新時代地方法學(xué)會有序參與并積極促進地方立法質(zhì)量提升研究

柳翠 鄭文睿 鄧君韜 章群

摘 要：針對新時代地方立法質(zhì)量提升面臨的地方立法人員數(shù)量與地方立法工作量不匹配，地方立法隊伍能力與地方立法質(zhì)量要求不協(xié)調(diào)等矛盾，地方法學(xué)會應(yīng)充分發(fā)揮其在地方立法研究與實踐中的高端智庫作用，有序參與并積極促進地方立法質(zhì)量提升。

關(guān)鍵詞：地方立法質(zhì)量;地方立法工作機制;地方法學(xué)會;有序參與

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.06.018

[中圖分類號]D90? ?[文獻標識碼]B? [文章編號]1009-0339（2018）06-0102-08

習(xí)近平在黨的十九大報告中提出要“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”，并強調(diào)“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全人大組織制度和工作制度”[1]。栗戰(zhàn)書在第二十四次全國地方立法工作座談會上強調(diào)“推動地方立法工作與時代同步伐、與改革同頻率、與實踐同發(fā)展”[2]，并在深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想交流會上的講話中要求各級人大“認真總結(jié)提煉人民代表大會制度建設(shè)和人大工作的好經(jīng)驗好做法，研究新情況新問題，深化對人大工作規(guī)律的認識和把握”[3]。地方立法作為國家法律和行政法規(guī)的重要補充，新時代對地方立法工作提出了新任務(wù)、新要求。當前，地方立法質(zhì)量提升面臨地方立法人員數(shù)量與地方立法工作量不匹配，地方立法隊伍能力與地方立法質(zhì)量要求不協(xié)調(diào)等矛盾，破解地方立法人才供給短缺這一突出難題的有效做法在于優(yōu)化整合地方立法資源、堅持人大主導(dǎo)立法、發(fā)揮專家智庫作用、拓寬多方參與途徑，鼓勵地方法學(xué)會有序參與地方立法，搭建地方人大與地方法學(xué)會合作平臺，促進地方法學(xué)研究與立法實踐質(zhì)量水平的提升。

一、地方法學(xué)會參與地方立法的必要性與重要性

（一）必要性

1. 地方法學(xué)會參與地方立法是提高地方立法質(zhì)量要求的具體舉措。2015年立法法修改，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，地方立法任務(wù)則是增加，部分市（州）出現(xiàn)了立法數(shù)量、立法進度與立法質(zhì)量關(guān)系處理欠妥當，立法調(diào)研論證不夠充分，法規(guī)文本規(guī)范行政機關(guān)權(quán)責不對等、文字表述不夠嚴謹，立法公開、宣傳工作不夠細致，專家學(xué)者參與途徑不夠暢通，法制工作隊伍建設(shè)較為遲緩，立法專業(yè)人才配備不足，地方立法業(yè)務(wù)能力有待提高，部分地方立法機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)有待充實加強等現(xiàn)象。地方立法質(zhì)量提升面臨地方立法工作人員數(shù)量與地方立法工作量不匹配，地方立法隊伍能力與地方立法質(zhì)量要求不協(xié)調(diào)問題[4]。

進一步加強地方立法人才隊伍建設(shè)，盡快提升地方立法專業(yè)能力與素質(zhì)，提升地方立法質(zhì)量，使地方立法更加充分反映客觀規(guī)律和人民意愿，更加適應(yīng)地方經(jīng)濟社會發(fā)展需求，更加有效解決地方實際問題，其途徑在于優(yōu)化整合地方立法資源，健全發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的地方立法工作機制，而地方法學(xué)會無疑是這一路徑的重要社會力量[5]。地方法學(xué)會作為地方法學(xué)研究者與法律實踐者的聚集地，具有專業(yè)性和團體性特點，可充分發(fā)揮其會員多、聯(lián)系面廣、信譽度高、號召力強等特點，在地方立法規(guī)劃與立法計劃編制、立法草案征求意見、立法項目調(diào)研論證、法規(guī)評估清理等立法活動中，動員大量優(yōu)秀的地方法律人才和有識之士參與其中，及時反映廣大法律工作者的立法建議及群眾需求，配合做好地方黨委、地方立法機關(guān)與群眾之間的信息溝通，并且針對地方立法中的專門問題開展課題調(diào)研，為立法決策提供全面準確的信息參考。

