實踐邏輯與功能定位：鄉村治理體系中的自治、法治、德治

鄧超

〔摘要〕在鄉村治理體系中，自治即基層群眾自治，法治即依法治國，德治即以德治國。在實踐中，三者形成了各自的發展邏輯：自治要求自治主體具備法治素養，需要國家配套完善法律制度，需要鄉村社會發揮內生動力；法治一方面需要通過自治載體實施，另一方面需要德治配合致相得益彰；道德具有價值引領和支撐功能。三者具有不同的功能定位：自治是鄉村治理體系的核心，法治是鄉村治理體系的保障，德治是鄉村治理體系的價值導向標和支撐器。三者有機結合，同向聚力鄉村治理體系的完善，助推國家治理現代化。

〔關鍵詞〕自治；法治；德治；鄉村治理體系；鄉村振興

〔中圖分類號〕D638 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2018）03-0089-07

黨的十九大報告提出，要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。健全鄉村治理體系既是國家鄉村振興戰略的重要舉措，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。在鄉村治理中，自治、法治、德治共同構成鄉村治理體系。在詞義上，三者有什么區別？在實踐中，三者具有怎樣的實踐邏輯？在鄉村治理體系中，三者各自的功能定位是什么？這是本文主要討論的問題。

一、自治、法治、德治三者的概念辨析

（一）自治：基層群眾自治

自治概念來源于西方，最早實踐于古希臘城邦國家。在英文中，自治可以翻譯為“autonomy”或“self-government”或“self-rule”?！?〕在英美法中，“autonomy”被各種權威的辭書所翻譯或解釋，都包含有自我管理、自我負責的意思?！?〕從詞源學上講，自治概念包括“autos”和“nomos”，“autos”意為自己、自我，“nomos”意為規則或者法律?！?〕在西方，自治概念的主體包括個人自治（或稱個人自主）和共同體自治（或稱團體自治）。個人的自治，主要針對私人事務而言，體現了自由主義的維度；而共同體的自治，主要針對公共事務而言，體現了民主主義的維度?！?〕在漢語中，自治的概念經歷了從古代到近代再到現代的演變?！白灾巍币辉~在古文中大致有四種不同的含義，第一種含義指自行管理或處理，如《史記》中有“其所不善者，弗下吏，輒自治之”；第二種含義是自然安治，如《北史》中有“衰弊則禍亂交興，淳和則天下自治”；第三種含義是自營，如《漢書》中有“禹年老，自治冢至，起祠室?！彼氖切摒B自身的德性。在傳統含義中，“自治”的主體側重個人，其核心含義是自我管理。近代以來，隨著西方思想文化傳入中國，“自治”的主體拓展到了國家，強調國家對外獨立自主。在我國當代，特別是1982年村民委員會作為基層群眾自治性組織寫入《憲法》以后，“自治”的概念可以界定為：在一定居住地的人民群眾在基層黨組織的領導下，建立群眾自治組織依法進行自我管理、自我教育和自我服務。黨的十七大將居民委員會和村民委員會的基層群眾自治制度提升為我國一項基本政治制度，自治的主要內容包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。

