中國PPP模式戰(zhàn)略升級

許偉明 潘鵬

2016年10月13日，財政部等多部委公布第三批PPP示范項目，總計516個，計劃投資總額1.17萬億元。第三批示范項目由財政部聯(lián)合其他19個部委共同推薦評定。華夏幸福的河北固安高新區(qū)、江蘇南京溧水產(chǎn)業(yè)新城兩個項目入選。

近年來，中國PPP發(fā)展勢頭強勁。作為一種制度創(chuàng)新供給，已經(jīng)成為激活社會資本、優(yōu)化公共產(chǎn)品服務供給、減輕政府財力負擔、化解地方債務的重要路徑。而隨著改革的不斷深入，PPP模式在當下中國需要并已經(jīng)迎來戰(zhàn)略升級，其已超越簡單的融資層面，朝著更深、更廣、更綜合的方向發(fā)展，并有利于優(yōu)化政企關系。

筆者認為，此次公布的第三批示范項目，尤其是綜合類示范項目，豐富了PPP模式的內(nèi)涵，明確體現(xiàn)出國家在整體發(fā)展轉(zhuǎn)型中對PPP的更綜合的價值訴求。這就需要企業(yè)端在參與PPP項目的時候也要提供更綜合的平臺，以及更綜合的資源配置能力。

華夏幸福在全國范圍內(nèi)不斷以產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)綜合體等產(chǎn)品線開疆拓土，本次入選的兩個項目，亦成為中國綜合PPP模式探索的重要樣本。繼2015年7月27日固安產(chǎn)業(yè)新城入選國家發(fā)改委公布的13個示范性PPP項目案例之后，此次華夏幸福的兩個項目入選，意味著華夏幸福的PPP模式獲得了更多部委認可。

從2002年起，華夏幸福就以綜合PPP模式推動固安產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展，到現(xiàn)今實現(xiàn)在京津冀、東北、長江經(jīng)濟帶的多點布局。這種綜合PPP模式，一開始就已超越融資模式創(chuàng)新，在管理模式、公共服務供給機制、資源匹配、社會治理機制等多個層面進行創(chuàng)新。

筆者認為，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)以后，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的持續(xù)深入，城市現(xiàn)代化治理、新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的持續(xù)推進，以產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)為代表的綜合類的PPP模式已經(jīng)成為中國經(jīng)濟進入新常態(tài)后發(fā)展模式的有益探索，這也需要更多的PPP項目在推進中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中釋放更綜合的價值。

當然，一方面，政府需要推動體制機制創(chuàng)新，整合行政資源，提升服務效率。另一方面，要求社會資本具備更系統(tǒng)綜合的資源配置能力，來和政府對接，推動一個區(qū)域在更大范圍內(nèi)甚至是國際范圍的資本、技術、人才等資源匹配。如此，PPP模式方能在區(qū)域的轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略落地過程中，發(fā)揮更大價值。

一、中國PPP模式戰(zhàn)略升級

早在20世紀80年代，在基礎設施、公用事業(yè)領域我國就已經(jīng)出現(xiàn)一些PPP項目，但初期仍以吸收外商投資為主。2001年起，我國開始出臺相關文件在公共基礎設施領域向國內(nèi)民間資本開放，包括2001年原國家計委發(fā)布的《關于印發(fā)促進和引導民間資本的若干意見的通知》和2002年12月原建設部發(fā)布的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，都明文鼓勵民間投資進入相應的基礎設施和公共服務領域。

也正是在此背景下，地處“天安門正南50公里”的固安產(chǎn)業(yè)新城奠基，此項目后來成為華夏幸福乃至中國產(chǎn)業(yè)新城的樣板項目，經(jīng)過十幾年的迭代發(fā)展，如今不僅為華夏幸福帶來了豐富的利潤回報，亦開始成為中國經(jīng)濟新常態(tài)下發(fā)展模式的有益探索之一。

