美國總統赦免權研究概況

高遠飛　劉媛

【摘要】美國憲法賦予總統對侵犯美國的違法犯罪行為擁有批準赦免與暫緩執行的寬泛權力。本研究報告涉及總統赦免權范圍、赦免法律效力、申請赦免所考慮已習慣堅持的程序概況以及國會議員已提交解決方案就總統是否應該批準赦免特定人或群體表達了國會意見。

【關鍵詞】赦免；赦免權；赦免令

一、背景

美國憲法第2條第2項第1款規定總統有權簽發赦免，即“除彈劾案外，總統將……有權對侵犯美國的違法犯罪行為批準緩刑與赦免。”這種明確條款本身暗含赦免權與生俱來的限制。首先，赦免權僅適用“侵犯美國的違法犯罪行為”，防止總統干涉各州刑事或民事訴訟。同樣，赦免權的行使不擴及“彈劾案”，防止總統干涉國會的彈劾權。

沒有這些限制，總統批準赦免的權力本質上是不受約束的。例如，不論控告是否已實際提出，赦免會在犯罪后的任何時間給予違法犯罪人。赦免也會在宣判有罪后以及服刑期間簽發。另外，為考慮恢復個人公民權，赦免會在服刑結束之后批準。進一步講，總統也會赦免大批違法犯罪者，例如美國內戰結束后批準的赦免。

美國憲法創設的赦免權源自英國習慣和制定者的眼界，即“這兒可能會出現某些情況，盡管有人違反了法定條款……但案中特殊情況會使他有權請求赦免。”進一步講，賦予總統的這項權力是恰當的，按照亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）的說法，當“一個人與一大群人相比，個人顯得更加有能力成為政府仁慈的分配者。”在確定總統應該行使赦免權的問題上，制定者進一步認為應該對該權力設置最小限制。例如，制定者反對參議院在赦免問題上擁有表決權的提案；制定者同樣反對詹姆斯·麥迪遜（James Madison）主張叛國罪應被排除在赦免外的觀點。

根據憲法關于這種寬泛的批準權，法院已習慣認為總統赦免權不受國會限制。以Ex parte Garland案為例，最高法院認為赦免權“不受立法限制。國會既不能限制總統赦免的效力，也不能排除赦免適用任何犯罪階層。賦予總統善意的赦免權不受任何立法限制。”法院在United States v Klein案中重申了這項原則（“單獨向行政長官賦予赦免權；該權力的批準不受限制”），并在Ex Parte Grossman案中再次重申了上述原則（“行政長官有權緩刑或赦免所有罪犯……國會無權修改和管理”）。最后，法院在Schick訴Read案中宣布總統赦免權“僅遵憲法，而非任何立法機關的制定法”，并且“不被國會修改、刪減或縮減。”然而，國會議員已提交解決方案就總統是否應該赦免特定人或群體表明了國會意見。國會議員也已提議憲法修正案限制總統赦免權。

這表明赦免權常用于赦免寬泛犯罪領域，會排除一系列相關事件的特定犯罪人。以尼克松（Nixon）總統赦免案為例，福特（Ford）總統向“所有罪犯……他……已認罪或可能認罪或參與犯罪的人”簽發了赦免，阻止了尼克松總統與水門丑聞相關的任何控告。另一件寬泛行使赦免權知名度較高的案例，即布什（Bush）總統赦免面臨控告涉及伊朗門事件的當事人。特別是布什總統向6名已認罪、被判有罪以及面臨審判的人簽發了完全赦免。

上述案例同時表明赦免常用于完全免除赦免對象的罪行，赦免權固有的靈活性也構成了總統批準有限赦免或附條件赦免。這主要表現在減刑中，減刑權已被司法部視為與總統赦免權相互交織的一種固有權力。以Ex Parte Wells案為例，最高法院否決了赦免權不含減刑權的主張，認為“該主張的錯誤就在于，將赦免權的一種表現形式視為一種新權力的行使，相反減刑權只是赦免權的一個組成部分。法院繼續解釋“赦免權附加某個條件，無須有能力強制其承認，當罪犯接受時，由他自身相比法律已強加其身較輕的懲罰所替代，如果他已做出法律實施的選擇，那么他就不能抱怨。”

二、行政赦免法律效力

討論上述案件的同時，看上去最終形成了總統赦免權的寬泛范圍，但事實上行政赦免的法律效力不太明確。特別是赦免是否僅免除對罪犯的懲罰或亦完全清除罪犯存在的罪責，法院的意見不盡相同。

以United States v.Wilson案為例，大法官馬歇爾（Marshall）認為赦免“免除了罪犯所犯罪行法律給予其應受的個人懲罰。”然而，在美國內戰結束后的重建期內，法院最初的聲明否定了赦免僅免除懲罰的主張。特別是在EX Parte Garland案中，大法官菲歐德（Field）認為：“赦免既涉及法定違法犯罪行為的懲罰，也涉及罪犯的罪過；當赦免是完全赦免時，它既免除懲罰，又完全清除存在的罪責，因此，在法律看來，罪犯像其從未違法犯罪一樣清白無辜。如果在宣判有罪前批準赦免，它能阻止任何形式的刑罰以及與定罪判刑相關的不利后果如果在宣判有罪后批準赦免，它能免除刑罰與不利后果，并恢復其所獲得的公民權；赦免使其近乎一位新人，并給他新的信譽和能力。”