2.地方法學(xué)會參與地方立法是推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法要求的應(yīng)有之意。科學(xué)立法的重點在于建立科學(xué)的立法工作機制與使立法內(nèi)容符合法律所調(diào)整對象的客觀規(guī)律，民主立法的重點在于大力推進立法信息公開與廣泛動員立法公眾參與，依法立法的重點在于維護法制統(tǒng)一與防止部門利益法制化。地方法學(xué)會參與地方立法，是推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法的應(yīng)有之意。地方法學(xué)會作為群團組織參與地方立法，是地方民主立法的貫徹，其成員作為普通公民，享有參與國家政事、維護自身合法權(quán)益的權(quán)利，能代表本人與社會其他群體反映立法需求，提出立法建議，推進中國特色社會主義民主化進程;作為專家群體參與地方立法，是地方科學(xué)立法的表現(xiàn)，通過建立地方立法專家咨詢庫、地方立法評估基地、地方立法聯(lián)系點、發(fā)布地方立法專項課題等形式，科學(xué)合理有序高效地組織開展地方立法專家咨詢、地方立法需求預(yù)測、地方立法質(zhì)量評估、地方立法理論研究等工作;作為第三方參與地方立法，是地方依法立法的彰顯，地方法學(xué)會作為第三方能夠保持中立，形成權(quán)衡各方利益、體現(xiàn)公平正義的法規(guī)規(guī)章草案，同時，地方法學(xué)會專家多數(shù)具有法學(xué)專業(yè)背景或法治實踐經(jīng)驗，更能夠遵守憲法法律規(guī)定，以法治思維與法治方式解決問題，避免地方立法與“上位法”沖突，嚴格維護國家法制統(tǒng)一。

3.地方法學(xué)會參與地方立法是中國特色社會主義立法實踐的重要組成部分。黨的十八屆四中全會指出：“完善立法體制，加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。深入推進科學(xué)立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。”[6]黨的十九大報告關(guān)于“健全人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”中強調(diào)，“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全人大組織制度和工作制度”“加強協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[1]。由此可見，中國特色社會主義立法實踐由黨領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法、社會各界有序參與立法三個方面組成。

“廣泛吸收公眾有序參與立法是中國特色社會主義法律體系建設(shè)的一條重要實踐經(jīng)驗”[7]。地方法學(xué)會參與地方立法是中國特色社會主義立法實踐的重要組成部分。《中國法學(xué)會章程》第八條規(guī)定了中國法學(xué)會“參與國家和地方立法總體規(guī)劃的研究和法律、法規(guī)的起草、修改、咨詢和論證工作”任務(wù)，也指明了地方法學(xué)會在地方立法工作中的職責擔當。其次，從公眾參與地方立法來看，地方法學(xué)會作為人民團體、群團組織參與地方立法，能夠廣泛收集地方立法信息，反映地方立法需求，促進地方立法監(jiān)督，推進民主立法工作。再次，從發(fā)揮專家智庫作用來看，立法法第三十六條規(guī)定了“法律案有關(guān)問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應(yīng)當召開論證會，聽取有關(guān)專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見”“法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進行聽證的，應(yīng)當召開聽證會，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關(guān)方面的意見”。地方法學(xué)會可通過凝聚專家、搭建平臺、保障專家合法權(quán)益、反饋高質(zhì)量立法建議，有序有力有效地促進地方立法質(zhì)量提升。

（二）重要性

1. 有利于促進地方立法公眾參與和法規(guī)規(guī)章的實施。地方法學(xué)會參與地方立法可以為普通公民、專家、社會組織等多元主體有序參與地方立法搭建有效平臺，形成溝通協(xié)調(diào)與意見反饋機制，不斷提升法學(xué)會能力與水平。首先，地方法學(xué)會成員多由地方政法委、人大、政協(xié)、政府、公檢法部門及律師事務(wù)所，企事業(yè)單位，高校科研院所等各行各業(yè)人員組成，這些會員能夠各自工作范圍征求的大量來自不同層次、不同領(lǐng)域公眾意見，以供立法決策參閱。其次，地方法學(xué)會通過與地方人大、政府法制辦等溝通聯(lián)系，以各自官方網(wǎng)站或者建立新媒體平臺轉(zhuǎn)發(fā)傳播地方立法規(guī)劃、立法計劃、立法草案等征求意見函，必然會給地方立法征求意見工作帶來積極影響，同時基于地方法學(xué)會所面向的群體成員的專業(yè)能力及素質(zhì)優(yōu)勢，也會提高目前地方立法征求意見工作質(zhì)量與實效。再次，地方法學(xué)會部分成員來自司法機關(guān)，法官、檢察官既是立法的適用者、實踐者，也是監(jiān)督者、宣傳者，其參與地方立法，有利于更準確地理解立法文本，從而在案件處理中，更好地援用法律規(guī)范文本，促進法律規(guī)范實施，增強社會法治認同感。