（二）法治：依法治國

“法治”一詞是從西方語言中翻譯過來的，“法治理論來源于西方，這個概念是純西方的”。〔5〕在英語中，與“法治”相對應的有五種詞匯表達形式：（1）“Rule of Law”，可譯為“法的統治”；（2）“Rule by Law”，可譯為“依法統治”；（3）“Rule according Law”，可譯為“根據法的統治”；（4）“Government by Law”，可譯為“依法治理”；（5）“Government through Law”，可譯為“通過法律的治理”。在德語中，與“法治”對應的詞是“Rechtsstaat”，一般譯為法治國，原文是法律國。在英、法、德等語言中，這些詞或詞匯大體上是通用的，含義大致相當?！?〕西方法治思想源于古希臘，“法治”這一術語最早由古希臘雅典“七賢”之一的畢達庫斯提出，他提出“人治不如法治”的主張，而對法治概念最早進行界定的是古希臘政治思想家亞里士多德，他認為：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”〔7〕亞里士多德最早揭示了法治的兩個屬性，即權威普遍性和良法。這為西方法治思想理論奠定了根基，對后世產生了深遠影響。到西方近代時期，西方思想家對法治的解釋體現出自由民主主義的特征，以自由、民主、平等為價值取向，把法治看成是消除專制和特權，實現個人權利自由的重要保證。如洛克將法治定義為：“無論國家采取什么形式，統治者應該以正式公布的和被接受的法律，而不是以臨時的命令和未定的決議來進行統治?！薄?〕在中國古代，最早提出“法治”思想的是先秦法家，如韓非子提出“唯法而治”“以法為本”；商子提出“緣法而治”“垂法而治”“據法而治““任法而治”“以法相治”；管仲提出“以法治國”；慎子提出“事斷于法”。這些主張的基本含義就是依法治理。在古代，雖提出了不少“法治”思想，都是為維護統治階級專制提供治國之術，也并未對“法治”這一概念進行明確定義。在近代，對于“法治”概念的闡釋大致可以分為三種表達形式：一是借鑒先秦法家的“法治”主張來表達西方法治思想。如梁啟超提出，“世界將來之政治，其有能更微于今日之憲、政者與否，吾不敢知。籍日有之而要不能舍法以為治，則吾敢斷言也。故法治者，治之極軌也?！薄?〕他認為，法治就是法的統治。二是將法治作為與人治相對立的概念進行解釋。如吳之椿認為，“法治就是人民要求政府或其官吏守法。就歷史而言，這是法治?！薄?0〕三是將法治包含人治在內進行解釋。如賀麟認為，“法治的本質，不惟與人治（立法者、執法者）不沖突，而且必以人治為先決條件。法治的定義，即包含人治在內。離開人力的治理，則法律無法推動，所謂‘徒法不足以自行”。〔11〕新中國成立以后，“法制”取代了“法治”，被廣泛使用。“法制”一詞，大體上包括三種含義：第一種含義，指靜態意義上的法律和制度。第二種含義，指動態意義上的法律，即立法、執法、司法、守法、對法律實施的監督等各個環節構成的一個系統。第三種含義，指“依法辦事”的原則，也就是十一屆三中全會提出的“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”?！?2〕1997年，黨的十五大首次提出建設“法治國家”，把“依法治國”作為黨領導人民治理國家的基本方略。在現代，法治是與“人治”相對的范疇，既是一種治理手段，也是一種理想狀態。在新時期，特別是黨的十八屆四中全會以后，法治的含義包含了科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。法治至少應具備以下三個基本特征：第一，法治不只是一種制度化模式或社會組織模式，而且也是一種理性精神和文化意識。第二，法治作為特定社會人類的一種基本追求和向往，構成了工業化和民主化的秩序基礎。第三，法治的最重要的含義，就是法律在最高的終極的意義上具有規限和裁決人們行為的力量，法律既是公民行為的最終導向，也是司法活動的唯一準繩。〔13〕

（三）德治：以德治國

關于德治的概念，可以分為傳統德治和現代德治。在中國古代，關于德治的思想，最早可以追溯到三皇五帝時期，《史記》中記載，軒轅之時，“乃修德振兵，治五氣，蓺五種，撫萬民，度四方”。唐堯之時，“克明俊德，以親九族；九族既睦，平章百姓；百姓昭明，協和萬邦”。〔14〕《尚書·大禹謨》記載，虞舜之時，大禹說：“德惟善政，政在養民?！薄?5〕關于德治最早的文字記載，見于周代《詩經》《尚書》，里面蘊含著古代帝王圣賢豐富的德治思想。傳統德治的興起以周代的禮樂制度為標志，以孔子為代表的儒家繼承和發揚了前人德治思想，把德治作為治國理論，其思想體系以“仁”為核心，主張“為政以德”。儒家提倡教化，用道德去教育感化人，反對“不教而殺”，施行仁政，反對苛政，反對嚴刑峻罰。正如《論語·為政》所說，“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，“為政以德，譬如北辰居其所而眾星拱之”?！?6〕儒家的德治思想是中國傳統德治思想的核心，對后世產生了深遠影響。綜上所述，傳統“德治”的基本含義是施行仁政，注重道德教化。今天討論的“以德治國”理論產生于本世紀初，以江澤民為核心的黨中央明確提出了“以德治國”的基本方略。對“以德治國”定義為：“就是要以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導，以為人民服務為核心，以集體主義為原則，以愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義為基本要求，以社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德的建設為落腳點，積極建立適應社會主義市場經濟發展的社會主義思想道德體系，并使之成為全體人民普遍認同和自覺遵守的規范?！薄?7〕德治，即以德治國，是人類社會用道德控制和評價社會成員行為的一種手段。主要通過榜樣示范、道德禮儀、教化活動、制定鄉規民約和宗族家法、輿論褒貶等形式實現?！?8〕

