義務教育階段“就近入學”政策下的教育不公平性研究

李竹林

【摘要】“就近入學”是國家針對“擇校熱”而出臺的一項教育政策，旨在促進教育的公平發展。這項政策的實施有效遏制了因“擇校”產生的一些教育不公現象，但也造成了如教育機會不均、教育資源不均等新的教育不公平。如何在發揮“就近入學”這一政策優勢的同時盡可能減少其帶來的一系列不公平性，將是教育政策研究的重要課題。

【關鍵詞】義務教育；就近入學；教育不公平性

教育公平是社會公平的重要基礎，教育公平主要體現為：教育起點公平、過程公平和結果公平，即受教育者平等享有教育機會；在接受教育過程中能夠受到平等對待及享受到符合自己的教育并在學校教育的影響下得到充分的發展。

“就近入學”政策是國家為實現教育公平，解決擇校問題而出臺的一項義務教育入學、招生政策。該政策的落實在一定程度上克服了“條子”擇校、金錢擇校和分數擇校的各種問題，有利于實現各學校之間的生源均衡，促進義務教育的均衡化變革。然而，由于地域發展差異，資源分配不均等問題的存在，這項政策在實施中造成了諸多新的不公平。

一、“就近入學”教育政策的出臺背景及發展

中華人民共和國成立初期，百廢待興，人才極缺，為滿足建設需要，國家將有限的教育資源集中投入到部分學校的建設上，并實行“以分擇校”的人才選拔制度。自此，分數成了學校教學評價的唯一指標。為提高學生分數，“題海戰術”等備考方法司空見慣，學生課業負擔沉重。為改變學校“為分而教”的現狀，教育部在《關于進一步提高普通中學教育質量的幾點意見》中首次以官方文件形式提出了“初中招生原則上采取劃片就近入學的辦法”。此后，小學升初中的“以分擇校”逐步被中小學生“就近入學”取代。

隨后，1986年的《中華人民共和國義務教育法》和2006年的《義務教育法（修訂案）》將義務教育“就近入學”政策提高到法律的高度。2014年，教育部發布《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》，并連續四年以教育部辦公廳基礎教育司一號文件名義出臺政策，規范城市義務教育免試就近入學工作。

“就近入學”政策的出臺和發展過程表明：“義務教育就近入學”是我國基礎教育的一項重要政策，不同時期有其特殊的目的、內涵和表現形式。該政策從早期的“減輕中小學生課業負擔，推進素質教育”，到1995年以后的“推進義務教育階段學校均衡發展，平衡重點學校與薄弱學校之間的差距；杜絕以考試方式擇優選拔學生”，逐漸成為促使我國教育公平的制度保障。

二、就近入學政策下的教育不公平

“就近入學”政策的實施方式主要為“劃區就近入學”，而目前的劃區方式主要是“單校劃區”和“多校劃區”。所謂“單校劃區”即以一所學校為中心劃定學區，區內所有學生只能就讀于這一所學校；“多校劃區”即劃定的學區內有多所學校，區內學生可以自由擇校就讀。

在學校布局、教育資源分配不均的大環境下，不論是“單校劃區”還是“多校劃區”都無法實現教育的均衡和公平。不說我國幅員遼闊，地域間經濟發展差距巨大，即使同一個省、同一個城市內也不能保證各學校擁有相當的教育資源。

（一）教育起點的不公平

“就近入學”限制了學生擇校范圍，在教育資源分配不均的大環境下各學校的教育質量客觀上存在差異，甚至相去甚遠，致使在“遠”“近”不同學校就讀的學生獲得的教育機會存在實質上的不平等。教育機會的不平等，影響著教育結果的公平性，若“近”學校教育質量偏高，意味著該學區學生擁有更多更好的發展機會；反之，則輸在起跑線上。教育機會的不平等不僅普遍存在于我國的城市和農村之間，也存在于社區之間、學校之間。因此，“就近入學”教育政策的實施造成了不同學區學生教育起點的不公平性。

（二）教育過程的不公平

隨著社會的發展和人們觀念的轉變，市場對人才類型多樣化的需求愈加明顯，學生發展的分化也越來越顯著。要適合學生的個體差異，滿足其充分發展，國家必須給予受教育者一定的選擇空間，使其能根據自己的興趣、特長選擇適合的學校接受教育，促進學生的充分發展。而當前，我國義務教育已由數量擴張進入到內涵發展階段，“特色立校、內涵發展”成為各學校的發展方向，每個學校各有千秋： 有突出科技的，有突出人文的，有突出信息的，有突出雙語教育的……“就近入學”政策的實施限制了學生的入學范圍，遏制了“不正當”擇校的同時也限制了家長的“正當”選擇，學生因此而失去了教育的選擇權，有可能接受不到適合自身的教育。