2. 有利于促進法學(xué)研究與地方立法實踐良性互動。地方法學(xué)會參與地方立法同樣可以為包括地方立法科研人員在內(nèi)的法學(xué)研究團體與地方立法實務(wù)部門良性互動架起溝通橋梁。一方面，地方法學(xué)會可以借助資源、信息與平臺，通過專家咨詢或者合作、掛職、借調(diào)等多種方式將科研人員派往立法實務(wù)部門從事立法活動，深入了解立法實務(wù)部門組織架構(gòu)、人員構(gòu)成、運作方式、立法程序等，及時總結(jié)實踐過程中積累的經(jīng)驗做法與問題對策，以供法學(xué)課題選題及理論研究。另一方面，地方法學(xué)會或其直屬相關(guān)研究會，可通過開展年會、研討會、論壇征文等形式，將科研人員與法律實務(wù)工作者面對面地組織起來進行溝通交流，針對地方立法難題或困境展開論證研究，從而提升地方立法研究動力，優(yōu)化學(xué)術(shù)資源整合，創(chuàng)新地方立法工作機制方法。由此，也能更大程度上促進地方法學(xué)會“實體化、實戰(zhàn)化”建設(shè)。

3. 有利于促進立法學(xué)科建設(shè)與法學(xué)教育改革發(fā)展。我國地方立法工作起步較晚，尤其在立法實踐教育部分更為突出。立法學(xué)作為法學(xué)學(xué)科體系重要組成部分，能起到聯(lián)系憲法、行政法學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)等關(guān)聯(lián)學(xué)科的橋梁作用，屬于復(fù)合型、潛力型、實踐型學(xué)科。目前，隨著黨中央對立法的高度重視以及地方立法權(quán)的擴容，地方立法需求與工作量不斷加大，不少地方立法實務(wù)部門及高校科研院所已經(jīng)提出關(guān)于推動教育部高度重視地方立法人才培養(yǎng)，加強高等院校地方立法專門學(xué)科建設(shè)的相關(guān)建議意見，立法學(xué)逐漸成為顯學(xué)。地方法學(xué)會中不少成員來自高校科研院所，地方法學(xué)會參與地方立法有利于通過培養(yǎng)能夠?qū)崿F(xiàn)地方立法理論研究與實踐工作良性互動的教師和科研工作者，加強立法學(xué)理論與研究方法創(chuàng)新，從而促進高校立法學(xué)科建設(shè)與學(xué)生立法實踐能力提升，形成中國特色社會主義立法學(xué)學(xué)科體系和人才隊伍，積極應(yīng)對我國立法實踐對高層次規(guī)劃人才的需要。

二、地方法學(xué)會參與地方立法工作情況分析

（一）地方法學(xué)會參與地方立法工作基本情況

圍繞地方法學(xué)會如何有序參與并積極促進地方立法質(zhì)量提升問題，筆者通過調(diào)研及文獻檢索發(fā)現(xiàn)，目前地方法學(xué)會參與地方立法情況有四種情形：一是以地方法學(xué)會名義牽頭組織開展參與地方立法研究與實務(wù);二是地方法學(xué)會以其直屬立法學(xué)研究會為主力參與地方立法研究與實務(wù);三是地方法學(xué)會直屬部分學(xué)科研究會針對本領(lǐng)域?qū)I(yè)問題參與地方立法工作;四是部分地方法學(xué)會通過跨省跨區(qū)域合作，共同探討解決區(qū)域內(nèi)普遍存在的地方立法難題。

地方法學(xué)會參與地方立法工作的成功經(jīng)驗可歸納為六個方面：一是著力打造地方立法專家智庫，積極提升地方立法質(zhì)量水平，重點在于構(gòu)建地方立法專家勝任力模型、選拔、獎懲、培訓(xùn)、辭退等制度，并實行動態(tài)管理;二是密切聯(lián)系地方立法相關(guān)部門，深度參與地方立法各個環(huán)節(jié)，重點在于加強與地方人大法制委、常委會法工委、地方政府法制辦等互動聯(lián)系，深度參與地方立法項目論證、法規(guī)起草、征求意見、調(diào)研、審議、表決、報批、公布、實施、評估、清理等全過程;三是明確規(guī)范地方立法參與方式，嚴格推進各項制度執(zhí)行落實，重點在于建立地方立法聯(lián)席會議制度、信息分享制度、專題討論制度、專家咨詢論證制度、調(diào)研工作制度、地方立法質(zhì)量評估制度等;四是主動加強地方立法課題研究，形式多樣開展地方立法學(xué)術(shù)活動，重點在于強調(diào)問題意識與目標意識，及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，固化創(chuàng)新成果，積極推廣運用;五是高度重視地方立法信息傳播，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)技術(shù)顯性作用，重點在于發(fā)揮大數(shù)據(jù)和人工智能對地方立法信息公開、地方立法需求預(yù)測、地方立法背景資料獲取、地方立法項目及草案征求意見等的高效便捷作用;六是創(chuàng)新實踐協(xié)同合作模式，助力區(qū)域發(fā)展問題解決，重點在于明確區(qū)域共性與差異問題，建立協(xié)同合作機制等。

