意義，以此為審計理念創新提供良好的發展空間。

（二）審計方法創新

審計理念的創新為審計發展創新提供了方向，但是如何把審計理念轉化成實際操作就需要相應的方法、技術。在供給側結構性改革背景下，國有企業發生了結構性的轉變，這要求國家審計要隨之改變，包括針對什么進行審計、運用什么形式進行審計、借助什么技術提高審計效率等。

首先，在審計內容上要有所突破。傳統的審計內容主要是針對國有企業的會計資料進行全面的查閱與核對，審計的重點也主要是聚焦在國有企業資金收支是否平衡、資金使用是否合法，但是隨著國有企業的不斷發展，特別是在推動供給側結構性改革的過程中越來越注重整體性、結構性的規劃與分析，對審計的需求也從單純的會計審計轉化為對整個內控系統的評價，從而確定審計的重點和單位，這樣的審計方式使得審計有了較大的突破，也是新時期國資委對國有企業審計的基本要求。

其次，在審計的技術上要與時俱進。當前很多審計部門對國有企業的審計還停留在對會計憑證、報表的手工操作審查上，這不僅極大地影響了審計的效率，而且容易出現審計數據錯誤。更關鍵的是，手工操作有其局限性，只能呈現比較簡單的數據，無法進行復雜的數據收集與分析，這就無法為國有企業的結構性改革提供決策信息參考。因此，針對國有企業的特殊性與復雜性，國家審計相關部門要與現代信息技術相結合。比如，通過建立國有企業計算機系統進行整體性、全面的數據收集、統計，再結合最新的數據分析技術進行相關性分析，通過有效的分析對國有企業存在的問題進行診斷并提出相應的改進意見。將企業審計與現代信息技術相結合是大數據時代的必然要求，只有這樣才能真正發揮審計在企業發展戰略規劃、規避市場風險方面的作用。

最后，在審計形式上要多元結合。目前關于國有企業的審計多以內部審計和事后審計為主，這雖然在一定程度上達到了對國有企業監督的目的，但也存在審計不客觀、不全面、不及時等問題。比如國有企業的內部審計往往只涵蓋了企業希望進行的部分，對于企業的全面審計比較不足。另外，國有企業的事后審計只能對企業后期情況進行審計，但在前期的預算管理與計劃制定、中期的具體經濟活動開展等方面的審計卻是缺失的。對此，從國資委角度來說，要進一步創新國有企業的審計形式，在充分發揮企業內部審計“免疫系統”功能的同時，更要發揮出資人審計的監督功能，推進國家審計、出資人審計、企業內部審計和社會審計的有效結合，實現企業國有資產審計監督全覆蓋。把內部審計與外部審計相結合，在事后審計中融入事前、事中審計，充分發揮審計在國有企業改革發展中的監督、服務、咨詢功能。

（三）審計制度創新

所謂的審計制度創新，就是要根據新形勢、新要求，探索一套新穎的國家審計機制、制度，營造一個良好的審計環境。可以說，審計制度既是引導國家審計人員在合法合理的范圍內開展工作的基本準則，也是企業在配合國家審計工作的過程中應該了解的。從審計人員的角度，主要是如何通過改革創新探索一套高效的審計制度，為審計事業的發展提供良好的“后勤”保障；從國資委的角度，主要是被審計的國有企業如何加強企業環境建設，通過內部環境改善、企業規范建設創新審計環境。

首先，關于國家審計機構的審計制度創新，從作業模式上來講主要可以分為縱向層面的審計管理制度創新以及橫向層面的審計業務制度創新。一方面，在社會經濟不斷發展的背景下，國家審計的內部管理制度也出現了很多需要進一步改革的地方，這就要求審計機關要根據實際及時調整審計機制，積極探索國家審計的新機制、新制度。國家審計內部管理制度的創新是一項系統性的工程，這也是審計機關在深化供給側結構性改革背景下作為“供給方”需要進行結構性的制度優化的必然要求。另一方面，在國家審計機關開展審計工作的過程中，涉及審計項目確定、審計方法選擇、審計流程安排等方方面面的內容，在審計機構結構性改革中也要積極探索提高業務效率、增強業務質量的業務制度。不管是審計管理制度的創新還是業務制度的創新，兩者應該是相互補充、相互促進的關系，是審計機關制度創新的兩個不同的層面，需要綜合考慮。

