雷電防護裝置許可案卷規范化制作及管理

高金閣 馬海鵬 樸文

摘 要：雷電防護裝置許可文書的制作和管理是氣象行政審批工作的重要組成部分，許可文書制作的質量直接關系到許可行為的規范性，也體現了實體的準確性及合法性。規范許可程序行為、提高許可文書質量、強化許可案卷管理勢在必行。本文在多年防雷許可案卷制作和管理的基礎上，對文書制作及案卷管理中發現的問題進行分析、總結，并提出應對措施，以期使行政許可人員加深對防雷許可文書的規范使用。

關鍵詞：雷電防護裝置，許可案卷，規范措施

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2017）12（a）-0000-00

1999年《憲法》修正案正式寫入“中國人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，依法行政是依法治國不可或缺的組成部分，民主參與和監督直接決定了依法行政的實現程度[1]。行政許可工作是依法行政的重要組成部分，而許可文書正是行政機關開展行政許可行為的文字記錄，是社會大眾監督行政許可實施的有效途徑，與實現行政民主化息息相關，所以行政許可案卷規范化制作和管理是實現依法治國的基本內容。

防雷許可文書的規范制作和管理是氣象依法行政工作的重要組成內容，關系到氣象審批工作的嚴肅性，也是維護行政相對人合法權利的基本體現。在多年防雷許可案卷評查活動的基礎上，結合許可理論和工作實踐，對防雷裝置許可案卷制作和管理中發現的問題進行總結分析，并提出具有針對性的改善建議，以期使許可工作人員深刻認識許可案卷的重要性，促進防雷案卷的制作和管理更加規范化。

1 防雷許可案卷概述

《國務院關于優化建設工程防雷許可的決定》（國發〔2016〕39號）為減少建設工程防雷重復許可、重復監管，切實減輕企業負擔，進一步明確和落實了政府相關部門責任。所以，本文所述防雷許可范圍為該文件第一部分第（二）項所列范圍，即油庫、氣庫、彈藥庫、化學品倉庫、煙花爆竹、石化等易燃易爆建設工程和場所，雷電易發區內的礦區、旅游景點或者投入使用的建（構）筑物、設施等需要單獨安裝雷電防護裝置的場所，以及雷電風險高且沒有防雷標準規范、需要進行特殊論證的大型項目。

根據《中華人民共和國行政許可法》第二條規定，行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為[2]。由此可以認為防雷許可文書是指相對人提出防雷裝置許可申請時提供的材料以及行政機關在辦理該申請時產生的書面文本的總和。

防雷許可案卷是行政部門依法實施的申請、受理、審查、許可決定、許可送達的過程中所形成的具有保存價值的文字、圖片等形式的記錄，是許可活動的原始記錄和法律憑證。一份完整的防雷許可案卷應包括：封面、卷內目錄、許可決定書、文書送達回證、依法應提交的申請材料、接收憑證、受理回執或一次性補正通知、技術服務委托書、圖審和驗收技術報告、備考表、封底等。

2 防雷許可案卷的作用

2.1 依法行政的重要載體

《中華人民共和國行政許可法》規定行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，應當公開。防雷許可的實施過程及其辦理結果的合法性的最直接承載形式就是許可案卷。所以，防雷許可案卷是依法許可的重要法律憑證，必須按照相關法律、法規的要求辦理，一經形成，就不得隨意更改。

2.2 許可活動的原始記錄

防雷許可文書是許可申請人和辦理人員實施許可行為的原始記錄，每一類文書都發揮著對客觀事實描述、說明的作用，并作為下一環節許可活動的重要依據，一套完整的防雷許可案卷是每個許可程序環環相扣的邏輯集合。通過查閱案卷，能夠清晰地再現許可實施的真實情況，也可以剖析每一個具體行為的正當性、合法性、合理性[3]。

2.3 許可監督的有力保障

防雷許可案卷直接記載并真實地反映該許可事項及審批程序的全部過程，還客觀反映了許可工作的質量和水平。所以，防雷許可案卷是實行人民民主監督或上級部門日常檢查的重要基礎性資料，也是國家和地方掌握防雷許可狀況、制定防雷工作計劃的參考依據。

3 防雷許可案卷制作和管理存在的問題

多年來，隨著行政機關依法行政意識的提高、防雷許可培訓的不斷開展、許可工作人員業務素質的提高，防雷許可案卷的制作和管理已越來越標準，但在一些比較微小的方面依然有待完善。

3.1 文書材料有待補充

國務院分別于2015年和2016年前后作出清理規范國務院部門行政審批中介服務事項的決定，取消了涉及防雷裝置設計審核和竣工驗收許可事項的防雷裝置設計技術評價和防雷裝置檢測兩項中介服務，改由審批部門委托有關機構開展相應技術服務。審批部門的許可實施過程雖然已按國務院規定進行了調整，但在許可文書方面也沒有統一的委托書格式文本，導致一些案卷中缺少用于委托的書面憑證。

3.2 文書制作質量不完美

許可機關在防雷許可文書制作時，不但要保證編號格式、文字表述、信息要素等內容保持規范，很多細節也應力求做到完美。例如，許可文書編號中的中括號應使用斜角格式；單位印章加蓋應清晰端正，騎年蓋月；文字字體應保持一致；案卷紙張應保持干凈整潔等等。

