從美國看中國將公有公共設施致害案件納入國家賠償的必要性

劉曉燕

【摘 要】公有公共設施致害案件的賠償由國家承擔責任是國際立法和司法的一種趨勢，美國經歷了從國家免責到國家負責的歷史斗爭，最終確立了關于公有公共設施致害的國家賠償制度，這對我國在此領域的研究具有很大的啟發和借鑒作用，本文擬從美國關于公有公共設施致害的國家賠償制度和中國將公有公共設施致害案件納入國家賠償的必要性這兩個方面來展開討論。

【關鍵詞】共有公共設施；國家賠償；必要性

一、美國關于公有公共設施致害的國家賠償制度

美國同英國一樣作為普通法系國家，在國家賠償制度方面與英國一脈相承都具有顯著的普通法特點，在公有公共設施致害賠償方面也是如此，但是在美國的法律體系中依然沒有公有公共設施這一概念，只能從其判例和習慣法中尋找有關公有公共設施這一概念中包含的具體領域的侵權行為及其處理方式。

（一）國家免責、公務員個人負責原則

在19世紀之前，美國習慣法堅持“主權豁免原則”，這一原則以英國的“國王不能為非”原則為根據，認為不經過政府的同意，不可以起訴政府。在那時受害者要獲得國家賠償，必須先要經過國家同意，要經過國家的同意，必須先將要求國家賠償的提案交到國會，然后由國會審議制定特別法，方可得到國家賠償。由此看來要想得到國家賠償過程是曲折的，希望是渺茫的。由公有公共設施導致損害的受害人要得到國家賠償亦是如此。但是受害人可以向設置或者管理公有公共設施的公務員個人提起侵權賠償。因為那時的美國法院認為公務員也屬于普通公民，他們只是暫時為國家服務，當到達服務期限，仍然要做回普通公民，公務員個人的侵權行為不符合法律規定時，其個人的行為不能代表國家，因此產生的賠償責任自然由公務員個人承擔。由此，國家將應當自己承擔的賠償責任轉嫁給公務員，這對行使公權力的公務員是不公平的，對于受害人來說，由于公務員個人財產限制，能得到的賠償也是有限。因此在公有公共設施致害案件中同樣適用國家免責、公務員個人負責的原則。

（二）國家作為賠償主體承擔責任

1946年，美國國會通過《聯邦侵權賠償法》正式確立了國家承擔賠償責任的制度，放棄了國家主權豁免原則。其理論依據是，公務員是代替國家為了社會公共利益而行使權力，其行使的不是個人權力而是國家權力，受益的是國家和整個社會。那么顯然公務行為帶有明顯的國家屬性，那么由此產生的侵權責任自然也應帶有國家責任的特點，應當由國家自己承擔。即使公務員自身存在過錯，國家也不能逃脫責任，因為公務員由國家任命，國家對其任命的公務員進行的公物活動有進行監督管理的職責，公務員的行為存在過錯，國家必然存在監督不力的情形，理應由國家對外承擔賠償責任，而對由過錯的公務員依照其授權行為對其進行追償或者追責，但是公務員絕不應當是代替國家對外承擔賠償責任的主體。

雖然《聯邦侵權賠償法》確立了國家承擔賠償責任的制度，但是此法又對國家承擔賠償的范圍進行了限定，使國家承擔的是有限的國家責任。《聯邦侵權賠償法》第兩千六百七十四條第一款規定：美國聯邦政府，依據本法關于侵權行為求償之規定，應于同等方式與限度內，與私人一樣地負民事責任。i這表明國家在進行私人也能進行的活動時，如果有侵權行為發生，那么承擔與私人一樣的責任，不再享有特權豁免。此處私人也能進行的活動是指不再享有豁免權的公權力行為。巧合的是，這些行為中包含與行使公權力無關的一些國家職能行為，通常是部分與商業交易相關的經濟行為，例如道路設施、學校、國有企業、醫院的管理行為。這部分行為與本文討論的公有公共設施致害行為本質上相同，由此可見公有公共設施致害行為在美國雖然稱謂不同，但是被法律明確規定國家應當承擔國家賠償責任。

