模式與經(jīng)驗(yàn)：新中國特色扶貧的脈絡(luò)傳承

胡振光 原珂

〔摘要〕新中國成立后，特別是改革開放以來，我國扶貧開發(fā)取得了舉世矚目的成就。在長期的扶貧開發(fā)實(shí)踐中，黨和政府通過傳承發(fā)展扶貧理念，適時(shí)調(diào)整扶貧政策，科學(xué)制定扶貧戰(zhàn)略，創(chuàng)新扶貧政策機(jī)制，構(gòu)建起多層次扶貧體系，搭建了多主體扶貧格局，形成了中國特色的扶貧開發(fā)模式，積累了豐富的扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn)。中國特色扶貧的開展在實(shí)現(xiàn)國家全面脫貧的同時(shí)，也為全球貧困治理提供了中國經(jīng)驗(yàn)和中國方案。

〔關(guān)鍵詞〕精準(zhǔn)扶貧；扶貧理念；扶貧政策；扶貧戰(zhàn)略；扶貧模式

〔中圖分類號(hào)〕D632.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2018）03-0117-10

黨的十九大報(bào)告提出要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。當(dāng)前中國扶貧開發(fā)已進(jìn)入最后的攻堅(jiān)期和決戰(zhàn)期，在此關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，回視中國特色扶貧開發(fā)的發(fā)展歷程，梳理總結(jié)中國特色扶貧開發(fā)的模式與經(jīng)驗(yàn)，具有重要的價(jià)值和意義。

一、新中國扶貧理念的傳承與發(fā)展

中國政府一直重視扶貧工作，也從未停止對(duì)扶貧開發(fā)的探索。在中國扶貧開發(fā)的歷史進(jìn)程中，幾代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都立足時(shí)代國情，提出了解決中國貧困問題的一系列理念和思路，形成并豐富了中國扶貧開發(fā)思想體系，為中國扶貧理論的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

（一）新中國成立初期的扶貧理念

新中國成立之初，國貧民窮、百廢待興，成為橫亙?cè)谛轮袊I(lǐng)導(dǎo)人面前的重大難題。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極度落后的基本國情，以毛澤東為代表的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人明確了“讓人民徹底擺脫貧困潦倒的窮日子”的反貧困奮斗目標(biāo)。1949年10月在全國政治協(xié)商一屆一次會(huì)議上，毛澤東在《中國人民大團(tuán)結(jié)萬歲》中向世界宣告：“將領(lǐng)導(dǎo)全國人民克服一切困難，進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)，掃除舊中國所遺留下來的貧困和愚昧，逐步地改善人民的物質(zhì)生活和提高人民的文化生活”?！?〕為實(shí)現(xiàn)這一偉大目標(biāo)，新中國領(lǐng)導(dǎo)人提出通過工業(yè)化和合作化實(shí)現(xiàn)反貧困的戰(zhàn)略構(gòu)想。1955年，毛澤東在《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報(bào)告中指出：“在逐步地實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化和逐步地實(shí)現(xiàn)對(duì)于手工業(yè)、對(duì)于資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造的同時(shí)，逐步地實(shí)現(xiàn)對(duì)于整個(gè)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，即實(shí)現(xiàn)合作化，在農(nóng)村中消滅富農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度和個(gè)體經(jīng)濟(jì)制度，使全體農(nóng)村人民共同富裕起來?！薄?〕毛澤東認(rèn)為，合作化是一舉多得的好辦法，既可以達(dá)到扶貧濟(jì)困、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的目的，同時(shí)也可以阻止貧富分化在農(nóng)村泛濫，從而使廣大農(nóng)民走上共同富裕道路。

以毛澤東為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體為了使中國盡快地?cái)[脫貧困，在社會(huì)主義改造和社會(huì)主義建設(shè)中消除貧困方面做了有益的探索。毛澤東提出的共同富裕思想，為新中國扶貧理論的形成奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）改革開放初期的扶貧理念

改革開放之初，我國絕大多數(shù)農(nóng)村仍然處于貧困狀態(tài)。1978年，以農(nóng)民人均純收入100元為貧困線，我國農(nóng)村貧困人口規(guī)模高達(dá)2.5億人，占全國人口總數(shù)的25.97% ，占世界貧困人口總數(shù)的1/4，農(nóng)村貧困發(fā)生率達(dá)到30.7%?！?〕面對(duì)這種情形，讓廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困，成為擺在黨和國家面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。1978年鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》中指出：“在經(jīng)濟(jì)政策上，我認(rèn)為要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來。一部分人生活先好起來，就必然產(chǎn)生極大的示范力量，影響左鄰右舍，帶動(dòng)其他地區(qū)、其他單位的人們向他們學(xué)習(xí)。這樣，就會(huì)使整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)不斷地波浪式地向前發(fā)展，使全國各族人民都能比較快地富裕起來?！薄?〕隨后召開的十一屆三中全會(huì)，正式開啟了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的偉大進(jìn)程。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，放寬農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，賦予農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自主權(quán)等一系列農(nóng)村經(jīng)營管理體制改革舉措，極大激發(fā)了廣大農(nóng)民的勞動(dòng)積極性。到20世紀(jì)80年代中期，廣大農(nóng)村地區(qū)的絕對(duì)貧困狀況得到極大緩解，中國的貧困人口迅速減少。

