論城市棚戶區(qū)改造中的公共利益保護

魯少軍 吳春蕾

摘要：隨著城市化進程的逐步推進，棚戶區(qū)改造，已經(jīng)成為一項越來越重要的工作任務(wù)。棚戶區(qū)改造的對象主要是針對危舊房屋集中的區(qū)域。棚戶區(qū)改造以區(qū)域性為基礎(chǔ)，更具可操作性。我國現(xiàn)行階段，政府制定的政策和法令應(yīng)當(dāng)明確提出棚戶區(qū)改造的公共利益屬性。要實行征收的棚戶區(qū)改造項目，必須由政府部門制定規(guī)劃方案，將拆遷征收補償全過程更加公開、透明地展示給棚改居民。對于棚戶區(qū)改造的核心設(shè)計，應(yīng)當(dāng)是過程的信息公開和公眾的廣泛參與。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造；補償；公共利益

一般說來，棚戶區(qū)改造大部分指的是在城市建成區(qū)域內(nèi)，由于自然演變、歷史變革或者人為因素造成城市建筑設(shè)施、空間、環(huán)境等功能不完善、缺失，從而進行更新再造的活動。針對棚戶區(qū)改造中的危舊住房改造是否屬于公共利益并適用征收程序，在社會上引起廣泛關(guān)注和討論。本文將針對棚戶區(qū)改造內(nèi)容，對其中涉及到的公共利益保護問題進行深入研究分析。

一、棚戶區(qū)改造的內(nèi)涵、內(nèi)容

棚戶區(qū)改造這一概念在城市改造中是利用土地級差效應(yīng)完成城市更新的一種經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑诵膬?nèi)容是對城市建成區(qū)危舊區(qū)域?qū)嵤┎疬w補償安置并進行土地再開發(fā)。從其內(nèi)涵看，棚戶區(qū)改造是政府為改善市民住房條件和居住環(huán)境，而組織進行拆遷和建設(shè)活動的代稱。結(jié)合各地棚戶區(qū)改造工作的歷史和發(fā)展過程，可以得出以下幾個結(jié)論。

（一）棚戶區(qū)改造首先應(yīng)當(dāng)具備區(qū)域性的特征

縱觀各地棚戶區(qū)改造歷史中，對于棚戶區(qū)的表述有各種稱呼，但在實際中均是區(qū)域性的概念。一直以來，棚戶區(qū)改造對象除了包括符合標準的危舊房屋外，還包括雖然夠不上危舊房屋但與之毗連和交叉存在的其他房屋。

第一、從現(xiàn)實情況看，每個或者每幢房屋并不都是孤立存在的，危舊住房大量集中的區(qū)域，往往還有一些居住情況比較好的房屋，它們往往交錯分布。第二、由于棚戶區(qū)改造主要采取的是危舊房拆除，對土地置換開發(fā)利用的模式。所以操作上僅對單個或者部分危舊住房進行拆除往往達不到改造的目的，而需要以區(qū)域為單位進行改造。

因此，綜合來看，按照城市規(guī)劃要求，將與納入改造的危舊房屋交叉或毗連、在地塊實施改造中需附帶拆除的房屋一并納入舊區(qū)改造的范圍，即肯定棚戶區(qū)改造的區(qū)域性特征是可行的和必要的。也就是說，將棚戶區(qū)改造界定在區(qū)域性概念基礎(chǔ)上，更符合棚戶區(qū)改造的特征，更能實現(xiàn)棚戶區(qū)改造的目的，而且也更具有現(xiàn)實操作性。

（二）棚戶區(qū)改造對象要求具有界定標準

棚戶區(qū)改造的對象主要是危舊房屋集中的區(qū)域，我們可以從概念中看到，這其中應(yīng)當(dāng)包含兩個核心層次：一是“危舊”，二是“集中”。

簡單來說，“危舊”包括危房和舊房。其中危房是按照建設(shè)部發(fā)布的《危險房屋鑒定標準》予以認定，它針對的是房屋本身，一般是在整幢房屋的地基基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)構(gòu)件危險程度的嚴重性鑒定基礎(chǔ)上，結(jié)合歷史現(xiàn)狀、環(huán)境影響以及發(fā)展趨勢，全面分析和綜合判斷而得出結(jié)論。除了“危房”一類，還包括大量雖然夠不上危房但房屋條件和居住環(huán)境也是亟需更新的“舊房”，這一類占到了棚戶區(qū)改造總量的大多數(shù)。可見，危舊房屋是有著確定的標準的，不能隨意擴大或者縮小其范圍。

“集中”在這里則指在一定區(qū)域內(nèi)危舊房屋所占比例較大，具有絕對數(shù)量，類似于“群”的概念。考慮危舊房屋集中，一則體現(xiàn)了舊區(qū)改造的重點所在，二是充分考慮了舊區(qū)改造的實效性。在實際操作中，符合危舊房屋標準的房屋建筑面積占居住房屋總建筑面積比例，一般都應(yīng)當(dāng)超過70%，從而保證了棚戶區(qū)改造地塊認定標準的一致性。