二、自治、法治、德治三者的實踐邏輯

（一）自治在鄉村治理體系中的實踐邏輯

其一，自治實踐要求自治主體具備法治素養。法治是現代自治的基石。在全面依法治國的新時代背景下，鄉村治理的法治化是實現鄉村治理體系和治理能力現代化的必然要求。因此，深入推進基層群眾自治制度就必須在法律和制度的軌道上運行，自治的前提條件就是需要自治主體具備法治素養。從實踐效果來看，雖然中國鄉村社會已經經歷了30多年的自治實踐，但傳統人治思維和“小民意識”未得到徹底改變，鄉村自治仍然面臨著自治主體法治意識淡薄、法治素養缺乏的尷尬問題。比如，在不少地方，村民自治實際變成了“村干部自治”，村務管理和決策實際是一個人或幾個人說了算，從而導致貪污受賄、挪用公款、拉幫結派、獨斷專行、踐踏法律等現象發生。在少數地方，鄉村自治組織被黑惡勢力滲透，嚴重危害鄉村治理。在實踐中，不少村民持“無所謂”“自治是村干部的事，與老百姓無關”的冷漠態度對待村民自治，還有一些村民“小民意識”根深蒂固，他們信奉“村干部是官，我是民”“民不與官斗”“多一事不如少一事”的理念。有的群眾奉行“信訪不信法”“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”等錯誤理念。又如，有的干部在化解社會矛盾、協調利益關系、分配經濟資源時，存在有法不依、執法不嚴、違法不究等問題，甚至還出現權大于法、言大于法、徇私枉法等違法行為?！?9〕還有包括村干部在內的基層群眾對自治的概念、村委會的性質、村委會與鄉鎮政府的關系、《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》以及相關基層群眾自治制度不了解、不熟悉，認識不到位。因此，還需要大力培育基層干部的法治思維、基層群眾的法治意識和法治素養，為深入推進基層群眾自治注入法治精神。

其二，自治實踐需要國家配套完善法律制度。鄉村治理現代化的前提是實現治理體系的現代化，而治理體系現代化需要法律制度設計的系統性、科學性、合理性和有效性，需要法律制度執行的嚴格性、規范性。在鄉村自治實踐中，自治主體、自治行為、自治理念與法律制度時有脫節的問題，基層群眾自治制度“未落地”，隨著時間的推移和時代的變化，原有的一些制度條文已經在“空轉”，不能發揮制度效應，而有些需要規范的領域又存在著制度空白，這種困境必將影響和制約鄉村治理現代化的進程，從而產生了“制度內卷化”的現象?！?0〕比如，鄉鎮與村社的矛盾問題，村社黨組織與村居委會的矛盾問題，在相關法律制度上設計過于粗略和原則化，可操作性不強，行政權與自治權沒有明確劃分權力界限。以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的基層群眾自治制度的主體框架已基本建立，但一些具體的程序性的和可操作性的法律制度還不夠健全，不完全配套。從總體上看，“四個民主”發展不平衡，如民主協商發揮不夠充分，民主決策、民主協商、民主管理和民主監督相對滯后，法律制度供給嚴重不足。

其三，自治實踐需要鄉村社會發揮內生動力?？v觀歷史，經過幾千年積淀而成的傳統道德倫理作為一種內生動力在鄉村治理中發揮著重要的支撐作用。在中國歷史上，很長時期封建統治者對于鄉村社會治理基本都是采用“皇權不下縣，縣下行自治”的鄉紳治理模式，主要依靠儒家倫理道德，提出三綱五常的行為模式，對鄉民進行教化，從而維系鄉村社會的秩序和穩定。中國傳統鄉村社會一直都有“自治”之名，但卻無“自治”之實，未形成民主、自由、法治的思想基礎。具有現代民主特征的基層群眾自治制度產生于改革開放以后，它是國家作為一種外部力量強制嵌入鄉村社會的，基層群眾自治制度面臨著“水土不服”的問題，還未真正落地生根，自治制度的功效尚未得到充分發揮，甚者一些制度規則出現了“內卷化”的問題。因此，作為外部力量剛性嵌入的基層群眾自治制度需要鄉村社會道德倫理營造良好的軟環境。然而，在現代社會，中國鄉村社會正處于轉型時期，在市場經濟和商業文化的猛烈沖擊下，人們的思想觀念、價值取向、行為方式以及生活規則正發生巨大變化，單純追求物質利益和經濟生活已成為鄉村社會的風氣，鄉村的傳統心理和民風被嚴重扭曲，鄉村的傳統規則被打破?！皞鹘y的長幼有尊、差序格局、禮教風俗等世代相傳的生活方式和習慣受到嚴重的威脅和挑戰。原有的不成文、約定俗成、非強制性的協調村民行為的基本準則失去效力?！薄?1〕因此，發揮新鄉賢作用，弘揚優秀傳統家風、家訓，制度村規民約，激發鄉村治理內在活力尤其必要。