在扶貧理念方面，鄧小平在總結(jié)毛澤東時(shí)代歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，把反貧困問題上升到社會(huì)主義本質(zhì)的高度來認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步深化了毛澤東的共同富裕思想。具體包括：第一，共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)特征和發(fā)展目標(biāo)。鄧小平提出：“社會(huì)主義要消滅貧窮，貧窮不是社會(huì)主義，更不是共產(chǎn)主義?！薄?〕“我們的目的是共同富裕。”〔6〕第二，消除貧困必須堅(jiān)持社會(huì)主義道路。鄧小平強(qiáng)調(diào)：“只有社會(huì)主義制度才能從根本上解決擺脫貧困的問題?！薄?〕“中國要解決十億人的貧困問題，十億人的發(fā)展問題，只能靠社會(huì)主義。”〔8〕堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則是實(shí)現(xiàn)共同富裕的政治保證。第三，發(fā)展是硬道理，是解決貧困問題的根本途徑。鄧小平主張將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民生活水平的提高與中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、擺脫貧困緊密結(jié)合起來。〔9〕鄧小平以解放思想、實(shí)事求是的態(tài)度，糾正了脫離實(shí)際單純強(qiáng)調(diào)“同步富?！钡腻e(cuò)誤傾向，對(duì)于貧困問題的認(rèn)識(shí)和思考更為深刻，在反貧困戰(zhàn)略及對(duì)策措施方面提出了很多切合實(shí)際和具有操作性的構(gòu)想，推動(dòng)中國扶貧開發(fā)事業(yè)進(jìn)入新的歷史階段。

（三）扶貧開發(fā)新時(shí)期的扶貧理念

20世紀(jì)90年代中期，我國還有約8000萬貧困人口主要分布在“老、少、邊、窮”地區(qū)。這些地區(qū)自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)村改革釋放的扶貧效應(yīng)難以覆蓋，需要實(shí)行專門的扶貧措施。1994年國務(wù)院發(fā)布《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000）》，這是中國扶貧領(lǐng)域第一個(gè)綱領(lǐng)性文件。1996 年9月，江澤民在《為實(shí)現(xiàn)八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃而奮斗》中指出：“到本世紀(jì)末基本實(shí)現(xiàn)貧困人口溫飽問題的目標(biāo)絕不動(dòng)搖……這是由我們黨的宗旨和社會(huì)主義的性質(zhì)決定的?！边M(jìn)入2000年后，隨著八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的完成，中國已基本解決了農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。這一時(shí)期農(nóng)村貧困問題已經(jīng)發(fā)生明顯變化：溫飽問題基本解決但社會(huì)貧富差距、城鄉(xiāng)差距顯著拉大；貧困表現(xiàn)已經(jīng)從收入貧困轉(zhuǎn)向多元貧困；單純經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)貧困主體的脫貧弱化〔10〕等。

在此背景下，以胡錦濤為總書記的黨中央立足時(shí)代國情，從“以人為本”“科學(xué)發(fā)展觀”“和諧社會(huì)”“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”等多個(gè)方面闡釋了扶貧開發(fā)理念。在2005年5月召開的中國扶貧開發(fā)協(xié)會(huì)第三屆會(huì)員代表大會(huì)上，胡錦濤強(qiáng)調(diào)，“扶貧開發(fā)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)的一項(xiàng)歷史任務(wù)，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容”?！?1〕黨的十六屆五中全會(huì)上，胡錦濤提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”戰(zhàn)略，按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，就是要加快扶貧開發(fā)，使貧困地區(qū)以較快速度發(fā)展，使中國的廣大農(nóng)村達(dá)到“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村目標(biāo)。立足科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)建設(shè)，胡錦濤進(jìn)一步發(fā)展了中國的扶貧思想，將扶貧開發(fā)的目標(biāo)和戰(zhàn)略提升到關(guān)系到科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)、關(guān)系到社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建、關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)的高度考慮，對(duì)中國扶貧開發(fā)提出了更高要求，將扶貧開發(fā)的重要性和目標(biāo)置于更廣闊、更深刻的歷史背景中，為新世紀(jì)的扶貧開發(fā)做出了重要貢獻(xiàn)。