其次，從國資委的角度來說，為了更好地推進國有企業的審計工作開展，作為被審計對象，國有企業也要從自身的角度出發，結合國家審計的管理制度與業務制度創新進行企業內部的管理環境優化、管理制度創新。之所以要加強國有企業內部的制度創新，一方面是應供給側結構性改革的需要，結構性改革必然會帶動管理制度的改革、更新；另一方面，國有企業內部制度的創新也是內部審計的需要，它在為國有企業的內部控制提供一個良好環境的同時，也為有效對接國家審計制度創造一個良好的連接點。可見，國家審計的創新發展不是審計機構單方面的事情，而是審計機關與國有企業之間良性互動的過程。

（四）審計人才創新

在供給側改革的背景下，市場經濟和企業治理結構在不斷完善，這對國家審計的改革發展提出新要求、新挑戰，特別是在國有企業審計工作推進方面，內部審計越來越得到重視，急需一批高素質、專業的審計人才。因此，國家審計的創新發展很重要的一項工作就是要創新審計人才培養、管理模式，確保國有企業審計工作做到扎扎實實有效推進。可以說，審計人才的創新是實現其他設計創新的重要基礎，審計理念的創新需要通過審計人才去貫徹落實，否則再好的審計理念也無法發揮作用；審計方法的創新要被審計人員所掌握，否則審計方法、技術只能停滯不前；審計制度創新也要靠審計人才去構建、維持，否則審計制度也無法得到有效維護。

一是要在審計人才的培養上進行創新。目前很多高校在培養審計人才的過程中還停留在傳統模式上，沒有跳出會計的圈子，很多教學的老師還是以會計論審計，不能很好地適應供給側結構性改革過程中國有企業對審計人才的需要。為了培養一批更加專業的高素質國家審計人才，首先要建立以職業能力培養為核心的審計人才培養，改變傳統的審計教學模式，把理論與實踐相結合，可以通過搭建工學結合的平臺，讓審計教學契合實際需要，最后再通過制定嚴格的考核標準來確保審計人才的專業性。

二是要創新審計人才管理模式。面對供給側結構性改革中對復合型審計人才的需要，審計相關部門要不斷加強對審計人才的管理與激勵。如亳州市譙城區審計局通過打破科室、專業、分工的界限，根據能力對審計人員進行科學調配 （這也是國家審計供給側結構性改革的重要體現），搭建起一批集核查問題、分析研究、信息技術應用等綜合性能力為一體的審計人才隊伍。同時，該審計局還注重探索多部門合作、多審計任務結合的人才使用模式，提高審計人才的利用率。在人才的激勵上，該審計局通過設立優秀審計項目獎、審計方法創新獎等形式不斷激勵審計人員爭優創先。

三是要加強審計人才的職責道德、法律意識提升。再優秀的審計人才如果不能嚴格遵守國家審計道德規范，就無法在審計過程中保持獨立性、客觀性，甚至會出現以權謀私的行為，為審計行為埋下隱患。另外，執法觀念淡泊是造成審計風險的另一人為因素，如沒有根據審計職權去確立審計項目就可能出現越權審計。因此，審計人才的創新培養與管理，不能脫離最基本的職責道德規范引導與法律意識提升，只有這樣審計人才的培養才有意義，才能真正服務于審計工作的開展。總之，審計人才的創新關乎審計工作的質量，也關乎供給側結構性改革目標的實現，需要加強重視。

四、堅持不斷創新，促進國有資產的增值保值

自從供給側結構性改革提出來以后，國資委下屬的國有企業（特別是中央企業）成為了改革的重點對象，經過幾年的實踐也取得了一定的成效。作為國家的一項全局性經濟決策，供給側結構性改革必然影響到社會經濟的方方面面，無論是作為供給側結構性改革的一個對象，還是企業的供給側結構性改革過程中一個重要推動工具，國家審計都面臨著改革、創新、發展的需要。基于國資委視角，國家審計的創新發展要緊緊圍繞供給側結構性改革的重點以及國有企業在改革中的中心工作，積極尋找國家審計創新與國有企業發展的共同連接點，通過堅持理念、方法、制度、人才創新為國有企業的改革發展服務，促進國有資產的增值保值。■

[1]晏維龍，韓峰，湯二子.新常態下的國家審計變革于發展[J].審計與經濟研究，2016，（02）.

[2]汪德華.供給側結構性改革與國家審計創新發展[J].鄭州大學學報（哲學社會科學版），2016，(06).

[3]王洪軍.芻議國家審計的供給側結構性改革[J].審計月刊，2016，(03).

[4]關健宏.發揮地方國資委在供給側結構性改革中的“三好”作用[J].現代國企研究，2016，(09).

[5]王秋平.國企審計強化和審計方法創新[J].經濟研究導刊，2016，(05).

[6]陳敬淑.淺談國資委管理體系下國有企業審計風險[J].財政監督， 2017，(07).

[7]李文佳.國有企業實現內部審計創新之淺談[J].財會學習，2017，(18).