在過去30年里，中國的基礎設施和公共服務領域整體呈現(xiàn)著逐步開放的態(tài)勢。而我國的PPP實踐中，特許經(jīng)營、運營和維護以及租賃合約等形式，都得到了應用，尤其以BOT特許經(jīng)營最為常見。這離不開政策上的不斷放寬，其中包括黨的十八屆三中全會提出的，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。

客觀而言，中國過去30年里，公共工程與服務對社會資本的利用未曾成為主流。直到中國經(jīng)濟進入新常態(tài)之后，在土地開發(fā)成本日益攀升，土地財政萎縮，地方債務逐步規(guī)范等背景下，巨額資金壓力讓很多地方政府不堪重負。在此背景下，PPP作為一種融資形式，被寄予了厚望。

但社會資本尋求投資回報的安全預期，投資進入公共領域需要一系列的制度保障進行支撐。尤其是，在項目建設和運營過程中，如何厘清政企之間的關系，設定科學合理的投資回報機制，如何免除因為政企人事變動對項目推進的不利影響，等等，都是推進PPP模式必須要解決的。

2014年9月，財政部發(fā)布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。這一文件，除了拓寬了城鎮(zhèn)化建設融資渠道，同樣強調(diào)政府職能的加快轉(zhuǎn)變和財政投入及管理方式的完善。

筆者認為，PPP模式具有公私合作、利益共享、風險共擔的鮮明性質(zhì)，所以它不會只限于融資模式的創(chuàng)新，而勢必升級成為社會治理模式創(chuàng)新層面的新型制度供給。也就是說，以融資為切入點，引致了政府管理機制創(chuàng)新，進而推動國家治理現(xiàn)代化過程中的包容性增長機制的改革和建設。

近些年PPP模式在全國范圍內(nèi)探索和推廣，被視為拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，促進政府職能加快轉(zhuǎn)變，推動社會治理模式創(chuàng)新的歷史性機遇。而隨著PPP的廣泛應用和不斷深化，政府和市場兩者之間從分工、替代走向合作的升級趨勢也越來越鮮明。

所以，PPP模式的戰(zhàn)略升級是觀察本次財政部聯(lián)合眾多部委評選第三批示范項目的價值維度之一。主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，PPP模式的適用領域在拓寬。公開信息顯示，財政部聯(lián)合20個部委啟動第三批PPP示范項目申報工作，財政部共收到各地申報項目1070個，項目計劃總投資約2.2萬億元，涉及交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政公用事業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生等多個領域。從中可以看出，PPP所適用的領域正不斷擴大。而國外經(jīng)驗也顯示，在很多情況下PPP模式中私營機構(gòu)都能提供更為優(yōu)質(zhì)高效的服務供給，甚至包括在監(jiān)獄、國防建設等特殊的領域。

第二，公私合作層面遠超融資。隨著PPP探索的深入，公共部門和社會資本之間的合作面不斷擴大，遠遠超過資本層面，而是涉及到理念、技術、管理、機制、人才等多個層面。因而PPP模式的示范項目，也就不僅包括單體的項目，還包括像華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城這樣對一個區(qū)域進行整體開發(fā)的綜合PPP項目。

第三，政府層面資源的系統(tǒng)性對接。公私合作中的政府一方，往往不僅一個政府部門，而是整個行政系統(tǒng)的合作。PPP項目往往涉及公眾利益、投資者利益、公共部門利益，具有復雜性，需要政府整合行政資源，提升合作效率，并建立一個有效的保障機制。此次財政部聯(lián)合19個部委共同推薦第三批示范項目，這亦可解讀為，PPP模式遠非一個部門之事，而需要政府各部門間的協(xié)同合作，為與社會資本合作營造更好的環(huán)境。

第四，更強調(diào)社會資本的資源整合能力。PPP模式中的公私合作的深廣程度提升以后，也必然要求社會資本具有更系統(tǒng)的、更綜合的能力。社會資本除了出資之外，還承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作。這要求社會資本具備更高的資源整合能力，為PPP項目匹配發(fā)展所需的招商、技術、理念、人才等資源。因而，越是能提供系統(tǒng)性解決方案的社會資本，在PPP模式升級中的機會顯然也就越大。

