重建市場秩序 建立長效機制

陳恒

2016年12月16日閉幕的中央經濟工作會議上明確了2017年中國樓市的發展方向，強調要促進房地產市場平穩健康發展，堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位， 綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的房地產平穩健康發展長效機制。自此，構建房地產長效機制成為2017年房地產市場發展的首要目標。

就在同月30日，住建部再次公布了21家違規銷售房企名單，主要涉及發布虛假房源信息和廣告、捏造或者散布謠言、未取得預售許可證銷售商品房、變相收取定金預訂款、捂盤惜售、暗中加價收費等違法違規行為。對此，住建部強硬表態，稱要將“害群之馬”依法清出市場?？梢?，重建市場基礎秩序，已經成為監管的基本內容，這也是建立長效機制的第一步。

一、我國房地產市場監管存在的“短板”

房地產行業中的環節很多，與其相關的市場監管涉及方方面面，其中包括開發企業、中介代理企業、房屋評估企業，甚至相關媒體。尤其在房地產市場異常活躍的2016年，虛假廣告、捂盤惜售、“一房多賣”等違法行為更是屢見不鮮。

自2016年10月以來，全國各地陸續開展了針對房地產市場違規行為的整治活動，多地住建部門以突擊檢查等方式，查處存在捂盤惜售等違法違規行為的房地產開發商。

比如，一些開發企業虛假廣告，惡意編造散布謠言，制造房源緊張氣氛，采取違規預售、捂盤惜售等手段，以抬高房價、牟取私利等。再比如，一些中介代理機構為了留住客源，故意制造虛假信息，煽動消費者購房；有的甚至利用網簽漏洞，達到“一房多賣”的目的。加之，一些不負責任的媒體在未掌握確鑿數據的情況下，用搶眼的標題或關鍵詞夸大市場表現，更加重了購房者的恐慌心理。

然而，在現實中，多年來房地產市場監管更多地集中在上游開發和預售審批上，對中下游銷售端（包括二手房）及媒體的行為監管較少。同時，近年來熱點城市樓市已進入存量時代，一線和二線城市二手房交易占比分別達到60%和50%，中介代理、估價、按揭等環節牽涉的行業內人群龐大，京滬深房產中介從業人員為開發企業的2倍以上。但監管重點依舊在上游開發和新房市場，二手房交易、中介機構、自媒體在很大程度上處于野蠻生長的態勢。隨著存量房交易占比越來越大，有限的行政資源無法應對，未來行業監管鏈條必須重構。

二、國外值得借鑒的監管手段

基于我國房地產市場存在的上述“短板”，我們有必要借鑒發達國家的經驗，健全我國房地產市場的監管體系。

在房地產市場運行過程中，發達國家或地區也十分強調對市場的監管調控，努力保持房地產市場的持續平穩發展。以美國為例，其房地產市場的監管主要表現在以下三個方面。

1.強化區域規劃管理

美國政府對房地產市場進行區域規劃和管理的目的，主要是通過行政強制手段限制土地開發節奏，控制房地產市場結構，包括實施分區制度、再分類制度和開發規劃制度等。分區制度（Zoning Ordinance）是在統一規劃的前提下，將土地劃分為一系列不同的區塊，分別作為居住區、商業區、工業區等，除特殊情況以外，一般不能混雜。再分類制度（Subdivision Regulation）是在分區制度的基礎上，對土地的使用做出進一步的細分，如在居住區內，把不同的地塊劃分為獨立住宅區、多住戶住宅區和公寓住宅區。開發規劃制度（Growth Planning）是通過政府的預先規劃，引導和管理房地產的開發過程，以保護有限的資源和歷史風貌建筑。

2.依靠法律手段調節

美國政府為確保房地產市場行調控和管理的效果， 先后出臺了一系列法律法規，為政府調控房地產市場提供依據。如1931年國會批準了《聯邦住房貸款法》，1934年美國第一部《國民住宅法》宣布實施，1965年的《城市住房發展法》以及《房地產執業法》《公房管理改革法》等。各州政府也分別制定法律，對房產交易、抵押貸款、中介服務等方面做出具體規定。美國聯邦政府制定的房地產法規，主要側重于土地規劃、住房目標和低收入家庭的住房補貼等；州政府的房地產法規，則注重于土地分區、房地產交易和管理等。

3.注重信息整合

為準確調控房地產市場，美國政府非常注重對信息資源的搜集、分析、整理。如政府部門建立了龐大的數據庫，詳細掌握了房屋所有權人名單、家庭收入狀況、人口狀況、抵押情況、房屋性質、房屋狀態、交易歷史、資產評估信息等。這些基礎數據為分析判斷市場走勢，準確調控房地產市場發揮了重要作用。