（四）扶貧開發(fā)新時(shí)代的扶貧理念

中國扶貧開發(fā)在取得巨大成就的同時(shí)，也面臨新的問題：一是經(jīng)濟(jì)增長帶來的減貧“滴涓效應(yīng)”呈明顯下降趨勢(shì)；二是開發(fā)式扶貧，尤其以項(xiàng)目帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的扶貧策略無法有效覆蓋到眾多貧困農(nóng)戶家庭；三是以地區(qū)和縣為重點(diǎn)的扶貧模式存在“瞄準(zhǔn)偏差”問題，貧困家庭和個(gè)體的“漏出”現(xiàn)象越來越多。這些新問題和新挑戰(zhàn)，對(duì)扶貧開發(fā)理念及實(shí)踐的轉(zhuǎn)變提出了新要求。

對(duì)此，以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作。2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”。2015年6月習(xí)近平到貴州考察發(fā)表“6·18”重要講話，系統(tǒng)闡述精準(zhǔn)扶貧思想，提出了“四個(gè)切實(shí)”“六個(gè)精準(zhǔn)”“四個(gè)一批”①等重要思想，奠定了精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略和中央脫貧攻堅(jiān)決策部署的思想基礎(chǔ)。2015年11月，習(xí)近平在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議全面論述了扶貧開發(fā)重大理論和實(shí)踐問題，從戰(zhàn)略和全局高度，深刻凝煉脫貧攻堅(jiān)的重大意義，精辟分析脫貧攻堅(jiān)的形勢(shì)任務(wù)，系統(tǒng)闡述做到“六個(gè)精準(zhǔn)”、實(shí)施“五個(gè)一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批）、解決“四個(gè)問題”（扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退）等重要思想，〔12〕對(duì)精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)路徑、根本要求、保障體系、落實(shí)行動(dòng)等進(jìn)行了全面論述，賦予扶貧理念以新時(shí)代內(nèi)涵與特征，為中國扶貧攻堅(jiān)的最后勝利和全面建成小康社會(huì)指明方向。

二、新中國扶貧政策的調(diào)整與優(yōu)化

回顧新中國成立以來的扶貧開發(fā)實(shí)踐，尤其是20世紀(jì)80年代以來大規(guī)模的專門性扶貧開發(fā)行動(dòng)?？梢园l(fā)現(xiàn)，伴隨貧困人口、貧困區(qū)域以及扶貧類型、扶貧任務(wù)的調(diào)整，中國扶貧開發(fā)的實(shí)踐也在不斷變化。在扶貧方式上，實(shí)現(xiàn)了由救濟(jì)式（輸血）扶貧向開發(fā)式（造血）扶貧，再到扶貧開發(fā)與社會(huì)保障相結(jié)合（兩輪驅(qū)動(dòng)）的轉(zhuǎn)變；在扶貧策略方面，實(shí)現(xiàn)了由大水漫灌式扶貧向區(qū)域瞄準(zhǔn)式重點(diǎn)扶貧，再到滴灌式精準(zhǔn)扶貧的轉(zhuǎn)變；在扶貧格局方面，實(shí)現(xiàn)了由政府單一主導(dǎo)扶貧到政府、市場與社會(huì)“三位一體”大扶貧格局，再到多方參與的貧困治理格局的轉(zhuǎn)變。

（一）扶貧方式的轉(zhuǎn)變

新中國成立后，國家通過工業(yè)化和合作化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來緩解整體貧困。同時(shí)依托民政救濟(jì)系統(tǒng)實(shí)施緊急救濟(jì)計(jì)劃，對(duì)農(nóng)村各種困難群體展開實(shí)物生活救濟(jì)，構(gòu)成了以“輸血”為特征的救濟(jì)式扶貧。“輸血式”扶貧在很大程度上解群眾于危難之中，但卻容易導(dǎo)致以下問題：一是重視錢、財(cái)、物的發(fā)放，只能解一時(shí)之“貧”，卻無法根除貧困之源；二是不利于貧困地區(qū)自我發(fā)展，不利于貧困農(nóng)民能力提高；三是不能調(diào)動(dòng)貧困人口積極性，容易造成貧困地區(qū)和困難群眾等、靠、要等懶惰思想，不利于從根本上解決貧困地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活問題?！?3〕

