政府向社會組織購買公共服務研究

鐘一軍

【摘要】本文以江蘇省泰州市為例，介紹了泰州向社會組織購買公共服務的概況及典型案例，分析了存在的服務范圍狹窄、財政支持力度不足、服務供給能力不強等問題，并從頂層設計、籌資渠道、服務動力等方面提出對策建議。

【關鍵詞】政府購買；社會組織；公共服務

20世紀80年代以來，行政改革的浪潮在全球興起，這些改革的核心目標，是提高政府行政效率和公共服務質量，降低行政成本。其中政府向社會組織購買服務模式得到廣泛應用。中國政府高度重視政府職能轉變，特別是2016年國務院《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》的出臺，為政府購買社會組織公共服務指明了方向。作為江蘇省中等發展水平的泰州市，今年6月底社會組織總數已達8257個，泰州政府在行政改革中對購買社會組織公共服務進行了積極嘗試。

一、泰州實踐

（一）項目內容不斷拓展

一方面，針對弱勢群體的公共服務項目不斷豐富，青少年、空巢及失獨老人、殘疾人等得到相應幫助。如在政府提供小額資助的“公益創投”活動中，“陽光心理”組織對失獨老人進行了及時的心理疏導；“公益先鋒”組織對青少年、空巢老人開展公益服務活動；另一方面，文化體育等公共服務得到拓展。如體育局支持并委托體育社團在姜堰的一些中學開展空竹、打蓮湘等傳統體育活動；宣傳文化部門2016年開始實施了文化惠民券項目，吸引了一大批文體社會組織參與。

（二）項目形式逐漸豐富

項目的購買形式日漸豐富，主要表現為三種方式：一是招標形式，由政府通過財政部門招標的方式，推動社會組織參與公共服務，如2015年實施的“青少年保護”項目；二是申請方式，先由社會組織先提出申請，相關部門進行評審，入選的社會組織進行項目實施，如民政等部門實施的“公益創投”項目；三是委托方式，將項目直接委托給較為專業的社會組織，如體育部門委托專業的體育社團開展體育類公共服務。

（三）項目成效初步顯現

泰州通過向社會組織購買公共服務，取得了“三贏”的成效：首先，項目的實施直接提供了各類服務，滿足了群眾特別是弱勢群體的生活、精神上的多元需求。其次，社會組織在參與服務提供過程中，得到了政府資源特別是財政資源的支持，同時在項目實施中提升了自身服務能力。第三，社區在這一過程中獲得了重要支持，社區的許多需求得到較好滿足。

二、典型案例

（一）培育社會組織的“公益創投”項目

“公益創投”的一般模式是：政府提供公益種子基金，社會組織申報項目成功后得到創投基金，組織項目實施并接受政府監督。“公益創投”客觀上提供了多個微型項目的資金支持，可看作是政府購買社會組織服務的“微型版”。泰州市在2013年開始嘗試運作“公益創投”，至今已連續舉辦6年，入圍項目一般得到3-5萬創投基金支持，各個市（區）也采取各種形式開展創投活動，泰州市還積極申報省級“公益創投”項目，入選項目進行市級配套支持。

（二）首個正式購買項目：“未成年人保護”項目

2015年的“未成年人保護”項目，是泰州政府向社會組織購買服務的標志性事件——做到了從招投標、項目實施監督、第三方評估的全流程的規范化操作。8個社會組織共同參與了此項購買項目，中標金額共88.7萬元。該項目實施一年結項，共進行個案建檔291名，服務568人次；小組活動37次，服務1116人次；社區活動47次，服務1039人次；其他調研走訪、數據篩選、回訪跟蹤等服務19553人次，取得了預期成效。如泰州市“公益先鋒”，開展了個案、小組和社區工作等專業保護活動；“同心社工”等組織在服務頻次、受益人群、業務領域中鏈接了多方資源，樹立了良好品牌信譽。

