城鄉基本公共服務均等化現狀及原因分析

應麗君

【摘要】黨的十六屆五中全會上首次提出“公共服務均等化”后，“公共服務均等化”逐漸成為社會普遍關注的焦點。基本公共服務作為公共服務中的重要內容，其均等化的實現對于實現城鄉公共服務均等化有著重要意義。本文主要就城鄉的基本公共服務均等化現狀和原因進行分析，提出城鄉存在基本公共服務非均等化的原因主要是長期存在的城鄉二元結構的歷史原因、分稅制改革帶來的中央與地方事權財權分配的不均衡、我國特有社會環境下的政府理性和農民理性等，這些分析將為改善城鄉基本公共服務均等化提供理論依據。

【關鍵詞】基本公共服務；均等化；城鄉二元結構

進入21世紀，通貨膨脹與發展失衡逐漸取代經濟的高速增長成為中國的代名詞，中國經濟持續高速發展逐漸成為歷史。近年來，特別是2007年由美國次貸危機引發的全球金融危機以來，我國的國民經濟遭受了前所未有的巨大壓力和困難。失業人口不斷龐大、物價不斷上升、群體性事件不斷發生等等，一系列的事件引發著國內民眾的思考。同樣，這些事件的不斷發生嚴重影響著我國經濟的持續健康發展，甚至威脅著我國社會的穩定。

中國在發展道路上的非均衡，即發展失衡，無疑是我國當今社會發展面臨巨大威脅的罪魁禍首。而區域發展失衡和城鄉發展失衡正是我國社會發展失衡最為主要的體現。隨著近年來我國西部大開發項目的逐漸開展以及國家對西部發展的政策傾斜，我國區域間的發展失衡得到了一定程度的緩解，而由于城鄉二元社會體制等因素的影響，我國城鄉之間的發展失衡并沒有得到實質性的緩解，甚至有繼續惡化的趨勢。不可否認的是，我國城鄉在公共服務方面的巨大差距正是城鄉發展失衡無法得到實質性緩解的重要根源。基本公共服務作為公共服務中最為重要的內容，其均等化的實現對于實現我國城鄉公共服務的均等化，緩解城鄉發展失衡的現狀有著十分重要的意義。由此可見，只有實現城鄉之間基本公共服務的均等化，我國城鄉發展失衡的現象才有可能得到緩解，城鄉一體化才會實現，全面小康社會與和諧社會的建設才能得以實現。

一、基本公共服務均等化

公共服務一詞對于我國來說還是一個新生事物，但是對于西方發達國家來說確是司空見慣了。公共服務是隨著“新公共管理運動”和“新公共服務”傳人中國的，至今也不過二十余年的時間。至于公共服務的概念，其與公共產品似乎總是有一種“剪不斷，理還亂”的聯系。目前我國學術界對于公共服務的理解一般有三種觀點，一種觀點是公共服務就是公共產品，是具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性三個特點的商品和勞務。另一種觀點認為公共服務是公共產品的一部分，是以服務形式存在的公共產品。還有一種觀點，也就是廣義上的公共服務的概念，公共服務不僅包括公共產品，而且還包括其他內容，如政府行使社會管理、市場監管和經濟調節的職能。這三種觀點全面地闡述了公共服務的狹義與廣義之分。總之，公共服務通常指建立在一定社會共識基礎上，被社會共同需要或公共需要的，全體公民不論其種族、收入和地位差異如何，都應公平、普遍享有的服務。這就決定著公共服務必須由政府提供。

基本公共服務是公共服務的重要部分，也是其核心內容。基本公共服務是指“建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件”。基本公共服務是政府為社會提供的滿足社會公眾基本生活需求的公共產品和公共服務。從具體內容來看，基本公共服務主要涉及公眾的基礎教育、公共衛生、社會保障、生活基礎設施以及公共安全等方面。由此可見，基本公共服務與公眾的日常生活密切相關，基本公共服務供給的數量與質量嚴重影響著公眾的生活質量，其在城鄉之間的差距也決定著城鄉發展方面的巨大差距與發展的不均衡。

二、我國城鄉基本公共服務非均等化的現狀

中國改革開放的30年是新中國發展最為迅速的時期，雖然在這期間，我國在經濟、政治、文化等各方面取得了舉世矚目的成就，但是城鄉之間在基本公共服務方面的巨大差距也隨之產生。

我國城鄉基本公共服務供給方面的巨大差距主要體現在城鄉在基本公共服務的供給能力與供給水平上的巨大差距。城鄉之間的財政能力決定著城鄉對基本公共服務的供給能力。由于我國城鄉二元體制的長期存在以及長久以來形成的城市優先發展的發展理念，中央財政以及地方財政對于城市的發展都給予了巨大的財政支持，農村基本公共服務的供給受到財政資金的制約無法實現實質性的進步。單純依靠農民集資來提供基本公共服務是遠遠不夠的。另一方面，城鄉之間基本公共服務的供給水平存在很大的差距。特別是社會保障方面，城鄉之間在社會保障的種類和覆蓋面上差異明顯。具體而言，2007年底，我國城鎮已普遍建立的社會保障項目包括養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險制度，老年人、兒童、殘疾人等社會福利制度，低保、災害救助、社會互助、流動乞討人員救助等社會救濟制度，住房公積金、經濟適用房、廉價住房等住房保障制度，以及優撫安置等，基本涵蓋了社會保障的所有項目。而農村社會保障僅包括養老、合作醫療等社會保險制度，五保供養、低保、特困戶基本生活救助等社會救濟制度，以及優撫安置等項目，失業保險、工傷保險、生育保險、住房保障及不少社會福利項目沒有或基本沒有。通過積極穩妥的推進醫藥衛生體制改革，我國逐步全面建立了城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度，截止2014年，我國新農合大病保險已覆蓋的縣（區、市）數達1563個，大病保險基金總額達97億元，參加新農合人數有8.33億人之多，新農合參合率達到94.2%，同時國務院分別于2009和2011年起開展新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險的試點后現已經基本覆蓋全農村。這一系列的舉措雖然對于縮小城鄉之間社會保障方面的巨大差距有著一定的促進作用，但是城鄉之間社會保障上的巨大差別仍然需要我們的持續努力。從基礎義務教育方面來看，當前我國城鄉之間義務教育的設施條件、師資力量、資源分配以及教育權利存在明顯的非均衡性和非平等性。原始自然村落的開放式管理與城市社區的規范化管理，使城鄉在基本生活設施、公共衛生與公共安全方面的差距不言而喻。