1986年5月，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（后改為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組）成立，開始在全國農(nóng)村范圍內(nèi)開展有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧工作，改變單純救濟(jì)以及平均使用扶貧資金的方法，變“輸血”為“造血”。通過投入一定的扶貧資源，扶持貧困地區(qū)和農(nóng)戶改善生產(chǎn)和生活條件、發(fā)展生產(chǎn)、提高教育和文化科學(xué)水平，促使貧困農(nóng)戶開展生產(chǎn)自救，逐步走上脫貧發(fā)展道路。開發(fā)式扶貧通過提高貧困地區(qū)的自身“造血”功能，實(shí)現(xiàn)貧困人口減貧脫貧，在一定程度上解決了貧困地區(qū)等、靠、要的依賴思想，也有利于促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但作為一種區(qū)域扶貧和項(xiàng)目扶貧，卻容易忽視貧困人群的個(gè)體差異，難以有效覆蓋貧困地區(qū)老、弱、病、殘等缺乏自我發(fā)展能力的特殊人群。

20世紀(jì)9O年代中期，世界銀行提倡一種新發(fā)展理念，即：“一方面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長，另一方面為暫時(shí)不能從這種經(jīng)濟(jì)增長中受益的窮人提供安全網(wǎng)?！薄?4〕這一理念在扶貧領(lǐng)域逐漸盛行。2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農(nóng)村全面施行最低生活保障制度；2011年12月，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》指出“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，實(shí)行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，把社會(huì)保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會(huì)保障體系。”〔15〕這標(biāo)志著中國扶貧開發(fā)正式進(jìn)入“兩輪驅(qū)動(dòng)”的新階段：低保制度維持生存、扶貧開發(fā)促進(jìn)發(fā)展，扶貧開發(fā)與社會(huì)保障相結(jié)合，解決農(nóng)村貧困問題。

（二）扶貧策略的調(diào)整

20世紀(jì)80年代中期，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)村經(jīng)營管理體制改革的背景下，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，獲得了快速發(fā)展，但仍有一些偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展滯后。1986年，國家確立了592個(gè)國定貧困縣，通過投入各項(xiàng)扶貧資金用于項(xiàng)目建設(shè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而幫助貧困人口，這種以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)戶脫貧的模式扶貧效果顯著。但2000年以后，情況開始發(fā)生變化，扶貧資金的大量投入沒有帶來貧困人口的明顯減少，區(qū)域性整體扶貧的減貧效應(yīng)逐漸降低，其弊端體現(xiàn)在：一是對(duì)貧困縣的投入像撒胡椒面一樣，缺乏重點(diǎn)和焦點(diǎn)；二是以區(qū)域?yàn)閱挝坏姆鲐氋Y金投放，容易被挪為他用，沒有投入扶貧領(lǐng)域；三是大水漫灌式的扶貧，容易導(dǎo)致資源配置失效，對(duì)扶貧項(xiàng)目的評(píng)估調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎所有扶貧項(xiàng)目都存在非貧困者排擠貧困者的現(xiàn)象，覆蓋不完全和資源漏出問題并存。

為了解決上述問題，提高扶貧的有效性，扶貧開發(fā)策略的重點(diǎn)開始從貧困縣轉(zhuǎn)向貧困村，實(shí)施包括整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、教育扶貧、移民搬遷、金融扶貧等在內(nèi)的專項(xiàng)扶貧，其優(yōu)勢(shì)在于扶貧的瞄準(zhǔn)對(duì)象由貧困縣聚焦到貧困村，針對(duì)貧困村的發(fā)展短板，因村施策，讓貧困村參與到扶貧規(guī)劃方案的制定和實(shí)施中，進(jìn)一步提高扶貧的科學(xué)性和有效性。但以專項(xiàng)扶貧為主的扶貧模式問題在于：一是貧困識(shí)別機(jī)制有待完善，識(shí)別不準(zhǔn)，扶貧錯(cuò)位；二是扶貧項(xiàng)目的選擇機(jī)制不盡合理，偏好公共設(shè)施項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選擇缺乏市場化機(jī)制；三是扶貧資源缺乏有效的投入、整合機(jī)制，投入不足，整合乏力，長效扶貧機(jī)制欠缺，公共服務(wù)有效供給不足，貧困人口的自我發(fā)展能力難以提高?！?6〕對(duì)此，需要將區(qū)域開發(fā)與更有針對(duì)性地幫助每家每戶的脫貧結(jié)合起來，逐村逐戶分析致貧原因，開準(zhǔn)藥方、對(duì)癥下藥，把脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)到精準(zhǔn)扶貧的軌道，以提高脫貧攻堅(jiān)的針對(duì)性和有效性。