赦免權的這種寬泛解釋，隨后在20世紀早期被法院做出狹義解釋。在Caries v.New York案中，法院考慮有人已獲總統赦免，隨后被州法院判偽造罪。對曾被赦免的罪犯而言，在其赦免后所犯罪行被判有罪屬于二次違法犯罪人。最高法院對此贊成增加刑罰，即“……我們肯定不被理解為，在最小程度內暗示赦免將有效限制美國懲罰侵犯其權威違法犯罪行為的權力，即使這類過去罪行已被赦免，但考慮被告過去犯罪作為某種惡化因素，使法院增加其刑罰有據可依。”

這種觀點到現代仍被堅持。以Nixon v United States案為例，法院認為“赦免批準決不會被一些其他法庭的有罪判決推翻；它是一種減輕或對某一罪行撤銷懲罰的行政行為。”赦免效力的這種限制性觀點在兩大案例中變得更加強化，阻止了涉及伊朗門事件官員的赦免。在In Re North案中，美國上訴法院對哥倫比亞特區法院堅持赦免不免除某位前任CIA官員刑事記錄的控告，按照政府法案道德標準阻止了重獲律師費。在Inre Elliott Abrams案中某一類似結果也得到印證，特區上訴法院全體法官認為赦免無法阻止個人來自專業不端行為的訓練。

這些近期判決看上去代表著Garland案中一種完全反對使用寬泛術語的主張，相反支持赦免僅使違法犯罪行為的懲罰無效，但潛在的罪過仍然有效的觀點。

三、赦免令

關于赦免令法律性質及其送達與承認的問題，這表明赦免令必須在其生成法律效力前依法送達。大法官馬薩爾（Marshall）在United States v.Wilson案中為最高法院寫道：“赦免是一種恩典行為，源自法律執行所賦予的權力，這種行為免除個人所犯罪行被法律強加所致的懲罰。盡管表現為行政長官的官方行為，但它是個人行為，傳達了其所意欲受益的個人……”法院進一步表明：“赦免是一種行為，對其送達生效是必須的，若未能送達，無需承認。”大法官馬薩爾繼續解釋赦免令像任何其他私人工具一樣，必須在任何法院可能做出司法解釋前申請。這種標準曾在Burdick v.United States案中被反復重申，法院強調赦免“僅需簽發自動生效的”爭論，曾在Wilson案中“以獨特性和重要性”否決。在Burdick案中法院進一步強調，赦免可能被否決，因為它的承認會涉及“比其聲稱減輕刑罰來說，引發甚至更加恥辱的結果。”

這也表明赦免可能在承認或送達前的任何時間被撤銷。在In re De Puy案中，地方法院處理了紐約南部地區一起案件，其中1869年3月3日由總統簽發的赦免，在1869年3月6日由即將上任的總統格蘭特（Grant）撤銷。法院認為赦免令已被合理撤銷，如其尚未送達赦免對象，基于各方利益，相對官方而言，擁有對罪犯專屬羈押和管轄權。在某一類似情形中，2008年12月23日布什總統向赦免檢察長簽發了一項針對19人的赦免令，但1天之后，總統“指示赦免檢察官不要向該群體中的伊薩克·圖賽（Isaac R.Toussie）執行和送達該赦免”，此人系信件詐騙和欺詐文件獲得政府保障抵押貸款被控有罪的地產開發商，事后發現其父已向共和黨國家委員會捐贈28500美元。當然，赦免檢察官被給予重審Toussie案件的機會，根據司法部條例該案尚未被重審，討論如下，或由赦免檢察官決定是否給予赦免接受者某種推薦。

四、司法部條例

對申請總統赦免作為實際幫助的考慮，赦免檢察官辦公室負責受理和審查赦免申請，并對適格申請做好準備推薦。依照司法部條例，某人“以赦免、緩刑、減刑或免罰尋求行政赦免應當提出正式申請”郵寄總統，并提交華盛頓特區赦免檢察官辦公室。這些條例規定赦免申請不應被提出，“除非申請人從監禁釋放之日起算至少5年等待期屆滿或若未被強加監禁刑罰，除非申請人從被判有罪之日起算至少5年期限屆滿。”進一步講，這些條例規定“一般來講，緩刑、假釋或釋放被監管人員不應提交赦免申請。”

受理行政赦免申請后，將通過使用適當的政府服務部門啟動某項調查，諸如聯邦調查局（FBI）。然后，赦免檢察官通過副檢察長向總檢察長報送赦免申請、相關材料以及附帶適格赦免申請人的推薦建議。隨后由總檢察長復審赦免申請以及所有相關資料，并做出是否值得總統批準的最終建議。最后，將這份書面推薦建議提交總統。

按照條例，赦免申請像所有“提交報告、紀要以及會議材料或附帶相關建議”一樣，一般僅向涉及程序的官方機構開放。然而，這些文件會以整體或部分審查獲得，這種情況下總檢察長認為“這些信息披露是出于法律或正義目的要求。”

值得重點關注的是，這些條例沒表明對赦免檢察官思考赦免申請能力的強加嚴格限制，然而，在本質上他們都被歸為咨詢專家，事實上，這些條例已被法院引用為“主要用于司法部人事部門的內部指南。”進一步講，值得重點關注的是，前面提及的條例不具任何約束力，在人們申請赦免時不產生任何法律強制力，以及不限制總統“根據憲法擁有批準赦免和緩刑的充分權力”，他認為適合的人，不論其是否已提交赦免申請。