（二）地方法學(xué)會參與地方立法工作存在的主要問題

1. 不同區(qū)域地方法學(xué)會參與地方立法程度差異顯著。從實踐情況來看，各地方法學(xué)會參與地方立法工作的程度具有顯著差異。以地方立法學(xué)研究會成立與發(fā)展情況為切入，可以對不同地方法學(xué)會參與地方立法工作進行初步比較。研究發(fā)現(xiàn)，從時間來看，立法研究學(xué)術(shù)自覺最早的是北京市，跟隨其后是河南、四川、福建、山東、河北、江蘇、廣東、上海、陜西等地;從地域來看，沿海地區(qū)和發(fā)達省份設(shè)立省（自治區(qū)、直轄市）法學(xué)會立法學(xué)研究會的數(shù)量比例較大，突出體現(xiàn)這些地方的學(xué)術(shù)敏感度和信息接受迅捷度;從網(wǎng)站設(shè)立來看，北京、廣東為地方法學(xué)會立法學(xué)研究會設(shè)立了網(wǎng)站，而其余省（自治區(qū)、直轄市）尚未為立法學(xué)研究會建立網(wǎng)站，北京、廣東的立法學(xué)學(xué)術(shù)資源整合程度相對較高[8]。

2. 地方法學(xué)會與地方立法實務(wù)部門溝通協(xié)作不充分。地方法學(xué)會與地方立法機關(guān)之間的溝通協(xié)作不充分主要表現(xiàn)在兩個方面，一是地方法學(xué)會與地方立法機關(guān)不能很好地整合資源實現(xiàn)互贏;二是地方法學(xué)會中部分專家學(xué)者與地方立法實務(wù)工作者存在一定程度上工作認知分歧。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方法學(xué)會能普遍參與地方司法改革、糾紛多元解決、普法宣傳教育等相關(guān)理論研究與實務(wù)工作，但參與地方立法不足，地方法學(xué)會部分高校教師和科研人員除了通過掛職、專家咨詢等途徑參與地方立法，否則很難全面認知與獲取立法實務(wù)經(jīng)驗，也難以形成教學(xué)科研與立法實務(wù)的良性互動。另外地方法學(xué)會多屬民法學(xué)研究會、行政法學(xué)研究會等傳統(tǒng)學(xué)科研究會，立法學(xué)研究會數(shù)量較少，由此致使部分專家學(xué)者因?qū)Φ胤搅⒎üぷ髁私獠粔蛏钊肴妫c地方立法工作者在地方立法理論和實踐問題的認識理解方面出現(xiàn)偏差、錯位甚至分歧，這也會阻礙地方立法學(xué)術(shù)研究質(zhì)量提升和成果轉(zhuǎn)化，以及地方立法實踐工作開展與法規(guī)規(guī)章實施。

3. 地方法學(xué)會參與地方立法工作相關(guān)制度規(guī)范不全面。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地方法學(xué)會雖然與地方立法相關(guān)部門有一定工作互動聯(lián)系，但仍存在不規(guī)范、無序參與等問題，影響了地方法學(xué)會參與地方立法的效率與質(zhì)量。主要表現(xiàn)在三個方面：一是缺乏常態(tài)有效的溝通聯(lián)系制度，地方法學(xué)會不能及時跟進地方立法工作，無法深入?yún)⑴c地方立法全程，必然會帶來某些環(huán)節(jié)效益減損;二是缺乏嚴格規(guī)范的管理制度，尤其是立法專家咨詢制度、選拔制度、考評制度、請假制度、薪酬制度等，管理制度薄弱有可能降低專家參與地方立法的重視度、積極性、主動性、嚴謹性、實效性;三是缺乏明確具體的參與方式與參與內(nèi)容，如部分地方法學(xué)會或其直屬學(xué)科研究會雖然與地方立法機關(guān)保持了一定聯(lián)系，舉辦地方立法相關(guān)研討會等活動時，也會邀請地方立法工作者參加，但因建章立制工作不到位或缺乏工作規(guī)劃計劃前期溝通商議，雙方對彼此的工作缺乏了解，活動參與體現(xiàn)出臨時性，難以實現(xiàn)有序參與、深度參與，自然影響參與質(zhì)量效果。

三、地方法學(xué)會有序參與并促進地方立法質(zhì)量提升的路徑

（一）強化地方法學(xué)會與地方立法實務(wù)部門的協(xié)同合作意識

作為地方法學(xué)會，一是要深刻認識立法在全面深化改革中的頂層設(shè)計作用。栗戰(zhàn)書在第二十四次全國地方立法工作座談會上指出：“地方立法是具有中國特色、特征鮮明的制度規(guī)范，在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著重要的、獨特的作用。”[2]立法法修改后，地方立法權(quán)強得加強，地方經(jīng)濟社會發(fā)展的立法需要更加強烈，地方法學(xué)會應(yīng)充分認識地方立法形勢變化與自身職責履行。二是要主動了解地方立法重點、難點和亮點。一方面，地方法學(xué)會是法學(xué)研究者與法律工作者聚集地，要以強大隊伍力量協(xié)同地方立法工作者推動不同階段地方重點領(lǐng)域立法任務(wù)高質(zhì)量完成落實，以專家智庫優(yōu)勢助力地方立法實踐中面臨的棘手難題，以學(xué)術(shù)研究資源支持地方立法工作者將實踐中亮點工作和成功經(jīng)驗固化為理論成果并加以宣傳推廣應(yīng)用。另一方面，地方法學(xué)會也要正視目前存在的部分學(xué)術(shù)理論研究與實踐工作脫節(jié)，研究成果不能與滿足實踐工作開展需要等問題，積極通過加強與地方立法實務(wù)部門的深度常態(tài)化合作來提升學(xué)術(shù)研究質(zhì)量、促進成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用程度。

