從我國戶口登記制度的性質談戶口登記的改革

劉海霞

【摘要】隨著社會進程的發展，我國的戶口登記制度也在不斷的變動與調整以適應社會的發展，但我國戶口登記的基本性質仍具有相對的穩定性。本文從當前我國戶口登記制度幾個方面的基本特性來談一下戶口登記的改革。一從戶口登記管轄主體的屬地性談改革；二是從戶口登記行為的被動性談改革；三是從戶口登記行為的功能性談改革；四是從“以戶為單位”的戶口登記性質談改革；五是從“籍著于地”的戶口登記性質談改革。

【關鍵詞】戶口登記；制度；特點；改革

我國現行的戶口登記制度主要源于1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》的頒布實施是適應當時社會條件下的政治、經濟與人口等情況的，其建立了我國戶口登記工作的基本制度和內容，影響深遠，如戶口城鄉的二元性、嚴格的戶口遷移審批制度等。隨著我國改革開放進程的深入，國家社會的政治、經濟等發生了巨大的變化，源于《條例》的戶口登記制度也在不斷的變動與調整以適應社會的發展。但我國戶口登記的基本特性仍具有相對的穩定性，下面本文就從當前我國戶口登記的基本特性的幾個方面來談一下戶口登記制度的改革問題。

一、從戶口登記與管理的主體地域管轄性談改革

《條例》第三條規定：“戶口登記工作，由各級公安機關主管。城市和設有公安派出所的鎮，以公安派出所管轄區為戶口管轄區；鄉和不設公安派出所的鎮，以鄉、鎮管轄區為戶口管轄區。鄉、鎮人民委員會和公安派出所為戶口登記機關。”從戶口登記管轄的這一規定和當前實踐來看，目前我國居民的戶口登記機關主要是居民戶籍所在地的公安派出所。我國當前的戶口登記應是先按一定的原則判斷并劃分常住人口的戶籍歸屬，戶籍歸屬某地管轄再到該地的戶口登記機關進行戶口登記，成為該地的戶籍人口，在該地建立常住人口檔案。這種屬地登記管轄模式衍生出“戶籍地”的概念，居民即使異地居住生活，他的戶籍仍保留在戶籍登記地，而常住人口的權利義務往往與戶籍地相掛鉤，公民必須經過法定的遷移手續才能完成戶口檔案的轉移及與戶籍地相掛鉤的權利與義務的轉移。在當前動態的人口模式下，這種登記地域管轄制度與較為嚴格的戶口遷移制度是衍生造成當前我國2億多人戶分離人口及流動人口的重要原因。其次，居民的居住地與戶口登記地的不一致，還進而衍生出一系列辦事難和社會分配不公等問題。雖然當前我們進行了很多改革，諸如：居民身份證可以異地申領等，但很多事情仍然由戶籍地管轄辦理，人戶分離人口仍然要居住地與戶籍地之間奔波。同時一些權利的配置往往具有戶籍地屬性，在當前社會資源分配存在地域性差異的情況下，這也導致了權利義務的分配不公。

在當前社會政治經濟條件下及公安信息化的背景下，筆者認為我國戶口登記管轄的主體改革可以分步進行實施。在當前各項基礎設施薄弱的情況下，暫不取消戶籍地這一概念，但可以逐步實現戶口登記及一些社會事項的異地辦理。其次在社會條件的允許下逐步放寬戶口遷移條件，直至實現戶口的自由遷移。最后在社會發展及大數據的背景下實現一次登記，人口信息、公民權利隨人自由遷移。當然這需要社會的不斷進步及同步的社會改革配套進行。

