對形式主義、官僚主義的歷史思辨

鄧鋼

【摘要】 形式主義、 官僚主義問題古已有之，其本質就是官員追求個人利益最大化、個人投入最小化。官員是國家和民間的接口，如果沒有適當的制度鉗制，官員都成為職業官僚、職業的形式主義者，最終的結果就是國家失去治理的功能。官僚制度一旦形成，即帶來了形式主義、官僚主義，這是與官僚制度共生的，必須靠外來的力量鉗制。中國歷史上對治理形式主義、官僚主義有過很多積極的探索。監督制度能有效發揮鉗制作用，監督主體可以是同僚、媒體，也可以是民眾。

【關鍵詞】中國歷史 形式主義 官僚主義 官僚制度 經濟社會基礎

【中圖分類號】 D621 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.05.004

形式主義、官僚主義是全球性的難題。不光在中國，凡是有官僚體制，或者說科層制的國家，都存在這個問題。形式主義、官僚主義問題古已有之，可以說是隨著官僚制度建立便出現并且綿延至今的沉疴痼疾。

形式主義、官僚主義在中國歷史上的具體表現

形式主義與官僚主義在中國歷史上是成對出現的。官僚主義在空間上表現是：某個縣、地、省、中央部委出現管理的空白，特別是在管轄交接地帶常常處于無人負責的狀態，這是特別典型的官僚主義，因為在制度上很難有足夠的彈性或者交叉使得這些行政上的邊緣地帶被完全覆蓋，這也是分工制、責任制、專業化的制度設計造成的。

官僚主義在時間上的表現是：處置推諉滯后、“公事公辦”。比如某地發生洪水，本應在二十四小時內馬上采取應急措施，但屬地官員卻兩天后才著手處理，雖然也做了，但是實際效果卻大打折扣。所謂的“公事公辦”就是官員的職責是有時間段的，只在規定的工作時間內處理有限的政務，不在工作時間內就一概不管。

形式主義的表現即瞞上騙下，歷史上的典型案例有很多，一是“捏報”，明清實行糧價奏報制度，清代的地方官每隔10天要向朝廷奏報當地糧價，制度本身是很好的，但是信息來源無處可查，常出現奏報的糧價一年都不變。這種“捏報”還體現在人口、田畝的奏報上。

二是“捏災”，這在清代很多官方文牘里都有記錄。浙江、江蘇、太湖一帶相對富庶的地區，竟然是報災頻度最高的地區。因為“捏災”可以兩頭討好，一頭可爭取朝廷對本地區免稅，官員省去了收稅的麻煩，利于自己；一頭可以討好民間，百姓免稅后收入增加。“捏災”的結果雖是官民同樂，卻坑了朝廷。

三是“捏報民訟”。在清代，老百姓到縣級官府衙門申訴，有一半以上的訴訟案件被直接打回。官府上半年開門收案，下半年關門處理案件。小案則一律退回鄉間，由長老、鄉紳介入解決。這是因為如果官員盡心處理每起訴訟，訴訟記錄會進入吏部、戶部檔案，訴訟的數量則直接影響官員升遷，訴訟過多說明當地民風不佳，從而影響仕途。

不管是“捏報”“捏災”還是“捏報民訟”，其共同的規律就是官員追求個人利益最大化、個人投入最小化。應付上級，應付民間，從而自己得益，達到官吏個人、民間和上級的三維均衡。官員是國家和民間的接口（interface），如果沒有適當的制度鉗制，官員都成為職業官僚、職業的形式主義者，最終的結果就是國家失去治理的功能。

中國歷史上應對形式主義、官僚主義的有效舉措

為了最大程度上鉗制形式主義、官僚主義，中國歷朝歷代都做過一些積極的嘗試和探索，其中效果較好的主要有以下這些：

一是地方自治。村舍一級的地方自治一直延續到1949年。按照明清的法律，縣一級官員不經允許不得擅自進入村莊，村莊不設官，縣是最后一級行政管理機構。村莊的管理辦法就是長老制，而并非民主選舉，一般是有資格的鄉民輪流坐莊，主要以年紀為衡量標準，中農以下階層的人因為更貼近普通百姓生活而常常被選中。因此基層的行政單元不存在官僚主義、形式主義。