（三）國家承擔賠償責任的范圍

在美國法院判例里，關于公有公共設施致害案件聯邦政府承擔賠償責任的范圍主要有：管理人由于疏忽，沒有在航行水閘上開燈，因而造成航行者損害的；公務員或者相關部門對公路的設置或者維護存在過失，比如排水系統存在問題，道路因沒有及時清理結冰而導致車禍造成損害的；郵局的入口樓梯沒有設置欄桿，導致人員摔傷的；建成的公路存在瑕疵，造成人員傷亡或者財物損害的；為了消滅山狗設置施毒裝置，但是沒有對公眾發布公告，從而導致路人傷害的；在水道交叉的地方設置暗樁，時候沒有及時移除或者通知公眾，造成人員傷亡或財物損失的；政府挖河道導致碼頭下沉，碼頭上財物損失的；在灌溉運河的橋梁上沒有設置欄桿，導致人員摔下溺亡的；機場的設施因過失存在設置缺陷，導致空難事件經常發生，對居住在機場附近居民造成影響，導致其心臟病加重的。同時《聯邦侵權賠償法》也以例外規定了政府不承擔賠償責任的行為，例如田納西流域工程局的任何活動所造成的損害；巴拿馬運河公司的任何活動所造成的損失政府依然享有主權豁免權。

（四）公有公共設施致害的過錯歸責原則

美國的國家賠償責任以過錯責任為原則，不承認無過錯責任。并且要求主客觀都存在過錯，即客觀上存在過失行為，公務員主觀上有過錯，只有兩者同時存在才可。國家承擔賠償責任必須是過失的違法行為或者不作為的侵權行為所造成的損害國家才承擔同私人一樣的賠償責任，如果公務員已經盡到了注意義務，那么國家是不承擔賠償責任的。美國作為聯邦制國家，聯邦與各州都由自己獨立的立法、行政和司法活動。因此如果公民因公有公共公共設施致害案件提起國家賠償訴訟，那么要同時滿足聯邦和州的法律、判例和習慣法都規定了此類案件的國家賠償責任，即侵權行為地的法和聯邦的法律或判例或習慣法中都確定了國家賠償責任才可追究政府的責任。

二、中國將公有公共設施致害案件納入國家賠償的必要性

美國順應了世界關于公有公共設施致害案件的賠償趨勢，此類案件由國家作為賠償主體進行賠償，我國目前仍然沒有關于公有公共設施致害案件由國家進行賠償的明確規定，但是通過對美國關于公有公共設施致害的國家賠償制度研究，可以看出公有公共設施致害的賠償屬于明顯的國家責任，中國可以從美國的制度中找到借鑒之處，將公有公共設施致害案件納入《國家賠償法》之中，但是在這之前，先要探討一下將此類案件納入國家賠償的必要性。