二、從戶口登記行為的被動性談改革

戶口登記管理從其行為性質來看應屬于被動的行政管理行為。戶口登記機關一般不會主動發起戶口登記行為，戶口登記往往需要以申報者的申請為戶口登記機關發起登記行為的前提條件。具體考察戶口的出生登記、死亡注銷、戶口遷移以及登記項目的變更更正等行為，一般情況下均需以當事人的申請為戶口辦理的前提條件。被動行政行為往往是賦權或受益的行政行為，與行政相對方的自身利益息息相關，因此大多數行政相對方往往會積極主動的去戶口登記機關進行戶口登記業務的辦理。雖然如此，但在復雜的社會背景及交織的利益影響下，被動的戶口登記行為往往導致戶口登記的不及時，我國存在大量的無戶口人員，出生不報、死亡不銷的現象也比比皆是。近些年國家也不斷的通過專項治理整頓來解決這些問題，亦取得了較好的效果。但是治理整頓不是一種常態的制度，要想解決此問題，保障被動的戶口登記行為能夠及時開展必須要有強有力的后盾保障，建立不履行登記的法律責任體系，不按照法律的規定及時、真實的進行戶口登記申報必須要承擔一定的行為后果。而當前我國的戶口立法體系中這一塊是缺失的，《條例》當中沒有法律責任這一部分，《中華人民共和國治安管理處罰法》也沒有此部分違法行為的設定。因此國家在戶籍立法改革時必須要建立一套嚴密的責任追究體系、寬嚴相濟的責任處罰體系，進而保障公民在戶口登記的過程中能夠及時、準確的進行戶口的申報，保障我國戶口登記的及時準確，從而為國家提供準確的人口資料。

三、從戶口登記行為的功能性談改革

依法收集、確認和提供我國住戶及居民基本信息是戶口登記行為的本質的、基本的功能。也有人提出戶口登記具有社會管理與服務的功能。服務功能表現在為社會提供人口數據以供決策參考，筆者認為其服務功能實質是基本功能的延伸。至于戶籍的管理職能則是附加到戶籍制度上的，這是社會資源不平衡之下的一種平衡手段，以戶籍為基礎資源分配的社會管理模式。分析至此，可以總結認為戶口登記的功能是依法收集、確認和提供人口的基本信息，為國家和社會服務。那么在這里人口的信息是一個關鍵詞，其功能的落腳點是公民信息的收集和確認，最終目的是把信息提供給國家和社會。現在我們常住戶口登記信息采集使用的《常住人口登記表》有34欄填表項，包含的項目主要有：姓名、曾用名、與戶主關系、民族、出生日期、籍貫、婚狀、服務處所、職業等。首先這些項目在信息采集過程中存在失真、不準確的問題。如婚姻狀況、服務處所、文化程度等欄目大多存在信息失真的情況。信息的不準確與我們前面提到的戶口登記的被動性有關，公民不主動進行項目變動的變更申請，只有現實需要提供此類戶口證明，才會去積極主動申報。同時還要歸咎于我們現在信息的共享性不足。與掌握婚姻狀況的民政部門、掌握出情況的衛生部門、掌握死亡情況的醫院及殯葬部門之間信息不暢。因此，應加強公安機關與社會部門之間的人口信息的共享力度，共享教育、民政、計生、社保、衛生等政府職能部門的人口信息相關數據，拓寬公安人口信息的來源渠道，確保公安人口信息鮮活、準確、完整。再有就是現有的信息項目設置不夠合理，可適當增加和調整人口信息采集項目，如增加公民的父母親、配偶的姓名、公民身份號碼的信息項目。信息采集后，通過信息關聯查詢技術，公安人口信息就可以提供公民的父母親、兄弟姐妹、配偶父母親等直系乃至非直系親屬的家庭關系鏈查詢，從而大大地提高公安人口信息的可用性及服務社會的效能。另外，可適當增加生物信息的采集，如指紋等。建立完備科學的信息采集登記項目體系，從而更好的發揮戶口登記的信息采集功能，更好的服務于國家和社會。