二是官吏考核。考核制度成為定則肇始于唐代的“九品中正”制。清代則主要采用“磨勘制”，即對官員進行3年一次的評定，評定成績決定官員晉升、留用或降級。這個考核制度非常重要，由當時的吏部全權負責官員的選拔、任命、考核，通過這種制度也的確能篩選到真正的人才，比如曾國藩就通過磨勘制度在十年之內從地方直接晉升到了中央六部。

三是注重個人操守，即孔教宣揚的修身、齊家、治國、平天下。在利益的沖突和誘惑下，主要是看個人操守能否抵御各種侵蝕。孔教認為人的思維決定人的存在和行為，要求官員的個人操守是以民為子、以社稷為家。這是非法治國家應對官僚主義最理想的辦法，因為它打破了官員追求三維平衡的理念，變利己為利他，官僚主義就失去了存在的基礎。所以孔教被歷朝歷代選為主要的意識形態是完全有道理的，這是滅官僚主義于內源。

其他的還有人為制造的激勵機制，朝廷在力所能及的范圍內撥出一點利益來給官員。比如清代的高薪養廉，專門針對省以下的地方官。省級主要官員一年的薪資是一百兩白銀，如果考核評價優秀，獎勵可以達到薪資的一百倍，清代的養廉銀是國家開支的很大一部分。

與激勵制度相對的有懲罰制度，包括降級、判罪、抄家、滅門、公之于眾，等等。古代中國二十五史中專門記錄有官吏行為的《循吏傳》和《奸臣傳》（見《明史》），海瑞這樣的清官就可以留名青史，而貪官污吏則遺臭萬年。中華民族非常重視氏族名聲，一旦被記入《奸臣傳》則其家族永世不得翻身。因此這種做法成本很低，但其警示作用絕對有效。

在監督制度方面清代的“回避制”“流轉制”“彈劾升舉制”，做法相當簡單，效果比較好。“回避制”不允許官員在本籍做官，避免與親朋好友勾結謀私。“流轉制”下官員每三年調換一地，避免在官僚體制內培植幫派。“彈劾升舉制”規定要求低級官員監督上級（而非僅僅上級監督下屬），平級官員互相監督，如果被彈劾者情況屬實，則被彈者丟官，彈劾者直接獲得職務升遷。清代因為有了彈劾制度，吏治相對清明。

形式主義、官僚主義產生的根本原因：對狹義封建制的徹底否定

中國在秦朝以前盛行封建制，類似中世紀的西方和江戶時期的日本。這里說的封建制并非廣義的封建制而是狹義的封建制，即貴族土地占有制、貴族爵位世襲制。貴族土地占有制的優點是管理成本非常低，沒有官僚制度因此不存在官僚、形式主義。封建世襲領地是貴族私人的經濟、行政、軍事管理空間，貴族是唯一的所有者；這一制度的缺點是擴張非常困難，貴族只有生育足夠多的男性才有擴張的可能。

直到秦王嬴政滅六國、統天下，廢除封建制，開創郡縣制，這是是對狹義封建制的徹底否定，也是中國對人類社會最大的制度貢獻。秦始皇建立的西方稱之為“帝國制”的體系是與封建制完全相反的。這里要特別強調的是：一般把中國稱之為“封建帝國”的說法是不準確的，因為封建和帝國二者互相排斥，只能二居其一，而不可能兩者兼而有之。如將兩者混同則會造成概念不清，造成對中國歷史的嚴重誤讀。

秦始皇之所以有如此驚天動地的改革，與他的身世密切相關。秦始皇的父親公子異人因不受國王寵愛被秦國發配到趙國當人質，在趙國窮困潦倒，通過一個偶然的機會結識了商人呂不韋，呂不韋有妾名趙姬，呂不韋將有孕在身的趙姬送給了異人，之后生下了嬴政，因此嬴政心里非常清楚他自己是沒有皇族血統的。嬴政13歲即位的時候沒有真正的血親兄弟可以分封，因此他下定決心廢除封建制，離開血親依賴。

秦始皇建立的中華帝國不承認世襲領地、不承認以血緣為基礎而繼承的行政權。帝國的官員從民間選拔，不得世襲。帝國制度下，只有帝王可以世襲。這個制度被西方學術界稱為“官僚君主制”，以區別于“立憲君主制”（立憲君主制下， 帝王也是世襲，但從未有人將立憲君主制稱為“封建制”）。