作為地方立法實務(wù)部門，一是充分認識地方法學(xué)會對地方立法工作機制方法創(chuàng)新的重要作用，充分發(fā)揮地方法學(xué)會在推動地方立法起草、論證、審議、評估、備案審查、清理等作用，善于吸納運用理論學(xué)術(shù)研究和第三方評估成果，不斷提高地方立法質(zhì)量。二是積極配合支持地方法學(xué)會推進地方立法學(xué)術(shù)研究與“實體化、實戰(zhàn)化”建設(shè)，地方立法實務(wù)部門在與地方法學(xué)會合作過程中，也應(yīng)主動關(guān)心地方立法理論研究面臨的瓶頸與困難，在實務(wù)工作數(shù)據(jù)、立法背景材料、調(diào)研座談會議等方面，給予地方法學(xué)會立法研究人員研究資源便利與成果轉(zhuǎn)化支持。

（二）加強地方法學(xué)會參與地方立法工作的制度建設(shè)

1. 認清定位，積極履行職責。身份的準確定位有利于職責的履行。地方法學(xué)會參與地方立法不同于一般公眾參與，雖然其核心價值在于發(fā)揮專家智庫作用，也不限于立法專家這一角色。地方法學(xué)會作為群團組織、專家團隊、學(xué)術(shù)團體參與地方立法，既是地方立法的參與和實踐者，也是地方立法的監(jiān)督和評估者，還是地方立法的研究和推動者，不同的角色即意味著不同職責、不同工作方式、不同監(jiān)督評估模式等。

地方法學(xué)會有序參與并積極促進地方立法質(zhì)量提升，是一項系統(tǒng)、多學(xué)科集成工程，需地方法學(xué)會與地方立法相關(guān)部門共同意識到法學(xué)會參與地方立法的重要性，在充分溝通基礎(chǔ)上，處理好地方法學(xué)會與地方黨委、政法委、人大、人大專門委政府法制辦等部門之間的關(guān)系，省、市法學(xué)會之間的關(guān)系，地方法學(xué)會各直屬學(xué)科研究會之間的關(guān)系，各地方法學(xué)會之間的關(guān)系、地方法學(xué)會自身工作部門的關(guān)系等，并經(jīng)組織領(lǐng)導(dǎo)、合作規(guī)劃、要素論證、方案設(shè)計、項目開展、過程監(jiān)督、反饋評估等系統(tǒng)程序，形成相應(yīng)制度規(guī)范，確保有序參與，從而積極促進地方立法質(zhì)量提升。

2. 明確參與地方立法的具體環(huán)節(jié)、方式與內(nèi)容。地方法學(xué)會可以在與地方立法實務(wù)部門協(xié)商溝通一致基礎(chǔ)上，將地方法學(xué)會的地方立法參與階段確定在立法法規(guī)定的立法工作全過程，包括五年立法規(guī)劃、年度立法計劃編制，立法草案起草、征求意見、調(diào)研論證、修改完善、審議表決批準、法規(guī)規(guī)章公布、備案審查、編纂、清理、評估及地方立法其他相關(guān)環(huán)節(jié)。

地方法學(xué)會參與地方立法的方式可以包括參加立法座談會、論證會、聽證會、研討會等會議，參加書面征求意見、立法調(diào)研考察、執(zhí)法檢查、課題研究等工作，參加地方立法機關(guān)年度工作總結(jié)會議（如地方人大法制工作會議）、年度地方立法培訓(xùn)會議以及掛職、借調(diào)等方式。此外，在每年召開的全國地方立法工作座談會給予地方法學(xué)會立法專家參會名額;地方法學(xué)會與地方立法實務(wù)部門形成定期工作交流制度，如根據(jù)具體工作安排，每月或每季度召開一次總結(jié)交流會，及時研討溝通雙方合作情況。

地方法學(xué)會參與地方立法的具體內(nèi)容可以包括預(yù)測分析地方立法需求，擬訂五年立法規(guī)劃、年度立法計劃草案，起草、審查、修改具體法規(guī)規(guī)章草案，撰寫具體法規(guī)規(guī)章草案調(diào)研報告，制作具體法規(guī)規(guī)章草案對照表，論證地方立法的重點、難點問題，開展地方立法評估，提出地方立法工作改進建議，宣傳推廣地方立法亮點工作以及地方法學(xué)會與地方立法實務(wù)部門合作的成功或特色經(jīng)驗等等。