（三）扶貧格局的優(yōu)化

我國扶貧開發(fā)是在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下起步的，加上政府的強(qiáng)力主導(dǎo)，在扶貧開發(fā)過程中，傳統(tǒng)縱向傳遞的政府專項(xiàng)扶貧是其主要特點(diǎn)。在政府單一主導(dǎo)扶貧的格局下，單純依靠政府投入，尤其是依靠中央政府和省級(jí)政府的財(cái)政扶貧投入，極易導(dǎo)致扶貧資金總量投入不足、分配結(jié)構(gòu)失衡、管理體制層次多且體塊分割、監(jiān)管體制缺位等問題，其直接后果就是扶貧資金極低的緩貧效率。而且政府單一主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧使得貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)始終游離于市場機(jī)制之外，扶貧資源配置無法得到市場機(jī)制校正，嚴(yán)重制約了貧困人口接受、認(rèn)同和運(yùn)用市場機(jī)制的意識(shí)和能力。

在優(yōu)化扶貧開發(fā)格局的進(jìn)程中，“參與”和“治理”的理念被引入?！皡⑴c”的啟示意義在于從社會(huì)文化因素以及貧困人口的主體性角度，去適應(yīng)中國扶貧事業(yè)在新的發(fā)展形勢(shì)下的客觀要求?！爸卫怼钡睦砟顒t是超越單純的行政范疇，讓社會(huì)多元主體能夠通過溝通協(xié)商共同參與到扶貧中。參與式治理倡導(dǎo)參與主體多元化、過程民主規(guī)范化、目標(biāo)效益最大化。〔17〕在參與式扶貧治理的理念下，一方面是提高扶貧主體的參與能力，政府做到“有所為有所不為”，摒除“主人”思維，市場組織能夠平衡“理性人”與“扶貧人”的角色，農(nóng)戶能夠增強(qiáng)主動(dòng)性和自覺性。另一方面是提高扶貧主體的參與動(dòng)力，尤其是貧困農(nóng)戶的參與意愿，提高參與主體之間的信任水平，讓扶貧主體更具參與感和價(jià)值感。隨著扶貧開發(fā)實(shí)踐的推進(jìn)，政府、市場、社會(huì)協(xié)同的“三位一體”大扶貧格局逐漸形成。通過專項(xiàng)扶貧與行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧相結(jié)合，整合多種資源，充分發(fā)揮政府、行業(yè)、群眾、社會(huì)各方面作用，形成了以政府為主導(dǎo)、部門主要幫扶、社會(huì)主動(dòng)參與、社會(huì)各方面關(guān)注的扶貧開發(fā)新局面。

三、新中國扶貧戰(zhàn)略的構(gòu)建與完善

我國一直將扶貧開發(fā)作為重要領(lǐng)域納入國家總體發(fā)展戰(zhàn)略，采取了一系列重要舉措，包括開展有組織、大規(guī)模的專項(xiàng)扶貧行動(dòng)；堅(jiān)持用發(fā)展的辦法解決廣義的貧困，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)，通過扶貧開發(fā)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的方針，以提高貧困人口的自我發(fā)展能力作為解決貧困的根本途徑；堅(jiān)持發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)廣泛動(dòng)員全社會(huì)參與扶貧，構(gòu)建了政府、市場、社會(huì)三位一體的大扶貧格局，形成了地區(qū)間、部門間，全社會(huì)協(xié)同參與的多元主體的扶貧體系；堅(jiān)持普惠性政策與特惠性政策相結(jié)合，先后實(shí)施了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000 年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010 年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020 年）》。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體從戰(zhàn)略和全局的高度做出了“全面建成小康社會(huì)”的新部署，并以為全面建成小康社會(huì)“補(bǔ)短板”的戰(zhàn)略思維審視農(nóng)村貧困問題。2013 年 12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》。2015 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，標(biāo)志著我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略在不斷完善中走向成熟，走出了一條具有中國特色的扶貧開發(fā)道路。

（一）改革開放初期的扶貧戰(zhàn)略

我國形成明晰的扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)始于20世紀(jì)80年代。1984年9月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，明確提出了針對(duì)貧困地區(qū)的優(yōu)惠政策。1986年，為進(jìn)一步加大扶貧力度，國家成立了從中央到地方各級(jí)的貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查扶貧開發(fā)工作，安排專項(xiàng)扶貧資金，制定有利于貧困地區(qū)和貧困人口的優(yōu)惠政策，確定了開發(fā)式扶貧方針，實(shí)行縣級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制，確定了國定貧困縣標(biāo)準(zhǔn)，并重點(diǎn)關(guān)注“老革命根據(jù)地”和“少數(shù)民族地區(qū)”，組織勞務(wù)輸出，推進(jìn)開發(fā)式移民，改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，還制定了“對(duì)口幫扶”和“定點(diǎn)扶貧”政策，以盡可能地緩解農(nóng)村絕對(duì)貧困。