三、構建有效的房地產市場監管體系

上文已經提到房地產市場監管體系中存在多個參與主體，每個主體的行動目標不盡相同，同時左右房地產市場監管成效的因素眾多，不能僅從某一因素來考慮，房地產市場有效監管應先從完善監管體系入手。在體系建設中應注重整體與局部、局部與局部、體系內部與外部監督管理的關聯性。

1.成立房地產市場監管協調機構，統一各監管主體的監管行為

在房地產監管中，我們可以看到該體系有多個相關部門組成，這些成員中的某一個部門的工作成效，都會直接影響房地產市場監管的效果，在監管中必須加部門間的強橫向聯系，做到各部門間的信息及時溝通交流，使市場監管成合力，最終實現各部門間的協同監管，構建緊密結合的房地產監管體系。

房地產市場監管部門主要有發改、住建、土地、規劃、物價、統計、金融、財政、地稅、工商、銀行等多個部門，這就需要有一個統一的權威機構，領導全面的工作，但這不是說要重新組建一個部門行使其他單位的所有職責。在實際工作中，可以組建相應的聯合議事領導小組，成員主要包括發改、住建、土地、規劃、物價、統計、金融、財政、地稅、工商、銀行部門的領導，并且由分管經濟工作的政府副職領導組織協調各部門的監管工作，把這個領導小組當做各機構的橫向聯絡中心，這樣一來就不會發生由于政出多門而導致的執行力差等難題。如果能夠實現這種多個監管單位聯合決策，避免單一部門決策的專業性限制，就能夠有效提升決策的針對性和執行力。

2.發揮房地產行業協會在行業自律和行業管理中的作用

行業協會作為一種民間性組織存在于政府與企業之間，一直未發揮出應有的作用，主要原因在于政府的強勢與行業協會對政府的依附性。我國目前的現狀是房地產行業協會設立在政府主管部門之下沒有獨立的運行體制，所做的工作也僅僅是為政府提供服務。在這種體制之下很大發揮行業協會的積極作用，只有把協會從政府體系中脫離出來單獨行使職能，并且劃清二者的管理邊界，明確各自的管理目標，這樣才能真正做到優勢互補提升管理效率與效果。另外，還要通過法律確立行業協會的合法地位，使其對房地產行業的日常管理有據可依。

3.完善房地產市場金融監管

房地產金融體系的完善需要行業主管部門與各金融機構主要是銀行的緊密配合，共同防范房地產市場金融風險。首先，政府要督促各銀行之間資源共享，建立統一的地方征信系統，規范個人貸款放貸條件，辦理住房貸款業務時，在審核申請人身份證件、收入證明等簡單的證明材料的基礎上，還要嚴格審查申請人個人信用記錄，減少貸款中的欺詐行為，降低放款風險。其次，制定適用于本地區的個人房屋信貸管理細則，對于存在違約、惡意延遲還款等不良行為的貸款人加大處罰力度，最大限度為銀行房屋貸款業務的安全保駕護航。

4. 推進地方政府房地產立法

對于房地產行業來說，急需法律為行業發展保駕護航。首先要明確的就是政府和市場在法律體系內的自我定位，政府要做到依法監管，對市場的管理不缺位、不越位。但是，我國目前的房地產行業法律還還不夠健全，在行業管理中政府部門慣于使用行政手段對市場進行干預，雖然行政干預的初衷是保障房地產市場平穩運行，抑制投資投機購房需求平抑房價，但這些干預都是階段性、應急性的措施，嚴重違反了市場發展的客觀規律，致使房地產市場起伏不斷，行業穩定、健康發展難以實現。

因此，中央政府應該加快推行地方立法，地方政府可根據本地情況出臺符合地方實際的房地產市場管理相關法律法規。如此一來，地方政府可以依據完備的房地產市場管理法律法規進行市場監管，創造良好市場運行環境，規范行業發展，既能不讓行政手段過多的干預市場運行，也能限制企業和個人的違法行為，保障房地產市場健康繁榮發展。

目前，我國房地產市場處于發展的轉折期，住房問題涉及到千家萬戶的切身利益，隨著國家及級地方政府的重視程度不斷加深，房地產市場也正在從無序走向有序。在此過程中，需要政府管理部門厘清職責，創新方式，加強監管，構建房地產市場全面監管體制。在此基礎上，一整套有利于房地產市場平穩健康發展的長效機制才有望建立。