（三）“學區房”背后的不公平

受重點學校、重點班的慣性思維影響，在“有好小學才有好初中，有好初中才有好高中，有好高中才有好大學”的指導下，為了“不讓孩子輸在起跑線上”，家長們從幼兒園到小學、初中、高中都在為孩子讀好學校而努力奮斗著。為了能讓孩子上“好”學校，接受優質教育，家長們研究“就近入學”政策的漏洞，尋求擁有新政策要求的條件。而“就近入學”政策在實際運作時一般“按戶口就近入學”，同時兼顧“按實際居住地就近入學”（必須要有房產證），直接導致“以戶口擇校”和“以房擇校”成為新的傾向。“權”“錢”不再是擇校的直接工具，而演變為公關戶籍管理部門獲得優質學區戶籍和“學區房”的手段，使“學區戶籍”和“學區房”成為家長哄搶的“香餑餑”，造成房地產開發商大打“學區房”牌，提高“學區房”的價格，“學區房”成了最牛投資品。爭搶、壟斷優質“學區房”不僅加重了一般家庭的負擔，也給“權”“錢”家庭打開了另一扇方便之門，加劇了教育的不公平性。

三、消除“就近入學”政策下教育不公平性的對策

“就近入學”政策有效限制了各種擇校，促進了教育的公平發展，從整體上保障了大部分人的利益。而面對這一政策引發的新教育不公平，我們是視而不見還是盡量彌補呢？答案不言而喻。教育行政部門應該在充分發揮這一制度優勢的前提下，盡量調整、彌補這一制度的弊端，揚長避短，促進教育的公平、均衡發展。

（一）完善相關法律和制度，為“就近入學”政策提供制度保障

政府和教育管理部門應該在調查“就近入學”政策存在問題的基礎上，修改和完善相關法律、制度，對教育資源配置問題、教師分配問題、“就近入學”戶口政策問題和“學區房”問題等做出明確規定，防止和糾正其偏差。建設健康的、科學的教育質量考核制度，改革當前把升學率、考試成績等作為主要甚至唯一評價、考核學校和學生指標的制度，真正建立并嚴格執行從多角度、全方位考核學生素質的素質教育制度，并在升學、選拔錄用等方面加以運用。

（二）加大對學校教育投入，合理配置資源，為“就近入學”政策提供物質保障

《義務教育法》第一章第六條指出：“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區、民族地區實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。國家組織和鼓勵經濟發達地區支援經濟欠發達地區實施義務教育。”

首先，必須加大對教育的投入。只有教育所需資金和其他資源能滿足教學的要求，討論教育資源的配置和利用效率才有現實的基礎和意義。因此，各級政府要加大教育預算和支出，確保教育投入比例。其次，在教育資源和投入總量一定的情況下，要合理安排教育資源投入結構和方向，提高資源的配置效率。根據教育資源的現狀，在教育投入時，政府應當增加對鄉村學校等處于劣勢的學校的財政投入，并隨時間的推移、學校的發展而定期不定期地進行調查和調整，逐步縮小校際差異，實現教育資源的均衡配置。再次，要積極探索建立教育資源協調和共享的機制。針對已經形成并且短期難以改變的校際間各方面存在的差距，通過學校之間領導、教師和學生交流、輪換、支援、網絡共享等方式實現優秀人才、成功的教育經驗和教學方法、良好的教學環境的共享，通過教學設施的轉讓、租借、無償使用等方式減小教學設施差距的影響。

（三）完善“就近入學”政策，合理劃分學區，實行“大學區”制

“就近入學”政策旨在為遏制因擇校引起的各種教育不公平現象，促使教育的均衡和公平發展。而擇校現象的出現主要原因在于教育資源的分配不均。“就近入學”政策雖然在一定程度上遏制了擇校，但是由于教育資源的配置不均，目前實行的“單校劃區”的就近入學政策不但不能完全消除擇校現象，而且引發了一些新的矛盾，像“學區房”等造成部分弱勢民眾的不滿。而所謂“大學區”制就是改變之前“單校劃區”的方式，實行“多校劃區”。這樣每個學區就不只有一所學校，學生可以根據自己的意愿選擇本學區內的學校就讀。當然，大學區的劃分需要考慮適齡學生人數、學校分布、學校規模、交通狀況、各個學區之間的均衡、學區邊界的穩定、學區邊界與社區及鄉村的行政區劃相一致等多種因素，是一項科學性、公平性都要求很高的行政決策。

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