（二）“八七”扶貧攻堅(jiān)時(shí)期的戰(zhàn)略

20世紀(jì)90年代初期，政府主導(dǎo)和開發(fā)式扶貧方針的確定以及農(nóng)村普惠政策和貧困地區(qū)特惠政策的落實(shí)，基本解決了全國大多數(shù)貧困人口的溫飽問題。這一時(shí)期，農(nóng)村剩余8000萬貧困人口相對(duì)集中在中西部少數(shù)自然條件惡劣地區(qū)，對(duì)于這些特殊困難區(qū)域的貧困人群來說，經(jīng)濟(jì)體制改革和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶貧帶動(dòng)效應(yīng)弱化，必須采取更有針對(duì)性的攻堅(jiān)戰(zhàn)略。

國務(wù)院于1994年3月制定了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，提出集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭用7年左右的時(shí)間，基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。與此同時(shí)，中央通過決議把中西部扶貧工作納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合規(guī)劃，在政策上對(duì)中西部扶貧工作進(jìn)行了新的部署，制定了資金、權(quán)力、任務(wù)、責(zé)任“四到省”的原則?！秶野似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃》是新中國歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對(duì)象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)。這一時(shí)期的扶貧制度更加明確了扶貧到戶的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，扶貧方式從以前的區(qū)域性扶貧轉(zhuǎn)為橫縱聯(lián)合、內(nèi)外兼顧的參與式扶貧，注重調(diào)動(dòng)貧困者自身的反貧困積極性，鼓勵(lì)貧困農(nóng)戶參與決策，實(shí)行扶貧開發(fā)與貧困救助相結(jié)合的“內(nèi)外造血式”扶貧開發(fā)新機(jī)制。

（三）21世紀(jì)初的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略

2001年起，以《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》的頒布實(shí)施為標(biāo)志，扶貧開發(fā)工作進(jìn)入解決和鞏固溫飽并重的新階段。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)和新要求，中央政府確立了“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針、堅(jiān)持綜合開發(fā)與全面發(fā)展、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展、堅(jiān)持自力更生與艱苦奮斗、政府主導(dǎo)與全社會(huì)共同參與”的基本方針。

《綱要》提出新時(shí)期中國扶貧工作的奮斗目標(biāo)是：盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的落后狀況，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件。同時(shí)，對(duì)扶貧工作的重點(diǎn)與瞄準(zhǔn)對(duì)象做了重大調(diào)整：把低收入人口納入扶貧對(duì)象；針對(duì)貧困人口分散化的特點(diǎn)，政府將14.8萬個(gè)貧困村作為扶持重點(diǎn)，瞄準(zhǔn)對(duì)象開始由貧困縣向貧困村轉(zhuǎn)移，扶貧資源實(shí)行重心下移，進(jìn)村入戶，瞄準(zhǔn)到人；政府還通過制定和實(shí)施參與式村級(jí)扶貧規(guī)劃，確定了以整村推進(jìn)為體、以產(chǎn)業(yè)扶貧和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為翼的“一體兩翼”扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。扶貧政策的調(diào)整極大地調(diào)動(dòng)了廣大人民群眾的積極性，提高了扶貧資源的使用效率，推動(dòng)了大規(guī)模參與式社區(qū)綜合發(fā)展與扶貧的實(shí)踐。

（四）全面建成小康社會(huì)時(shí)期的扶貧開發(fā)與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略

為了進(jìn)一步加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)。2011年中國出臺(tái)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》（2011-2020年），《綱要》主要目標(biāo)是到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，簡稱“兩不愁，三保障”。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，《綱要》堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，實(shí)行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。

黨的十八大以來，習(xí)近平在總結(jié)數(shù)十年扶貧工作經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)之上，提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。對(duì)原有扶貧體制機(jī)制進(jìn)行修補(bǔ)和完善，解決“錢和政策用在誰身上、怎么用、用得怎么樣”等問題，提高扶貧的“精準(zhǔn)度”，使扶貧資源真正為貧困人口所用。

四、新中國扶貧模式的創(chuàng)新與經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前扶貧開發(fā)已進(jìn)入最后的攻堅(jiān)決戰(zhàn)期，在總結(jié)梳理扶貧開發(fā)理念、政策、戰(zhàn)略、模式的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)扶貧制度創(chuàng)新，持續(xù)完善扶貧政策，必將推動(dòng)中國扶貧開發(fā)取得更大成就，加快全面建成小康社會(huì)的步伐，同時(shí)也為全球貧困治理貢獻(xiàn)中國經(jīng)驗(yàn)，提供中國方案。