二、華夏幸福PPP模式拆解

截至2015年12月，國家發(fā)改委PPP項目庫在基礎設施、公共服務等領域共推出2125個項目、總投資3.5萬億元。而當年，民間固定資產(chǎn)投資35萬億元，比上年名義增長10.1%。作為一種強化有效供給的“聰明投資”，PPP有效發(fā)揮了“四兩撥千斤”的撬動作用，也成為扭轉(zhuǎn)中國經(jīng)濟增速下降的重要力量之一。

華夏幸福定位于產(chǎn)業(yè)新城運營商，早在2002年，就依托綜合PPP模式，完整系統(tǒng)地構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新城建設發(fā)展的整體路徑，實現(xiàn)產(chǎn)城融合，探索并實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、城市發(fā)展和民生改善，提升區(qū)域發(fā)展的綜合價值。近兩年華夏幸福也同樣依托綜合PPP模式，在京津冀、長江經(jīng)濟帶、東北等地區(qū)布局。

作為一家上市企業(yè)，華夏幸福除了擁有雄厚的資本之外，還具有極強的資源整合能力，包括海外資源的整合。而且華夏幸福和政府的合作，往往以對一個區(qū)域的綜合開發(fā)的形式介入，目前主要包括產(chǎn)業(yè)新城和特色小鎮(zhèn)等形式，除了承擔融資、規(guī)劃、設計、建設工作以外，還承擔后期的招商、運營，以及為入駐企業(yè)、居民提供系列平臺服務。這些模式探索，既得到了市場認可，又獲得了國家部委層面的鼓勵，在當下綜合國家綜合轉(zhuǎn)型背景下，華夏幸福入選項目的示范性主要包括以下幾個方面。

第一，PPP模式的理念升級。對于PPP項目來說，其周期長、投入大，與多數(shù)投資價值曲線由高轉(zhuǎn)低不同，PPP項目的價值曲線是由低轉(zhuǎn)高，因此，政府和社區(qū)企業(yè)、居民的滿意度成為驗證PPP項目成功最重要標準。華夏幸福以“經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、人民幸福”為理念，更為顧及和考慮的是來自政企雙方外的利益群體，從地區(qū)民生出發(fā)，不僅收獲了巨大的社會效益，同時減少項目實施阻力，也獲得了企業(yè)合理的經(jīng)濟收益。這點當成為越來越多參與PPP合作的社會資源所要注意的。

第二，超越單體項目進行綜合開發(fā)建設。從傳統(tǒng)的PPP模式行業(yè)分布來看，簽約項目主要集中在市政設施、公共服務、交通設施等單體項目領域。而華夏幸福的模式主要是整體開發(fā)運營，其與地方政府間的合作，突破傳統(tǒng)觀念和管理體制的束縛，實施政府指導、企業(yè)運作、合作共贏的經(jīng)營體制。這種運行機制，大幅度減少政府對資源的直接配置和對資源要素的價格干預，從微觀事務中解脫出來，專注于政府服務性職能的發(fā)揮，有利于優(yōu)化公共資源配置，獲得更大的社會效益。

第三，助推區(qū)域新型城鎮(zhèn)化。無論是最早的固安工業(yè)園，還是后來逐步在全國布局的產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)，華夏幸福的PPP項目，都帶有鮮明的新型城鎮(zhèn)化路徑探索的意識。華夏幸福作為不僅僅實行以“政府主導、企業(yè)運作、合作共贏”為原則的政企合作，更為重要的是，以PPP模式為依托，其在產(chǎn)業(yè)新城的協(xié)作開發(fā)和建設運營過程中，通過“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城融合”的理念貫徹和綜合的措施推行，避免了空城的出現(xiàn)。在新的形勢之下，PPP模式將繼續(xù)推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，成為助力區(qū)域經(jīng)濟建設和城市發(fā)展的重要依托。