（一）公有公共設施致害賠償責任屬于顯著的國家責任

在我國國家賠償法一般被認為屬于公法。所以，能夠適用國家賠償法調整而使國家承擔賠償責任的侵權行為必須屬于行使公法上職權的或職務行為。而公有公共設施致害行為具備行使公法上的職務行為的性質。公法上的職務行為包含公權力行政，公權力行政又可以被劃分為統治管理的行政行為和單純統治的行政行為。前者是依靠強制力進行行政管理的行為，而后者是指不運用命令及強制手段，而以提供給付、服務救濟、照顧、教養、保護或輔助等方法，增進公共及社會成員利益，以實現國家任務的行為。ii比如建設學校，修建道路、橋梁、河道供公共利用等。顯然此處的單純統治的行政行為包含提供公有公共設施，那么由公有公共設施造成損害的責任屬于國家責任，適用國家賠償法的規定，不應由民事法律調整。現實中會出現非由政府直接興建的公有公共設施，但是不能直接認定直接建造者與公眾之間是平等關系。因為設置和管理公共設施已經成為現代國家給付行政的一項義務，這就意味著政府將承擔更多服務社會的責任，實際也不可能由政府親自施工建設公有公共設施。國家將更多的公有公共設施通過特許、行政合同或者委托的形式交由企業、事業單位或者公共組織建設和管理。但是這并不能改變共有公共設施屬于公共事務的性質，國家基于其服務公眾，維護公共利益的責任在本質上設置和管理著公有公共設施。并且基于特許、行政合同或者委托的關系而由企業、事業單位或者公共組織由國家選擇同時受國家監督，代替國家承擔義務。由此看來利用者與國家，利用者與企業、事業單位或者公共組織之間都是行政法律關系而非民事法律關系。公有公共設施致的設置和管理帶有明顯的國家性質，那么由公有公共設施導致的損害自然應該具備國家責任的性質，由國家作為賠償主體，并且應當適用公法即國家賠償法來調整。

在因公有公共設施致害的案件中，當事人主體為：受害者和公有公共設施的設置者或者管理者，這兩者之間不是一種平等協商的民事關系，而是一種公共社設施利用關系，公有公共設施的設置者或者管理者在設置或者管理公有公共設施的過程中，并沒有與公眾協商，而是具有很強的行政色彩，所以雙方形成的是行政法上的權利義務關系。公有公共設施致的設置和管理帶有明顯的國家性質，那么由公有公共設施導致的損害自然應該具備國家責任的性質，由國家作為賠償主體，并且應當適用公法即國家賠償法來調整。

（二）公有公共設施致害案件適用民事侵權賠償法存在弊端

在現實的司法實踐中，關于公有公共設施致害案件賠償的審理依據大部分是《民法通則》第一百二十六條： 建筑物或者其他設施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應當承擔民事責任，但能夠證明自己沒有過錯的除外。建筑物致人損害責任是一種特殊侵權責任，歸責原則采用過錯推定原則。被告可通過證明存在不可抗力、受害人的過錯、第三人的過錯等自己沒有過錯的行為而獲免責。

1.適用《民法通則》包含的賠償范圍過窄

我國《民法通則》與公有公共設施相關的規定是關于建筑物或者道路上的擱置物或者懸掛物致人損害的民事賠償責任，后來《侵權責任法》又規定了窨井和林木致人損害的侵權賠償責任，這些僅僅是公有公共設施的一部分，不能代表全部因公有公共設施致人損害的賠償責任。隨著經濟的發展，公有公共設施的內涵非常豐富，不但包括人工公共設施，還包括自然公共設施，例如河川即是自然公共設施，當行使公共權力的部門因管理不善造成人員傷亡或者財物損壞，應當屬于公有公共設施致害的案件范圍，諸如此類的內容在民法中并沒有明確的分類和規定。如果按照民事侵權法進行賠償，會造成國家逃避其應當承擔的責任，從而會使國家行政機關責任心缺失，在設置和管理公有公共設施時不盡心，會因賠償與自己無關而怠于行使行政職責。

2.《民法通則》采取的過錯推定原則不利于保護受害人的利益

我國的《民法通則》采用過錯推定責任原則，設置者或者管理者能夠證明自己不存在過錯則可以免除賠償責任，如果在公有公共設施致害案件中采取這樣的原則，會加重原告的舉證責任，行政機關只要提出無過錯的證據就可以免責，增加受害人尋求救濟的難度。而公有公共設施的設置者或者管理者處于主動地位，想要證明自己已經盡到合理的注意義務是非常容易的，如果因此而免于賠償，必定會使受害人因無法舉證而承擔敗訴的結果。