四、從“以戶為單位”的戶口登記性質談改革

我國常住戶口登記過程中采取“以戶為單位”的登記方式，個人信息登記時首先要進行“戶”的編劃，或是將個人劃到已存在的戶中即入戶；或是先立戶再將常住人口的信息登記到新立的戶中，然后按戶發放《居民戶口簿》。這種登記方式在靜態人口模式下問題不大，但改革開放后，隨著人口流動的加速，這種以戶為單位，靜態的戶口管理模式受到了挑戰，一家一戶一個戶口登記憑證不能適應動態的人口模式，不能有效的證明公民的個人身份問題，因此1985年我國開始實行居民身份證制度。居民身份證制度運行這么多年來，在社會面上發揮的作用越來越大，是證明公民身份的法定證件，而且越來越多的個人權益事項與居民身份號碼相掛鉤。如果在戶口登記過程中登記信息如上文所說能夠合理設置與采集，增加以公民身份號碼為基礎的公民親屬等關系的關聯性，那么“以戶為單位”的管理模式是否還有存續的必要呢？尤其是在科技信息發展迅猛的今日，依靠更多現代技術，強化居民身份證的信息承載功能，增加居民身份證芯片的存儲容量，將公民戶口登記的有關信息存儲到的居民身份證的芯片中，使我國的戶口登記與管理工作從“戶籍”登記與管理過渡到“口籍”登記與管理，這是完全可以實現的。

五、從“籍著于地”的戶口登記性質談改革

春秋時期管仲在齊國進行戶口改革，其提出的若干改革思想中有一條是“口系于戶，籍著于地”，把個人歸屬于戶、戶登記于籍而固定于某一區域，個人不準離家外出活動。管仲的戶籍改革思想對我國的戶籍制度影響深遠，直至今日仍能看到很多戶籍政策有管仲戶籍思想的影子存在，管仲的“口系于戶，籍著于地”的思想亦如此，上文提到的“以戶為單位”的登記管理方式即是“口系于戶”的體現，那么“籍著于地”筆者認為和今日戶口登記必須要將戶口掛于具體的地址這一制度相一致。我國常住戶口登記要求“戶”必須要有法定的住址，其中有幾處居所的居民，可以選擇其中一處居所進行常住戶口登記，作為戶口登記的住址，然而對其是否常住該住址并無實際考察，因此問題出來了，其登記的常住戶口住址有可能并不是其經常居住地，形成人戶分離的事實狀態。另外在當前我國2億多流動人口的社會現實下，“籍著于地”的登記并不能很好的反映人的地理空間。同時“籍著于地”的登記條件還造成在居住地無房的居民，即使符合其他的落戶條件也可能無法落戶。現在國家出臺了很多改革措施，比如租房落戶，但一般要求該出租房屋上無戶口的情況下才可以落戶。而且一般情況下一個住址原則上只登記一個家庭戶口，非住宅用房，不予立戶，因此也出現了很多無住房無法落戶的問題。針對此種情況，江西省2015年的《江西省常住戶口管理規定》在第十八條設置了如下規定：“根據實際需要，公安派出所可以在派出所或者鄉（鎮、街道）所在住址設立社區集體戶。因房屋出售、婚姻關系變化等原因確實無落戶住址的本地居民（含戶口待定人員）及符合當地落戶政策，居住在租賃房屋，且在當地無親屬可投靠的人員可向當地公安派出所申請登記社區集體戶口。”

在當前戶口登記以戶籍地歸屬為前提的屬地管理性質下，“籍著于地”有其現實的意義，因為這往往是戶籍地劃分的依據。但是“籍著于地”的登記方式仍存在一定的問題，其可能造成居民落戶困難，這與戶口登記的本質是有悖的，戶口登記的本質是要收集、確認和提供公民的基本信息，任何人都應列入采集的范圍，不應有任何的前置條件，因此與戶口登記本質相背離的制度與政策都應屬于改革與調整的內容范疇。當有一天，我們不存在戶籍地這一說的時候、沒有所謂的人戶分離與流動人口的時候，那么我們不再拘泥于公民的法定住址這一信息，而是在戶口登記的過程中把房屋產權、使用權屬作為登記信息進行采集，實現與房屋登記管理部門信息的關聯與共享。