（一）健全多層次扶貧體系

中國扶貧開發(fā)的基本方針是開發(fā)式扶貧、救助式扶貧、保障式扶貧相結(jié)合的策略。其中，開發(fā)是促發(fā)展，救助是救急難，保障是兜底線、保生存。

改革開放以前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)普遍性貧困，貧困面積廣、貧困人口多、貧困程度深，絕對(duì)性貧困是這一時(shí)期貧困的顯著特征。在此背景下，救濟(jì)式扶貧通過直接向貧困人群提供生產(chǎn)和生活所需的糧食、衣物等物資或現(xiàn)金，以幫助貧困人口度過難關(guān)，但這種“輸血式”扶貧帶來的依賴思維，反過來更會(huì)造成貧困地區(qū)人們的不思進(jìn)取，使扶貧陷入越扶越貧的境地。針對(duì)救濟(jì)式扶貧戰(zhàn)略的弊端，我國實(shí)施了開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，變“輸血”為“造血”。針對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困群體、有開發(fā)潛力的貧困地區(qū)，通過國家扶持和自力更生相結(jié)合，有效增強(qiáng)了貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)了國家外部幫扶與貧困地區(qū)自我發(fā)展的結(jié)合，在向貧困地區(qū)輸入政策、資源的過程中能夠有效調(diào)動(dòng)貧困人群的脫貧主動(dòng)性。但是，由于我國很多貧困地區(qū)自然條件惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)，容易遭受各種意外風(fēng)險(xiǎn)，還是需要通過社會(huì)救助，將貧困群體于危難、急難中救起。另外，我國許多貧困人口（老、弱、病、殘、孤、愚）是不具備勞動(dòng)能力的弱勢(shì)人群，需要通過社會(huì)保障式來維持其生活。因此，適應(yīng)不同類型貧困區(qū)域和貧困人口的扶貧需要，按照分類指導(dǎo)的原則，建立更具針對(duì)性、科學(xué)性的多層次扶貧體系，實(shí)現(xiàn)開發(fā)、救助、保障的立體結(jié)合，是中國扶貧政策創(chuàng)新的重要特征之一，也是中國扶貧開發(fā)的重要經(jīng)驗(yàn)。

（二）構(gòu)建多主體扶貧格局

自我國正式啟動(dòng)大規(guī)模、有組織、有計(jì)劃的扶貧開發(fā)行動(dòng)以來，在發(fā)揮政府扶貧開發(fā)優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)性作用的過程中，也在不斷強(qiáng)調(diào)市場、社會(huì)參與農(nóng)村扶貧開發(fā)的作用和力量，逐漸形成了政府主導(dǎo)、市場參與、社會(huì)協(xié)同的大扶貧格局。

改革開放以來，伴隨市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展完善以及國際組織參與中國減貧的實(shí)踐，市場組織、社會(huì)組織參與減貧，逐漸被納入國家正式的扶貧制度安排?！秶野似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃》明確提出“要在從救濟(jì)式扶貧到開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)從封閉式扶貧向開放式扶貧的轉(zhuǎn)變”，“實(shí)行政府指導(dǎo)、廣泛動(dòng)員社會(huì)參與扶貧，鼓勵(lì)和動(dòng)員民間組織參與農(nóng)村扶貧開發(fā)”，為市場、社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)奠定了政策基礎(chǔ)。

從扶貧整體格局來看，政府以其強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力和資源整合能力在扶貧開發(fā)工作中處于主導(dǎo)地位。我國成立了從中央到地方各級(jí)的貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)工作，形成了一個(gè)以政府為主導(dǎo)、主要依靠行政組織體系、自上而下的管理型治理結(jié)構(gòu)，在資源、政策及扶貧動(dòng)員宣傳方面投入了巨大的人、財(cái)、物等資源。市場通過“看不見的手”引導(dǎo)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。市場機(jī)制的引入，一方面解決了貧困者的依賴性，對(duì)那些有勞動(dòng)能力而一味等、靠、要，以政府救濟(jì)、慰問為生的貧困戶是生動(dòng)的市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)的培訓(xùn)，通過市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)的灌輸，提高扶貧受體脫貧的主動(dòng)性，調(diào)動(dòng)其自食其力的積極性。另一方面解決了扶貧者和貧困人口在扶貧開發(fā)中的社會(huì)地位平等問題，扶貧者不是施舍者，而貧困人口也不是被施舍者，雙方在這一社會(huì)活動(dòng)中按市場的價(jià)值規(guī)律進(jìn)行等價(jià)交換，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益的雙贏。市場力量參與扶貧，是“授人以漁”的科學(xué)扶貧模式。社會(huì)組織則以其靈活、高效的優(yōu)勢(shì)參與特殊貧困地區(qū)及特殊貧困人口的扶貧開發(fā)與社會(huì)救助。〔18〕政府、市場、社會(huì)力量相互結(jié)合、相輔相成，共同促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展以及貧困人口脫貧致富。