在公有公共設施致害賠償方面，無過錯責任更符合國際趨勢，在公有公共設施致害關系中體現的是行政法律關系，而依法行政原則是行政法領域內最重要的原則，所以自然不能用民事法律中意思自治原則來約束雙方當事人，更不能采取民事法律中的過錯推定的歸責原則。如果在公有公共設施致害案件中采取的是無過錯原則，那么行政機關只要客觀上存在設置或者管理缺陷，不問行政機關工作人員主觀上是否存在過錯，是否盡到了注意義務，都應當承擔國家賠償的責任，這樣可以最大限度的維護受害者的利益，并且可以方向起到監督和加強公權力規范行使的效果。

3.適用民事侵權賠償法易導致受害人難以得到實際的賠償

對于公有公共設施致害案件，受害人通常損失巨大，對于國家屬于實際的設置者和管理者的公有公共設施侵權行為，由個人進行賠償往往受其財力有限的限制，使受害人不能或者不完全能得到賠償。而任何企業、事業單位或者公共團體都不能喝國家的財力相比，域外的部分國家在承認國家對公有公共設施致害案件承擔責任之前由公務員個人進行賠償，而尷尬的是，公務員個人常常因財力有限，出現無力賠償的情況。但是國家在放棄賠償豁免之后，受害者不會因為國家財力不足而得不到賠償。所以當國家作為公有公共設施致害案件的賠償主體時，更有利于保護受害者的合法權益。

（三）由國家賠償法調整公有公共設施致害案件符合現代行政法發展理念

隨著福利國家、給付行政等形式的出現，使現代行政轉向于服務行政和給付行政。國家的行政行為除了行使公共權力活動，還包括提供服務和便利的事實行為，而設置和管理公有公共設施是國家義不容辭的責任和義務。隨著福利國家的發展，經濟、文化和社會權利逐漸被確定為公民的憲法權利，所以國家設置和管理公有公共設施已經不再被認為是政府對公民的一種恩惠，而是國家的職務所在。國家除了積極提供設置和管理公有公共設施的服務之外還應該積極承擔因公有公共設施致害的損害賠償責任。隨著政府提供公共服務范圍的擴大，公民也變得逐漸依賴國家提供的生存設施和服務。國家為了公共利益的需要有義務提供公共服務，更有責任監督行使公權力人員的違法和不作為行為，如果發現行使公權力人員怠于行使職責，國家必然存在監督不力的責任，應該承擔相應的國家責任。由此可見國家作為賠償主體承擔國家賠償責任的范圍不但應當包括權力行為，也應當包括非權力行為，不但應當包括違法行為，還應當包括不作為違法行為。而且對于違法的理解也不能拘泥于字面意思，僅指違反行政法律，在此種情況下應當采取廣義的理解，即不但包括違反行政法律制度規范，還包括違反缺乏正當性的行政行為，即違反職務上應盡的義務行為。

綜上所述，關于公有公共設施致害案件的賠償責任，聯邦政府經歷了從公務員替代國家承擔賠償責任到國家替代公務員承擔賠償責任的歷史過度，最終由國家在一定范圍內承擔與過錯相當的責任。中國也應順應世界潮流，借鑒美國將公有公共設施致害案件納入國家賠償范圍之內，并且，在社會利益多元化的當下，由國家對公有公共設施致害的受害者進行賠償存在緊迫的必要性。

注釋：

i 張正釗：《國家賠償制度研究》，中國人民大學出版社1996年版，第236頁。

ii 沈巋：《國家賠償法：原理與案例（第二版）》，北京大學出版社2017年版，第 131頁。

【參考文獻】

[1]張正釗著：《國家賠償制度研究》，北京大學出版社2017年版。

[2]馬懷德著：《完善國家賠償立法基本問題研究》，北京大學出版社2008年。

[3]沈巋著：《國家賠償法：原理與案例（第二版）》，北京大學出版社2017年版。

[4]皮純協、何壽生著：《比較國家賠償法》，中國法制出版社1998年版。

[5]劉靜侖著：《比較國家賠償法》，群眾出版社2002年版。

[6]王振亭：《公物致害賠償的侵權責任再認識》，浙江財經大學研究生學位論文，2015年