（二）法治在鄉村治理體系中的實踐邏輯

一方面，法治需要通過載體實施。在全面依法治國的時代背景下，法治就是依法治國。依法治國是“廣大人民群眾在中國共產黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變?！薄?2〕法治需要通過主體、客體和手段等載體進行實施。在鄉村社會中，法治的主體是基層群眾，基層群眾通過村民大會或者村民代表會議等途徑和形式，依法進行自我管理、自我教育和自我服務。法治的客體是村公共事務，包括村委會干部的產生、村里的重大事項、涉及村民利益的重要事項、集體財務等內容，基層群眾依法對其進行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督。法治的手段是執行《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》等相關法律、法規。

另一方面，法治需要德治作為基礎。法治離不開德治，法治概念以道德倫理為基礎，以道德文化為底蘊。法治之所以被稱為“良法”之治，而不是“惡法”之治，是因為法治是把平等、正義、公平、秩序、合理作為價值理念和追求目標，而平等、正義、公平、秩序、合理均屬于道德的范疇。從詞義上說，法制與法治的區別在于，前者是中性詞，指法律制度，后者是褒義詞，不僅包含法律制度的意思，而且本身還具有道德底蘊，即對平等、正義、公平、秩序、合理等價值目標的堅持和追求。在前資本主義時期和專制主義國家，有法制而不可能有法治。

（三）德治在鄉村治理體系中的實踐邏輯

從道德的性質特點看，一方面，道德具有非確定性和多元性。在鄉村利益格局日趨多元化的今天，不同利益主體之間會因為多元性而產生矛盾和沖突，同類利益主體之間也會因為不確定性存在道德分歧，因而對同一現象和行為會產生不同的道德評價。然而，法律具有確定性、普遍性、強制性等特點，恰好能為多元復雜的利益關系和自由自主的主體活動提供明確而統一的判斷。另一方面，道德具有非強制性。德治的實現體現在人們發自內心的服從和自覺遵守，但這種自覺自律性具有不穩定性，并且對不遵守道德的人不具有強制性?！暗赖律鐣木S持需要很多人都有道德感并都無條件地這樣做，只要一個人或少數人不道德，它就有可能摧毀整個道德資源配置機制?！薄?3〕因此，突出德治在鄉村治理體系中的實踐意義十分重要。2016年12月10日，習近平總書記在中共中央政治局第三十七次集體學習時，強調堅持依法治國和以德治國相結合，二者協調推進國家治理工作。同年12月12日，會見第一屆全國文明家庭代表時，他引用《禮記·大學》中“所謂治國必先齊其家，齊家不可教而能教人者，無之”來闡明齊家治國的重要性。〔24〕兩次講話分別從德治法治、齊家治國兩組關系，說明新時期國家治理方式及家庭對于國家治理的意義。當前，鄉村道德失范根源于市場經濟的物化，功利意識侵蝕拆解了傳統道德，小農意識的文化心理阻礙了現代道德的生成，導致鄉村道德出現斷層。要通過教育疏導，文化自覺，以鄉村自治組織為載體推進社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德的公民道德體系建設，整合鄉村文化，恢復社會信任，維護鄉村秩序，使德治在健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系中發揮價值引導作用。