（三）實(shí)施組合式扶貧政策

貧困問題的復(fù)雜性決定了扶貧開發(fā)是一個(gè)系統(tǒng)性、綜合性工程，尤其是伴隨中國貧困現(xiàn)狀發(fā)生轉(zhuǎn)變，扶貧開發(fā)已不再是單純的收入增長問題，也與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體緊密相聯(lián)。在長期的扶貧開發(fā)實(shí)踐中，我國建立并完善了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧多維度的扶貧政策體系。通過國家安排專門資金、各級(jí)扶貧部門組織實(shí)施既定項(xiàng)目的專項(xiàng)扶貧，以及各行業(yè)部門履行行業(yè)職能的行業(yè)扶貧和社會(huì)各界參與的社會(huì)扶貧，從不同方面凝聚扶貧資源，提高扶貧開發(fā)的效率和水平。

專項(xiàng)扶貧方面，重點(diǎn)實(shí)施扶貧易地搬遷、整村推進(jìn)、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進(jìn)、扶貧試點(diǎn)、老區(qū)建設(shè)等七個(gè)方面工作。行業(yè)扶貧方面，在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，開展科技扶貧、完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展文教事業(yè)、改善公共衛(wèi)生和人口服務(wù)、提高社會(huì)保障水平、重視能源生態(tài)環(huán)境建設(shè)等七個(gè)方面加大支持傾斜力度。社會(huì)扶貧，加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位定點(diǎn)扶貧、推進(jìn)東西扶貧協(xié)作、鼓勵(lì)社會(huì)組織參與扶貧、動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)各界參與扶貧工作。通過整合多種資源，充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮政府、行業(yè)、群眾、社會(huì)各方面作用，形成以政府為主導(dǎo)、部門主要幫扶、社會(huì)主動(dòng)參與、社會(huì)各方面關(guān)注的組合式扶貧政策，能夠最大限度地聚合政府、市場和社會(huì)的力量，也能多方面介入貧困治理領(lǐng)域中，實(shí)現(xiàn)扶貧力量的多元化、扶貧領(lǐng)域的分類化和扶貧效果的整體提升。

（四）實(shí)施精準(zhǔn)化扶貧戰(zhàn)略

長期以來，以市場主體為牽引的經(jīng)濟(jì)增長為農(nóng)村持續(xù)大規(guī)模減貧，提供了強(qiáng)勁動(dòng)力，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)減貧效果逐步弱化。與此同時(shí)，貧困治理困境更為凸顯，貧困固化趨勢(shì)增強(qiáng)，現(xiàn)有剩余貧困人口中，存在貧困程度深、致貧原因復(fù)雜、自我發(fā)展能力弱、返貧現(xiàn)象突出等問題。這些貧困人口較難通過經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)脫貧，政府傳統(tǒng)扶貧治理方式效果已經(jīng)十分有限?；诖?，“精準(zhǔn)扶貧”的提出，核心就是從實(shí)際出發(fā)，找準(zhǔn)扶貧對(duì)象，摸清致貧原因，開展針對(duì)性幫扶，實(shí)施精細(xì)化的扶貧方式，從扶貧機(jī)制上由主要依賴經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴效應(yīng)”轉(zhuǎn)向更加注重“靶向性”對(duì)目標(biāo)人群的扶貧干預(yù)。在扶貧實(shí)踐中精準(zhǔn)扶貧具化為“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”的精準(zhǔn)扶貧政策，明確了“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”的問題。

在精準(zhǔn)扶貧政策體系中，“六個(gè)精準(zhǔn)”指明了扶貧的方向和著力點(diǎn)，“五個(gè)一批”指明了扶貧的重點(diǎn)任務(wù)；“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”闡述了創(chuàng)新扶貧的體制機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧還為國際減貧貢獻(xiàn)了思想價(jià)值：一是以實(shí)施綜合性扶貧策略回應(yīng)發(fā)展中國家貧困問題的復(fù)雜化和艱巨性；二是發(fā)揮政府在減貧中的主導(dǎo)作用，以回應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)減貧弱化的普遍趨勢(shì)；三是自上而下與自下而上結(jié)合的貧困識(shí)別機(jī)制，解決了貧困瞄準(zhǔn)的世界難題。

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〔17〕胡振光，向德平.參與式治理視角下產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展瓶頸及完善路徑〔J〕.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2014，（4）.

〔18〕凌文豪，劉欣.中國特色扶貧開發(fā)的理念、實(shí)踐及其世界意義〔J〕.社會(huì)主義研究，2016，（4）.

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】