三、我國城鄉基本公共服務非均等化的原因分析

究其原因，我國城鄉基本公共服務非均等化的現狀主要有以下三方面的原因：

（一）長期存在的城鄉二元結構

新中國成立后，為了恢復國民經濟，實現趕超發達國家的歷史人物，我國采取了重工業優先的發展戰略，拉開了我國二元經濟結構的序幕。為實施重工業優先發展的趕超戰略，中國建立起了高度集權的計劃經濟體制，其根本目的，就是最大限度的調動一切社會剩余資源，為重工業提供資本積累。糧食統購統銷政策的辦不出臺以及農村合作化的形成標志著中國城鄉二元經濟結構的初步形成。另一方面，國家為了穩定社會秩序，同時為計劃經濟體制提供有效地人口數據，逐步建立了城鄉分治的戶籍制度。城鄉分治的戶籍制度與人民公社以及照顧城市居民的傾斜政策一起，奠定了我國城鄉二元社會結構的形成。自此，我國獨特的城鄉二元結構形成。改革開放后，在城市優先發展的戰略下，我國城鄉之間經濟發展的差距不斷拉大，城鄉基本公共服務提供也有兩極化發展的趨勢。

（二）分稅制改革帶來的中央與地方事權財權分配的不均衡

分稅制的主要目的就是為了振興財政，為了挽救“兩個比重”（財政收入占國內生產總值的比重和中央財政收入占財政總收入的比重）的下降，我國進行分稅制改革，按稅收劃分中央和地方收入。同時為了實現地區間人均財政支出均等化的目標，財政轉移支付制度與分稅制配套施行。分稅制改革雖然實現了“兩個比重”的迅速上升，但是由此產生的中央與地方事權與財權分配的非均衡，使地方政府缺乏足夠的財政能力同時均等化的支持城鄉基本公共服務的供給，鑒于發展經濟的需要，地方政府將大量財政支持城市基本公共服務的供給，從而導致城鄉基本公共服務的非均等化。

伴隨著近年來分稅制的推進和逐步完善，分稅制對地方政府形成了一種“驅趕”效應：地方政府逐步將財政收入的重點由預算內轉到預算外、由預算外轉到非預算，從收入來源上看，級即從依靠企業到依靠農民負擔和土地征收，從側重“工業化”到側重“城市化”，這種行為模式改變的結果就是東中西部地區的財政收入差距預算外比預算內更大。分稅制不僅造成東中西區域間財政收入的不均衡，進而產生東中西區域間經濟發展以及基本公共服務供給的不均衡，還導致區域內部城鄉之間經濟發展與基本公共服務供給方面的巨大差距。由于地方政府財政收入對農民負擔和土地財政的依靠，以及發展理念從“工業化”向“城市化”的轉變，農村社區化逐漸得到地方政府的推崇。

（三）我國特有社會環境下的政府理性和農民理性

首先，我國特有的政治文化導致地方政府缺乏足夠的動力開展縮小城鄉基本公共服務差距的探索。一方面，我國長期以來形成的“懲差不獎好”的政治文化使地方政府不敢去創新，因為創新就意味著風險和失敗的存在，一旦失敗，必將成為上級政府懲處的典型對象，所以地方政府不敢去探索縮小城鄉基本公共服務差距的途徑。此外，我國從封建時期延續至今的“臣子”文化，地方政府更多的是聽命于上級政府，缺乏主動性。另一方面，由于地方政府財政能力不足，處于追求政績，實現自我發展的考慮，地方政府必定將有限的財政收入放在收效快、效果好的城市，而“理性”的放棄農村。

其次，我國農村長期的小農思想仍未改變，同時由于農民文化水平有限，對政策的實施缺乏科學的認識，農民傾向于接受自己滿意的生活，排斥損失一部分經濟利益去提高與自身關系甚微的集體的生活質量。在政府理性與農民理性的同時作用下，我國城鄉基本公共服務的差距不斷擴大。但從全國各地的實踐來看，以政府為主導，以公共政策的形式規定將地域上鄰近的自然村進行統一規劃建設，合并自然村落及相應的管理機構，使農民實現集聚式居住和公共服務的集約化供給，組建農村社區。農村社區化是農村向城市轉變的過渡階段，開辟了農村不用進城入鎮而就地城鎮化發展的新路徑，可以說農村社區化是實現農村城鎮化進而實現農村城市化，提高城市化水平的一種模式創新。通過科學合理的規劃設計，農村社區化實現了農村土地的集約化使用，提高了土地利用率，一方面對于增加地方政府的財政收入，提高了城市化水平，另一方面，實現了農村基本公共服務的集約化提供，使農民享受改革成果，推動了城鄉一體化的發展。