3. 完善地方立法專家智庫管理制度。地方立法專家智庫制度化建設(shè)是地方法學(xué)會參與地方立法過程中建章立制的關(guān)鍵。由地方法學(xué)會與地方立法實務(wù)工作部門聯(lián)合建立地方立法專家?guī)欤胤椒▽W(xué)會負責日常管理工作。地方立法專家?guī)旃芾砉ぷ魇堑胤搅⒎▽＜規(guī)旖ㄔO(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，建議采用信息化手段對專家?guī)爝M行動態(tài)管理，主要有八項制度：一是工作溝通聯(lián)系制度，包括編制五年立法規(guī)劃和年度立法計劃等預(yù)先溝通制度、定期聯(lián)系制度、地方法學(xué)會與地方人大等實務(wù)部門立法工作負責人聯(lián)席會議制度、專家委派制度、信息共享制度等;二是地方立法專家選拔制度，包括明確選拔標準、規(guī)范申請評審流程、簽訂聘用協(xié)議、備案個人基本信息等;三是地方立法專家考核制度，考評內(nèi)容包括是否存在違法違規(guī)違紀，參加地方立法工作過程中遲到、早退或無故缺席，擅自委托他人代替參加地方立法相關(guān)工作等問題;四是地方立法專家?guī)熵攧?wù)制度，地方立法專家參與地方立法活動產(chǎn)生的差旅、咨詢、獎勵等費用由地方立法實務(wù)部門按有關(guān)規(guī)定根據(jù)年度立法經(jīng)費預(yù)算予以支持，其他日常管理培訓(xùn)費用由地方法學(xué)會按有關(guān)規(guī)定根據(jù)年度經(jīng)費預(yù)算予以支持;五是地方立法專家激勵制度，邀請地方立法專家參與地方立法咨詢活動，根據(jù)各地實際情況制定咨詢費用標準、支付報酬，對積極參與地方立法工作并作出突出貢獻的專家予以表彰;六是地方立法專家懲戒問責制度，對于考評不合格的專家，可以與其終止聘用關(guān)系，違反相關(guān)法律法規(guī)紀律的，按相關(guān)規(guī)定處理;七是地方立法專家培訓(xùn)制度;八是區(qū)域協(xié)同機制。

地方立法專家選拔工作尤其是選拔標準的確定，是地方立法專家?guī)旖ㄔO(shè)的核心環(huán)節(jié)。根據(jù)地方法學(xué)會性質(zhì)、職能與地方立法工作內(nèi)容分析，地方立法專家選拔應(yīng)包含以下六個標準：一是擁護黨的基本路線，遵守憲法法律，具有良好的職業(yè)品德與素養(yǎng)，在國家聯(lián)合懲戒機制范圍內(nèi)沒有失信記錄;二是專業(yè)知識深厚，具有相關(guān)領(lǐng)域副高或副處級以上（含副高或副處級）職稱或長期從事相關(guān)領(lǐng)域工作，具有豐富實踐經(jīng)驗，并在其專業(yè)領(lǐng)域具有較高學(xué)術(shù)造詣，享有較高聲望;三是熟悉省情，體察民情，熱心參與地方立法;四是具備中立客觀的協(xié)助立法精神[9];五是有承擔地方立法工作的時間保障，一次聘期為5年;六是能熟練使用計算機等常用辦公軟件。

地方立法專家培訓(xùn)工作是地方立法專家?guī)旖ㄔO(shè)的重要環(huán)節(jié)。建議地方法學(xué)會與地方立法實務(wù)部門聯(lián)合辦理培訓(xùn)工作，每年至少舉辦一次全體培訓(xùn)會議，另根據(jù)工作安排，可針對具體學(xué)科領(lǐng)域立法專家開展專題培訓(xùn)。培訓(xùn)方式可在遵循相關(guān)規(guī)定情況下采用專門講座、授課、考察、座談或者參與地方立法實務(wù)部門相關(guān)培訓(xùn)活動以及線上課程培訓(xùn)等方式進行。培訓(xùn)內(nèi)容包括習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想讀、地方立法基礎(chǔ)理論、地方立法程序規(guī)范、其他省（市、州）地方立法成功做法及經(jīng)驗教訓(xùn)、民族自治地方立法變通權(quán)行使等。