第四，全球化的資源匹配。在推動產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的過程中，華夏幸福積極拓展與科技企業(yè)和發(fā)達國家地區(qū)的創(chuàng)新技術合作，共建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新模式、孵化器運營和B2B創(chuàng)新服務能力。同時在國內(nèi)布局建設50個科技創(chuàng)新平臺，作為承接海外孵化項目的載體，進行中試轉(zhuǎn)化，然后在標準化的工廠，實施規(guī)模化生產(chǎn)，開拓占領市場。從全球技術創(chuàng)新源頭入手，建立“孵化器—加速器—專業(yè)園區(qū)—產(chǎn)業(yè)新城”的高新技術創(chuàng)新應用鏈條。通過這個鏈條引進新技術，推出新產(chǎn)品，壯大產(chǎn)業(yè)群。

第五，助推國家戰(zhàn)略落地。企業(yè)經(jīng)營的出發(fā)點如果能夠跟隨國家、社會需求而動，從某種程度上就占據(jù)了發(fā)展的先機和主動，在這一點上，華夏幸福所踐行的戰(zhàn)略布局升級體現(xiàn)得尤為全面透徹。依托京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、“一帶一路”、振興東北等國家戰(zhàn)略，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和國家戰(zhàn)略的對接，推動區(qū)域拓展及產(chǎn)業(yè)新城模式的國際化、跨越式發(fā)展。目前華夏幸福在京津冀、長三角、遼沈、成渝、華南地區(qū)的36個縣（市）域，建設42座產(chǎn)業(yè)新城，122個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，累計招商引資突破2000億元。

華夏幸福PPP模式的實踐，逐步實現(xiàn)并完成了在模式、理念、體制、服務、創(chuàng)新、戰(zhàn)略等六個維度下的全面升級，為產(chǎn)業(yè)新城的建設帶來“開發(fā)建設運營一體化服務”的獨特價值，為我國PPP模式提供了開拓性的樣本和可資借鑒的思路。

三、河北固安樣本價值再發(fā)現(xiàn)

無論是談華夏幸福企業(yè)史還是談中國產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展史，固安都是一個回避不了的所在。早在2002年前，廊坊固安還是一個典型的農(nóng)業(yè)縣、貧困縣，當時全縣年財政收入僅1.1億元、發(fā)展水平位列廊坊市十個縣（市、區(qū)）中的后兩名。隨著當?shù)卣c華夏幸福的攜手，到2015年全縣財政收入55.9億元，一般公共預算收入完成35.7億元，一般公共預算收入總量在河北全省各縣市排名中位居第二，號稱“京南第一縣”。

在中國社會科學院發(fā)布的國內(nèi)首份《中國縣域經(jīng)濟發(fā)展報告（2015）》中，固安憑借突出的創(chuàng)新能力，在“中國縣域經(jīng)濟創(chuàng)新力50強”榜單中排在第三位，同時位列“全國縣域經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Π購娍h”的第十，并成功躋身“全國縣域經(jīng)濟競爭力百強縣”。

回望固安這十余年間，由一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣成為智慧生態(tài)、宜居宜業(yè)、創(chuàng)新驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展奇跡，華夏幸福和當?shù)卣腜PP模式功不可沒。隨著PPP模式在中國逐漸發(fā)酵，固安產(chǎn)業(yè)新城的運營管理也是不斷迭代升級，成為華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城矩陣乃至中國綜合PPP模式最重要的樣板工程。