三、自治、法治、德治三者的功能定位

（一）自治是鄉村治理體系的核心

自治是社會治理體系和治理能力現代化所追求的基本目標。基層群眾自治制度是中國特色社會主義的一項基本政治制度。在鄉村治理中，村民自治是中國特色社會主義民主政治在鄉村治理領域的實現形式，是鄉村治理體系的核心內容。對于村民自治在鄉村治理中所發揮的作用，中國農村問題研究專家徐勇教授有過相關論述。他認為：一方面，村民自治保證農民的生產經營主體地位和合法權益，有利于激發和調動農民的積極性；另一方面，村民自治還有助于農村的穩定發展，為國家的長治久安營造良好的環境?！?5〕黨的十九大報告提出，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制……加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動?！?6〕所以，提高鄉村治理能力，應當堅持和完善基層群眾自治制度，充分發揮好自治在鄉村治理體系中的核心作用。

（二）法治是鄉村治理體系的保障

法治是現代文明的標志。在現代社會，法治是調節社會關系的基本方式。鄉村治理體系能否平穩運行取決于法治化水平。鄉村治理中的村民自治，需要通過法治加以規范與保障。例如，1980年，中國誕生了第一個村民委員會——廣西宜州果作村村委會，這是農民的一項偉大創造。1982年，村民委員會作為基層群眾自治組織被載入《憲法》，這標志著廣西率先成立的村民委員會受到《憲法》的承認和保護，從而保障了村民委員會這一自治組織從個別試點到全面鋪開的順利進行。1987年，國家依據《憲法》的相關規定，制定了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》法，經過10年試行，于1998年正式實施，標志著村民委員會建設進入法律化、制度化的軌道。這為解決人民公社體制解體后的“制度真空”和“鄉村失范”等問題提供了制度依據和法律保障。1998年，四川省遂寧市步云鄉產生了全國第一位通過村民直選的鄉長，一時引起了海內外的高度關注。不少專家學者給予了高度評價，認為是“革命性的制度創新，在中國政治民主發展史上具有重大意義”。然而，這次鄉長直選存在一個最大的“致命問題”，即違反了《憲法》和有關法律的規定，是不合法的。在法治國家，任何組織和個人不能超越法律行事，民主和自治同樣不能超越法律，民主和自治只有嚴格遵守法定程序，才能得到保障和可持續性發展〔27〕，這是因為沒有法治的民主，民主將可能變為多數人的暴政；沒有法治的自治，自治將可能會變成個人的專制。

（三）德治是鄉村治理體系的價值引向標和支撐器

在鄉村治理中融入德治，能夠發揮道德引領、規范、約束的內在作用，增強鄉村自治和法治的道德底蘊，為自治和法治贏得情感支持、社會認同，使鄉村治理事半功倍。〔28〕縱觀歷史，中國封建專制統治者都很注重道德教化作用，通過教化民眾來維護統治，特別是在廣大的鄉村，鄉紳通過倫理道德、禮治、秩序等來維系鄉村社會的穩定。因此，古代社會也被稱為“禮治社會”。費孝通先生在其著作《鄉土中國》里提出“無訟”是中國傳統鄉村社會的一個重要特征。所謂“無訟”，指依靠鄉土社會的禮治秩序對人們的行為形成約束和規范。由此可見，德治在鄉村社會中一直發揮著重要的支撐作用。到了今天，雖然中國鄉村社會已經較過去發生了巨大變化，但是以道德倫理為基礎的熟人社會的基本特征并未發生根本性改變。馬克思主義認為，經濟基礎決定上層建筑。道德屬于上層建筑的重要部分，隨著時代和社會性質的變化，道德內容必然隨之發生改變。習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系?！薄?9〕因此，在新時代，健全鄉村治理體系，推進鄉村治理能力現代化，我們既要弘揚鄉村優秀傳統文化，繼承和發揚鄉村傳統美德和優良家風，也應踐行社會主義核心價值觀，建設文明的社會主義鄉村文化，塑造與時代要求相適應的新的道德標準。通過道德標準體系的完善，鄉土信任的重建，正民心、樹新風，營造鄉村德治氛圍，維護鄉村德治秩序?！?0〕

總之，在鄉村治理體系中，自治、法治、德治既相互區別，又相互聯系。三者各有側重，缺一不可，共同構成了鄉村治理系統。在實踐中，自治是鄉村治理體系的核心，要求自治主體具備法治素養，需要國家配套完善法律制度，需要鄉村社會發揮內生動力；法治是鄉村治理體系的保障，一方面需要通過自治載體實施，另一方面需要德治作為基礎；德治是鄉村治理體系的價值引向標和支撐器，同樣需要法治來維護。自治、法治、德治三治有機結合，最終實現鄉村善治。

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【責任編輯：朱鳳霞】