（三）提升地方法學(xué)會參與地方立法工作的質(zhì)量水平

1. 積極推進地方立法質(zhì)量評估工作。筆者曾赴德國與德國法蘭克福大學(xué)立法學(xué)專家、黑森州法院法官針對歐盟條例、歐盟指令和《德意志聯(lián)邦共和國基本法》等有關(guān)立法和立法與司法互動等事項展開訪問、座談和研討，調(diào)研歐盟立法評估主要內(nèi)容與做法。歐盟委員會對法律法規(guī)和政策議案開展的是以立法前評估為核心的全程評估，評估重點關(guān)注法案實施的可行性分析和預(yù)測，主要通過列舉式明確經(jīng)濟影響指標體系、社會影響指標體系和環(huán)境影響指標體系三種主要指標體系，值得我國地方立法工作學(xué)習(xí)借鑒。地方法學(xué)會作為第三方中立力量參與推進地方立法質(zhì)量評估工作，可以嘗試采用“立法前評估——立法中評估——立法后評估”立體網(wǎng)狀型立法評估體系，著眼評估體系構(gòu)建、評估主體確立、評估方法完善、評估指標設(shè)計、評估結(jié)果運用等五個主要方面。

評估體系構(gòu)建方面，改進目前立法評估側(cè)重立法后評估現(xiàn)狀，從立法前協(xié)商咨詢參與、成本風(fēng)險分析，到立法中聽證評估、草案評估，再到立法后效果監(jiān)控、意見反饋，對整個法規(guī)規(guī)章制定全過程實施規(guī)范化、精細化、體系化的全面評估。評估主體選擇方面，涵蓋地方人大、政府、高校、科研機構(gòu)等，涉及黨政、法學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)及環(huán)境學(xué)等方面專家。評估方法完善方面，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)與人工智能作用，采用定量與定性、實證邏輯與理論邏輯、經(jīng)驗提煉與理性推演、合理性與合法性、私權(quán)利主體與公權(quán)力主體等相結(jié)合方法，對法的效果進行事前、事中、事后綜合評估。評估指標設(shè)計方面，結(jié)合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整要求、供給側(cè)改革目標、和諧社會構(gòu)建樣態(tài)、環(huán)境資源優(yōu)化理念，劃分為經(jīng)濟、社會、環(huán)境影響三類指標：經(jīng)濟方面充分考慮對市場競爭、中小企業(yè)發(fā)展、公平的市場準入及消費者權(quán)益的影響，高度重視對對全社會創(chuàng)新氛圍形成的影響，對各種因素活力競相迸發(fā)的影響，對創(chuàng)造社會財富源泉充分涌流的影響;社會方面充分關(guān)注對公平和分配的影響，尤其衡量對脫貧攻堅的貢獻程度;環(huán)境方面更加重視對各設(shè)區(qū)的市（州）當?shù)丨h(huán)境的影響，主要考慮碳排放量、資源消耗量等因素;評估結(jié)果運用方面，通過建立地方立法評估評價、激勵、問責等制度，確保評估工作落到實處，為良法善治提供切實保障，且無論評估結(jié)果最終應(yīng)用情況如何，作為重要的地方立法背景資料妥當留存，以供未來立法參考。

2.有效發(fā)揮大數(shù)據(jù)對地方精準立法的顯性作用。地方法學(xué)會在與地方立法實務(wù)部門合作時，應(yīng)做好數(shù)據(jù)挖掘工作，適時試點聯(lián)合建立地方立法數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)挖掘是指采取某種方法或技術(shù)方式從大量不完全、有噪聲、模糊的、隨機的數(shù)據(jù)中，提取隱含在其中有價值的信息和知識的過程，它是對數(shù)據(jù)內(nèi)在和本質(zhì)的高度抽象與概括，也是對數(shù)據(jù)從感性認識到理性認識的升華，具有潛在性、發(fā)現(xiàn)性、價值性與理解性等特點[10]。地方立法數(shù)據(jù)庫的建設(shè)與功能，目前主要落足于精準定位地方立法需求、精準共享地方立法背景資料、精準服務(wù)公眾參與立法、精準支持地方立法評估等方面。關(guān)于精準服務(wù)公眾參與立法，事實上貫穿地方立法需求預(yù)測、地方立法評估反饋、地方立法背景資料公開等全過程，這里主要探討前兩個問題。

一是精準定位地方立法需求。地方立法需求預(yù)測分析是地方立法規(guī)劃與立法計劃編制、地方法規(guī)規(guī)章制定的前提要求，立法需求定位是否準確直接反映地方科學(xué)立法、民主立法、依法立法工作貫徹落實程度。根據(jù)上述地方立法評估指標體系涉及的經(jīng)濟、社會和環(huán)境方面立法需求，可通過運用大數(shù)據(jù)與人工智能手段收集上述數(shù)據(jù)資料、開展數(shù)據(jù)信息分析、評估運用數(shù)據(jù)分析成果。如通過數(shù)據(jù)分析地方政法委社會維穩(wěn)工作矛盾癥結(jié)、法院司法案件糾紛焦點、仲裁公證案件普遍問題、市長熱線常見問題等，精準定位地方立法工作重點、熱點、難點與痛點，更好地服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展和人民對幸福美好生活的需求。