第一，構(gòu)建既“親”且“清”的新型政商關系。固安政府和華夏幸福雙方，把平等、契約、誠信、共贏等公私合作理念融入固安縣政府與華夏幸福公司的協(xié)作開發(fā)和建設運營之中，政企雙方都堅持以“產(chǎn)業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”作為共同發(fā)展目標，雙方設立項目公司，華夏幸福公司向項目公司投入注冊資本金與項目開發(fā)資金。項目公司作為投資及開發(fā)主體，負責固安產(chǎn)業(yè)新城的設計、投資、建設、運營、維護一體化市場運作，著力打造區(qū)域品牌，政府方面則履行政府職能，負責決策重大事項、制定規(guī)范標準、提供政策支持，以及基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量的監(jiān)管等，以保證公共利益最大化。政企雙方達成穩(wěn)固的合作關系，雙方地位平等、互守契約，從大局出發(fā)構(gòu)建利益共同體，構(gòu)建一種既“親”且“清”的新型政商關系。

第二，提供綜合系統(tǒng)的平臺服務。不同于以往工業(yè)園區(qū)建設一味追求的修路、造廠房，從固安產(chǎn)業(yè)新城PPP項目開始，華夏幸福就積極打造并引入第三方專業(yè)化的平臺運營公司，擔綱產(chǎn)業(yè)服務的投資人角色，提供從規(guī)劃、咨詢到輔助融資、審批在內(nèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈資源整合服務。在原有政企合作效應“1+1>2”的基礎上，升級發(fā)揮“1+1+1>3”的服務效益，在設計、建設、財務、法律等具體事務上發(fā)揮優(yōu)勢、減少風險。

第三，以國際視野打造固安產(chǎn)業(yè)體系。在當今全球化背景之下，積極融入世界經(jīng)濟體系，對接全球科技進步所帶來的增長紅利，對國家和企業(yè)而言都至關重要。固安產(chǎn)業(yè)新城注重以國際化視野，圍繞國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略導向，結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)基礎與發(fā)展優(yōu)勢，構(gòu)建以全球技術商業(yè)化為核心的1332產(chǎn)業(yè)體系，即：1個核心（全球技術商業(yè)化中心，GTC），3大制造業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)（電子信息、裝備制造及生物醫(yī)藥），3大服務業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)（總部商務、電商物流、數(shù)字創(chuàng)意），2大都市型輔助產(chǎn)業(yè)（都市醫(yī)養(yǎng)、都市文旅）。以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設促進供給側(cè)改革，推動固安經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。

第四，整合科創(chuàng)資源，以創(chuàng)新驅(qū)動實現(xiàn)科技引領。固安產(chǎn)業(yè)新城位于北京天安門正南50公里，地處北京周邊核心位置，憑借著得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢，結(jié)合清華、北大、中關村的人才技術優(yōu)勢，固安打造京南創(chuàng)新中心，向著“全球技術商業(yè)化中心（GTC）”的目標邁進。固安產(chǎn)業(yè)新城創(chuàng)造性地構(gòu)建了“技術鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資本鏈、服務鏈”立體孵化服務體系，以“創(chuàng)新孵化+資本干預”的生態(tài)打造理念，為初創(chuàng)企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)成長助力。隨著中國第一家博士后成果轉(zhuǎn)化基地落戶固安，未來在這里將著力構(gòu)建技術、人才、資本相融合的創(chuàng)新體系，打造從技術研發(fā)到成果轉(zhuǎn)化再到創(chuàng)業(yè)孵化的創(chuàng)新鏈條，形成凝聚高端創(chuàng)新人才和創(chuàng)新資源的全球創(chuàng)新增長極。

第五，既重城市營造，也注重民生建設。產(chǎn)業(yè)新城市的發(fā)展應立足于人的生存需求打造適應地區(qū)發(fā)展現(xiàn)實、具有活力的產(chǎn)城環(huán)境，才是區(qū)域可持續(xù)增長的根本。固安建設了功能聚集、層次健全、服務齊備、品質(zhì)高尚的城市核心，實現(xiàn)現(xiàn)代服務業(yè)高端發(fā)展，引領縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。加上一系列惠及當?shù)孛裆慕逃⑨t(yī)療、娛樂、休閑等項目的落實上馬，優(yōu)質(zhì)的公共服務資源，帶動了全縣民生的快速投入與增長，更加為固安未來的發(fā)展打下了堅實的社會基礎。