（三）棚戶區(qū)的認定程序應(yīng)當(dāng)嚴格規(guī)范

擬納入改造區(qū)域的“棚戶區(qū)”具體由誰判斷和核定，這一環(huán)節(jié)構(gòu)成棚戶區(qū)改造的另一個關(guān)鍵性內(nèi)容，即“棚戶區(qū)”認定程序。這一程序可以確保舊棚戶區(qū)標準在實踐操作中落到實處。

從地方上多年來的實際操作看，嚴格的棚戶區(qū)改造認定程序至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面內(nèi)容：第一，前提條件是要有棚戶區(qū)改造的規(guī)劃和計劃。第二，棚戶區(qū)改造規(guī)劃和計劃的確定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過相關(guān)部門具體程序。

二、棚戶區(qū)改造中“公共利益”問題

依據(jù)我國《物權(quán)法》規(guī)定，只有為了公共利益，政府才可以對居民的房屋進行征收并拆遷。而棚戶區(qū)改造是否為了公共利益，成為棚戶區(qū)改造拆遷中是否具有合法性的法律基礎(chǔ)。棚戶區(qū)改造是否為公共利益尚存在著分歧，因為“公共利益”這一概念本身就具有模糊性和不確定性。如果不就棚戶區(qū)改造是否屬于“公共利益”形成明確的判斷，棚戶區(qū)改造勢將陷入困境與爭議。

在我國現(xiàn)階段，《征收補償條例》明確棚戶區(qū)改造屬于“公共利益”是符合現(xiàn)有國情、充分尊重現(xiàn)實的選擇。同時，需要有比較嚴格的限制條件。棚戶區(qū)改造的主要目的是改善棚戶區(qū)居民的居住條件，保障社會弱勢群體的基本權(quán)益。棚戶區(qū)改造的受益對象是特定區(qū)域的居民。要防止征收房屋的權(quán)力被濫用，需要對棚戶區(qū)改造中的“公共利益”有比較嚴格的限定，即征收后的土地再使用要符合公共利益。

棚戶區(qū)改造中要做到公共利益保護，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手：

1、由政府來作為改造主體。法律規(guī)定，行使征收權(quán)的主體，應(yīng)當(dāng)為行政機關(guān)，故政府是行政征收的主體。而從實際情況中看，拆遷主體即使不是政府，但在征收拆遷中發(fā)生沖突后，政府仍然是矛盾的中心和解決方案的提出者。

2、公共利益的認定權(quán)應(yīng)當(dāng)交給政府和法院。因為政府對于當(dāng)?shù)嘏飸魠^(qū)的實際情況更為清楚，了解規(guī)劃項目的用途、性質(zhì)等具體情況，還可以通過召開聽證會、論證會等形式聽取公眾、專家的意見。如果產(chǎn)生爭議，或?qū)φ恼J定不服，再通過司法途徑，由法院對征收決定的合法性進行審查，對是否符合公共利益作出最終裁斷。這樣的制度設(shè)計，既保證了征收效率，也保證了社會公平正義。

3、認定公共利益要堅持四個原則。一是拆遷目的應(yīng)當(dāng)以改善居民居住條件為主要目標。二是動遷后土地使用要確保相當(dāng)程度的公益性。三是必須給予動遷居民充分的補償。四是需要建立土地使用性質(zhì)變更的彌補機制。

4、完善補償方式、標準與程序。征收補償方式應(yīng)當(dāng)確保具有可選擇性。既然舊區(qū)改造的主要目的是改善舊區(qū)居民的居住條件，那么征收補償方式就應(yīng)當(dāng)確保具有可選擇性，以最大限度地滿足舊區(qū)居民的需求，維護舊區(qū)居民的合法權(quán)益。樹立以市場評估價為基礎(chǔ)的補償標準理念，嚴格遵循先補償后拆遷的征收補償程序。因為只有在權(quán)益得到充分尊重與保護的情況下，舊區(qū)居民才會更情愿配合征收，征收才會更順利。

5、實行全過程的信息公開。信息公開，這是棚戶區(qū)改造征收與補償程序中必不可少的步驟。首先公開補償安置方案；其次，征詢動拆遷意愿，將過程及情況公開，把被拆遷房屋的基本情況信息公開。簽約情況公開。補償安置結(jié)果公開。只有將全過程信息公開置于全體舊區(qū)居民的監(jiān)督之下，才能更好的保護棚改活動中的公共利益。

城市棚戶區(qū)改造中的公共利益保護問題，是我國在現(xiàn)代化城市建設(shè)過程中必然需要面對的問題，也是亟需通過制度設(shè)計予以解決的問題。通過對棚戶區(qū)改造內(nèi)涵及涉及相關(guān)法律問題的梳理與分析，我們認為，棚戶區(qū)改造中的公共利益保護，應(yīng)當(dāng)以改造全過程中的信息公開為核心，建立起一套能夠保證公眾廣泛參與的長效機制。只有做到公開公正、尊重民意，城市棚戶區(qū)改造中的公共利益才能夠最終得到保證，關(guān)注民生、維護穩(wěn)定與和諧才能夠真正落到實處。