二是精準共享立法背景資料。立法背景資料在法律實踐各個環(huán)節(jié)都具有重要的價值與意義。從立法論角度出發(fā)，立法者需要圍繞建議者的意見所形成的價值判斷結(jié)論和理由作為可供批判和論證的依據(jù)，通過權(quán)力來獲取最低限度的共識;從解釋論角度出發(fā)，法官需要圍繞立法者的實定法文本與立法背景資料進行解釋并可作為未來修法的依據(jù)，通過權(quán)力來獲取最大限度的共識[11]。立法背景資料主要有官方記錄的文本資料、學(xué)者記錄的文本資料、官方講解者的聲像資料、學(xué)界講解者的聲像資料四種表現(xiàn)形式，雖然其可以一定程度上通過檢索“中國人大網(wǎng)”等方式查找到，但不可避免地存在未及時公開或信息分散不便于尋找等問題，這也是目前我國地方立法工作薄弱環(huán)節(jié)之一。地方法學(xué)會與地方立法實務(wù)部門若能籌備相應(yīng)資金，聯(lián)合建立一個地方立法數(shù)據(jù)庫，組建一支專業(yè)運營團隊，精心設(shè)計數(shù)據(jù)庫板塊欄目，實時發(fā)布更新符合規(guī)定的地方立法背景資料及其他地方立法研究與實踐相關(guān)資料，實現(xiàn)資源互通共享，必然為地方立法理論研究與實務(wù)工作帶來開放共贏新局面。

3. 努力創(chuàng)新協(xié)同機制，探索區(qū)域法學(xué)會建設(shè)，推進區(qū)域立法工作。近年來，京津冀和滬蘇浙皖等地方加強區(qū)域協(xié)同立法，建立完善區(qū)域協(xié)同立法工作機制，取得了很好的經(jīng)驗，可學(xué)習(xí)借鑒。同時學(xué)習(xí)借鑒泛珠三角合作與發(fā)展法治論壇、西部法治論壇、民族區(qū)域法治論壇等區(qū)域法治論壇做法，創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同工作機制，如加強法學(xué)會間橫縱向聯(lián)系共同建立法學(xué)研究合作交流機制，同時密切聯(lián)系各地人大常委會法工委等地方立法實務(wù)部門，針對發(fā)展的共性問題，組織開展專家學(xué)者咨詢論證、專題調(diào)研、立法學(xué)術(shù)交流等，形成協(xié)同立法建議報告，推進區(qū)域立法研究與實踐問題解決，服務(wù)區(qū)域社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)共同發(fā)展。

積極探索區(qū)域法學(xué)會建設(shè)，并配套形成區(qū)域法學(xué)會主要領(lǐng)導(dǎo)座談會制度、區(qū)域法學(xué)會與人大等立法實務(wù)部門主要負責人聯(lián)席會議制度、聯(lián)席會議辦公室及輪值制度、重點合作專題組制度、區(qū)域地方立法信息傳播制度、區(qū)域協(xié)同利益分享機制、區(qū)域地方立法專家?guī)熘贫取^(qū)域地方立法質(zhì)量評估制度、區(qū)域地方立法數(shù)據(jù)庫建設(shè)等。以制度保障區(qū)域法學(xué)會有序參與區(qū)域立法，立足本地優(yōu)勢、著眼區(qū)域協(xié)同，在“一帶一路”經(jīng)濟發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江流域生態(tài)文明保護、自由貿(mào)易試驗區(qū)創(chuàng)新實踐、脫貧攻堅工作任務(wù)等立法保障方面積極建言獻策，這也應(yīng)成為地方法學(xué)會“實體化、實戰(zhàn)化”建設(shè)在地方立法參與方面的重要突破口。

四、余論

地方法學(xué)會參與地方立法是適應(yīng)新時代提高地方立法質(zhì)量要求的具體舉措，是推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法要求的應(yīng)有之意，是中國特色社會主義立法實踐的重要組成部分。法學(xué)會有序參與并積極促進地方立法質(zhì)量提升研究，須著眼于全面調(diào)查統(tǒng)計分析地方法學(xué)會參與地方立法數(shù)據(jù)，深入開展地方法學(xué)會與地方立法實務(wù)部門聯(lián)合建立地方立法專家?guī)臁⒌胤搅⒎〝?shù)據(jù)庫具體工作論證，強化推進地方立法質(zhì)量評估指標體系構(gòu)建完善，積極探索區(qū)域法學(xué)會和區(qū)域協(xié)同合作機制創(chuàng)新實踐。地方法學(xué)會與地方立法實務(wù)部門都要以更加開放、包容、務(wù)實的理念，攜手合作、匯智聚力、互動共贏，擔負起新時代賦予地方立法研究與實踐的歷史使命，共同投入到創(chuàng)造地方立法新業(yè)績、開拓地方立法新局面的偉大事業(yè)中，把中央的部署和地方黨委的要求落到實處，在推進地方治理再上新臺階中展現(xiàn)新氣象、新作為，為法治中國、地方社會和諧建設(shè)貢獻智慧和力量。

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責任編輯：張淑瑛