3.3 文書管理制度欠缺

很多許可機關能夠保障受理回執、許可決定等文書的規范統一，但在立卷歸檔時使用的封面、目錄等材料制作時缺少統一的要求，甚至案卷中發現存在金屬裝訂現象。導致這些問題的主要原因是缺乏許可案卷立卷歸檔的具體制度，缺少使用標準要求，沒有對案卷進行專人專崗負責管理。

4 防雷許可文書規范制作和管理的建議

4.1 動態調整許可使用格式文本

一份合法、規范的申請材料是做好一項許可事項的源頭，《許可法》第二十九條“申請書需要采用格式文本的，行政機關應當向申請人提供行政許可申請書格式文本”。隨著國家行政審批改革工作不斷深入，為了激發市場活力、減少企業負擔，防雷許可事項做出了合理調整，那么該項許可事項應始終以內容全面、方便填寫為主要原則，隨著改革動態調整發布申請材料和格式文本。此外，不斷完善并擴寬防雷許可辦事指南、一次性告知等內容，除要在本地行政機關網站、行政服務中心網站及窗口及時公開外，還應在辦理場所擺放申請表樣式和申報資料模板供申請人參考，做到公開、透明、便民，有條件的還應開通網上受理，方便群眾申報，提高工作效率[4]。

4.2 完善對申請材料的審核處理

一份高質量案卷的呈現，首先是從對申請材料的處理開始。由于完備的證明材料是行政許可辦理不可或缺的依據，所以在接收申請材料時應在確保不違反《許可法》等相關法律規定的前提下增加證明文件[5]。例如為核實建設單位的真實，在授權證明材料中增加組織機構代碼證復印件；為確定建構筑物的合法性和建構筑物準確的基礎數據信息，增加《建設工程規劃許可證》復印件的收取。對申請材料復印件的處理也應加強管理，例如須嚴格要求加蓋建設單位公章，對申請材料進行確認；為保護申請方合法權利，要求對提交的材料加蓋使用用途印章或由申請方親筆注明用途。

4.3 規范許可文書立卷存檔

在許可決定書送達5個工作日內應完成對該案卷的立卷存檔工作，所有文書中審批決定書和送達回證在前，其他文書按行程時間依次排序，并加入封面、目錄、備考表、封底。對入卷文件材料，必須去除一切金屬物體，對破損文件須進行必要修復，大型紙張材料折疊成豎向A4尺寸，橫向紙張材料頂端對齊裝訂線。由于提交的圖紙資料形狀不一、零散雜亂，所以不利于立卷歸檔和查閱。結合立卷歸檔的實際工作經驗，可對圖紙采取入冊法和附件法兩種方式處理，即10張圖紙以內的對其折疊裝訂成冊，超過10張圖紙的將其附于主案卷后另成一體。

4.4 加強許可案卷管理制度建設

一是制定防雷許可案卷利用管理制度[6]，除保密的案卷外，社會各界均可按照一定的程序和手續借閱、查詢已辦理或正在辦理的許可案件。二是建立防雷許可案卷管理規范，對許可文書立卷操作、保存設備、人員要求等各方面進行統一要求。三是建立防雷許可案卷清單制度，從許可建檔、裝盒、歸檔等各個環節著手，形成利于查詢的電子檔案清單。四是針對案卷管理加強考核，將案卷制作質量和管理情況作為許可部門和許可工作人員的年度考核內容，并在實踐工作中不斷細化考核標準。

5 討論

本文在多年防雷裝置許可實踐工作的基礎上，對文書的制作及管理提出改進和完善的幾點建議，但仍有一些值得相關部門和人員思考并予以解決的問題。比如許可隊伍穩定問題，防雷許可環節多、技術性強[7]，對從事該事項許可工作的工作人員要求高，然而社會和部門內對該工作的認可度較低，導致工作人員更換頻繁，這顯然不利于工作的有序開展。再如電子案卷建設問題，隨著電子政務的不斷推行，防雷許可電子案卷取代紙質材料是必然趨勢，在利用電子手段開展許可辦理、案卷保存、查閱使用等環節中，應提前制定工作計劃。

參考文獻

[1] 金國坤.依法行政的現實基礎[M].中國政法大學出版社，2001年版，p142.

[2] 全國人大常委會.中華人民共和國行政許可法[Z].2004年.

[3] 高金閣.氣象行政執法文書的規范使用和制作探究[J].管理觀察，2017（01）： 175-177.

[4] 陳雋.衛生行政許可案卷制作及歸檔的規范化管理[J].中國衛生產業， 2014（25）：26-27.

[5] 李厚偉.肇慶氣象行政許可檔案管理工作的規范化——以防雷行政許可檔案管理為例[J].廣東氣象， 2016， 38（5）： 54-56.

[6] 汝中華.行政許可檔案管理研究[J]. 水利建設與管理， 2012（11）： 72-7.

[7] 陳麗娜.防雷行政許可案卷的思考[J].科技視野， 2017（11）： 215.