帝國制有利于王朝快速擴張領土，帝王可以在社會上招納任何有能力的但是與王室沒有血緣關系的人為王朝效力，從而建立官僚制度。中華民族有崇尚讀書的傳統，也是與此有關，官僚制度使與皇帝沒有血親關系的普通人能做到“朝為田舍郎、暮登天子堂”，有了社會升遷機制，這在狹義封建制下完全不可想象。值得一提的是，15世紀航海大發現以后，歐洲人向海外擴張建立殖民地，當派官發現貴族不夠用時，也紛紛采用了中國的選官—官僚制度，以應付突然擴大的行政管理需求。

然而，這種選官—官僚制度的社會成本很高，大大高于狹義封建制。在以文取士的情況下，私人家庭承擔了官員候選人的教育費用。直到17世紀，中國大眾識字率在世界上都是遙遙領先的。而在實行狹義封建制度的地方，以血緣取士，教育成為多余。歐洲貴族曾經是目不識丁的，日本江戶時期的大名和將軍也只是粗通文墨。

帝國制的另一個缺點是出現了內生性的信息不對稱，中央與地方、地方與民間信息不對稱。越高官階的長官，掌握的信息就越窄、越少、越慢、越失真。信息不對稱可以使官員有機會不負責任，這也是杜絕消滅官僚主義、形式主義在技術上不可逾越的鴻溝。雖然秦始皇有高效率高素質的軍隊可以進行垂直領導，但是由于官僚制度不夠健全，沒有任何配套的制度，為了盡可能地減少制度內生性信息不對稱，皇帝每天需要批閱大量的竹簡，并且四處巡視，結果秦始皇只能是累死在王位上。

中國歷史上形式主義、官僚主義的經濟社會基礎

狹義封建制否定私人經濟，領主占有一切。“普天之下、莫非王土”真正實施的時代是秦滅六國之前。嬴政徹底顛覆了封建的領主制，并且以土地作為吸引軍人效忠、鼓勵軍人作戰的籌碼，使得土地可以為農家私人占有（后來逐步發展為土地可以買賣，如宋、明、清代）。因此，從秦朝起，中國的官僚制度已經是建立在私人經濟基礎上了。土地的農家私人占有在17世紀的西歐、 18世紀的俄羅斯和19世紀的江戶日本都是不可想象的。這方面，中國領先世界2000年。

形式主義、官僚主義的經濟社會基礎一方面是官員領取朝廷俸祿，或者說是一種“定時定額領取工資”的制度。官員不作為或者少作為，只要無人察覺就沒有個人的經濟風險；另一方面是信息不對稱必然衍生西方稱之為“Principle-agent problem”的“代理人難題”。下級官員雖然是上級官員的代理人，由于信息不對稱的存在，下級有可能偏離上級的委托，出現損害委托人利益的現象。對此，上級對下級又是難以觀察和監督的。

正是因為代理人難題的存在，上級對下級難以監督，會出現很多下級尋租空間，官員擁有權力就等于擁有資源，官員可以用權力尋租，然后到市場兌現。比如明清的“廣東口行”制度，行商操盤市場，官府與行商勾結尋租，行商直接為之變現。這種信息不對稱和代理人難題造成的形式主義、官僚主義都會毫無例外地暴露在尋租和貪腐問題上。

以激勵機制、監督機制積極應對代理人難題

我們回顧歷史可以看到，官僚制度一旦形成，其內生的機制就產生官僚主義、形式主義。全球如此，無一例外，西方民主也一樣有官僚主義、形式主義的土壤。所以，怎樣“廉政勤政”是所有實行官僚制度的國家的共同課題。既然官僚主義和形式主義是與官僚制度共生的，就只能靠官僚制度以外的力量鉗制，用各種激勵機制、監督機制，將代理人難題控制在一定范圍內。

從域外看，有很多監督方式發揮了這種鉗制作用，如以廉政勤政出名的新加坡實行的新聞監督、言論自由等，有助于實現民眾對官員的監督、彈劾。對中國而言，我們更需要的是對于社會、對于人民的福利、對于國家的長治久安最有效果、成本最低也最符合客觀實際的選項。

（《學術前沿》記者馬冰瑩采訪整理）

責 編/馬冰瑩