（三）拓展中的海陵區“購買養老服務”項目

泰州老齡化程度高，養老服務需求大。2016年開始，海陵區每年投入100多萬元，通過引進專業養老社會組織——“安居通”便民服務中心，通過政府購買的方式為老人提供服務。“安居通”將符合服務條件的老人分為三類四檔，安排專業服務隊員，分別提供每月100元、240元、300元、450元標準的養老服務，包括家政服務、精神慰藉、陪同外出、助餐助浴等多個項目，目前服務對象已近千人。這一舉措不僅一定程度上轉移了政府職能，提供了較專業的養老服務，還帶動了當地就業，收到了初步成效。

以上三個案例給我們一些啟示：一是政府“購買”需要發展較為專業的、服務能力強的社會組織，比如上述三個案例中都不乏專業社會組織的身影，比如心理服務的“陽關心理”、綜合服務的“公益先鋒”。二是政府“購買”需注重程序的規范，比如“未成年人保護”項目，就執行了標準的購買程序。三是政府“購買”有助于政府轉變職能，“安吉通”的案例說明引入社會組織參與養老服務，可以在提供專業服務的同時，很好地推動政府職能轉移。

三、存在問題

（一）購買服務的范圍較窄

一方面，由于政府“購買”機制還處于嘗試階段，已開展的服務還有待進一步拓展，比如接受服務的青少年、空巢老人還只是較少的一部分，而需要服務的相關人群還大量存在；另一方面，除已有服務之外，還有較多的其他服務值得去開拓，比如家庭服務、社區服務等都可以交給合適的社會組織去實施。

（二）政府支持的力度不足

資金支持是政府購買社會組織服務的關鍵因素，而我市盡管從2015年開始了“購買”的嘗試，并且扶持金額逐年加大，但與周邊地區相比，政府的資金支持力度還顯不足。以“公益創投”為例，泰州2016年公益創投投入120萬元，不僅不能與南京5000萬、蘇州3000萬相比，而且與同處蘇中的揚州550萬、南通600萬相比也有較大差距。

（三）社會組織服務供給能力不強

一是受限于自身資金資源，許多社會組織只能依靠政府提供的有限資金提供短期的公益服務，缺乏可持續性。二是我市社會組織普遍規模較小，開展活動缺乏專業性，特別是缺乏可以獨立承擔大型社會服務項目的領軍組織。三是社會組織專業社工人員普遍缺乏，由于薪資待遇偏低等原因，專業社工流失的現象時有發生。

四、尋求突破

（一）加強理性認知。加快頂層設計

政府要從治市理政的高度，認識到社會組織在公共服務中的獨特優勢，主動與相關的社會組織對接，從政策上做好“購買”的頂層設計。目前最迫切需要制定的政策就是出臺三個清單：清職能轉移清單、購買服務清單、可以承接服務的社會組織清單，促進項目購買。同時制定政府向社會組織購買服務資金管理辦法，加強資金監管。

（二）拓展籌資渠道，增強購買動能

在政府逐年提高購買公共服務額度（比如增加公益創投資金、提高公共服務類采購項目金額在采購總金額中的比重）的基礎上，應鼓勵社會組織自籌一部分資金，同時通過稅收減免等方式鼓勵社會力量特別是企業進行公益捐贈，從而形成政府支持一部分、組織自籌一部分、社會捐助一部分的多渠道的籌資格局，增強社會組織提供公共服務的多元動能。

（三）培育社會組織。增強服務動力

一方面，對社會組織進行分層培養。如分成領軍、標準、后備三類培養對象，對領軍社會組織，爭取盡快形成一批有影響的服務品牌；對標準社會組織，注重對項目實施進行專業指導，促其走向規范化；對后備社會組織，給予孵化指導，促使其盡快成長。另一方面，以規范化為抓手，提升社會組織服務能力。制定相對統一、標準化的購買流程，加強項目實施過程監管，引入第三方機構進行專業管理和評估。