改革開放以來我國社區教育政策發展的梳理、評析及展望

[摘要]縱觀改革開放以來我國社區教育政策的發展歷程，可以分為起步、探視、發展、完善四個階段，不同時期的政策有不同的特征。從社區教育政策變遷歷程來說，其價值取向從單一走向多元，內容中的主體地位逐漸人本化，實施過程的保障機制不斷完善。展望未來，我國社區教育政策應在價值取向上更加多元化，在內容上更加體系化，在保障機制上更加明確化。

[關鍵詞]社區教育 政策 變遷 邏輯 展望

[作者簡介]丁紅（1966- ），女，江蘇蘇州人，蘇州工藝美術職業技術學院，副教授。（江蘇 蘇州 215104）

[中圖分類號]G720 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）24-0066-07

社區教育對于提升社會個體素養、促進社會穩定發展具有重要作用。改革開放40年來，隨著我國社區治理體系的逐步完善，社區教育在社會治理進程中的作用日漸突出，社區教育逐漸成為社會治理的支撐手段。由此，各級政府對社區教育的發展極為重視，制定了諸多推進社區教育發展的政策措施。在社區教育政策的推動下，我國社區教育發展取得了巨大成就，社區教育體系基本建立。盡管目前尚有一些不完善之處，但這正為將來社區教育政策的發展提供了現實基礎，成為社區教育政策完善的推動力。本文以40年社區教育政策文本為基礎，分析我國社區教育政策的變遷過程以及變遷中的演變邏輯，并為將來社區教育政策的走向提出具體展望方向，進而為社區教育實踐提供政策支撐。

一、改革開放以來我國社區教育政策的變遷歷程及階段特征

整體而言，按照社區教育政策的關注重點、重要政策文本頒布時間等標準，可以將我國社區教育政策的變遷歷程分為起步、探索、發展及完善四個階段。不同的歷史階段，社區教育政策有著不同特點。

（一）起步階段：1985—1990年

我國社區教育的起源并不是在實踐中出現的，而是在教育政策中伴隨著解決中小學校外教育問題出現的。為了更好地配合學校教育，為學校教育營造一個良好的外部環境，國家開始意識到社區教育的重要性。在社區開展校外教育活動，能夠為學校教育打造一個完整的外部環境，這是制定社區教育政策的初衷。1985年，中共中央頒布了《關于教育體制改革的決定》，這是改革開放以來中央頒布的第一個綱領性教育文件，首次提出了學校教育需要與校外社區教育資源相結合，社區教育資源可以成為學校德育教育體系的一部分。實際上，這一時期我國社區教育政策還處于起步階段，國家對社區教育實踐的認知還不夠深刻，相關的政策文件數量不多。1988年，中共中央發布了《關于改革和加強中小學德育工作的通知》，提出建立社區教育的管理機構，成立“社區教育委員會”一類的管理組織，以此來提升社區教育資源對中小學德育工作的供給力度。盡管該政策的本意是提升中小學德育教育效果，但其對社區教育的論述仍具有現實意義。正是在這一通知的推動下，一些具備社區教育基礎的城市如上海市開始注重社區教育地方政策的制定，推進社區教育的地方實施。1990年，上海市政府制定了《上海市社區教育工作暫行規定》。在這一政策的推動下，上海市的區（縣）、街道（鄉鎮）兩級社區教育委員會開始成立。當年5月，上海市轄區內的區縣、街道兩級社區教育委員會全部組建完成，大大推進了上海市社區教育實踐的發展。

縱觀這一時期的社區教育政策，可以看到其具備以下兩個方面的特征：第一，沒有獨立的社區教育政策文本，寓于其他政策文本中的社區教育政策表述不甚清晰。這一時期的社區教育政策基本上寓于其他政策文件中，政策內容本身并不系統，較為零散；社區教育定位也不明確，只是將其作為學校教育的補充教育，可以說社區教育在此時沒有完整的內涵。第二，社區教育政策覆蓋面較為單一。因為其零散分布于其他教育政策文本中，因此這一時期的社區教育政策只是簡單規定了社區教育發展的目標，而且尚不成熟，在一定程度上體現了社區教育的附屬性特質，對于社區教育的參與主體、實施方式、經費來源、任務體系、保障機制、質量控制等涉及社區教育制度框架的內容基本未做規定。

（二）探索階段：1991—1999年

進入20世紀90年代之后，隨著終身教育理念的傳播，人們對社區教育的功能與作用有了新的認知。此時，社區教育實踐也開始由大中城市社區向小城市、縣城、鄉鎮農村社區輻射。從國家社區教育政策導向上觀察，此時社區教育不再是學校教育的補充體系，而是終身教育體系的重要組成部分，成為提升社區民眾素質的基本手段。整體來看，此階段的社區教育政策較為注重對社區教育實踐形式的探索。1991年，民政部印發了《關于聽取社區建設思路意見的通知》，明確提出了探索社區教育形式，推行社區教育在實踐中的試點工作，并將天津市河北區、杭州市下城區兩地作為試點區域，不斷探索社區教育的組織形式。隨著社區教育辦學形式的多樣化，試點范圍也不斷擴大，從大中城市向區縣、鄉鎮擴展。為了應對社區教育實踐探索的發展，1996年教育部在《面向2010年中國教育發展規劃》中指出，社區教育的試點工作應該與社區治理、社會培訓教育以及各級各類學校教育相結合。由此，社區教育作為一個提法和正式的概念，進入教育部的政策文件中。

縱觀這一時期的社區教育政策，其特點也是較為明顯的。具體而言：第一，社區教育政策覆蓋面逐漸拓寬。從原來的作為中小學德育校外資源開始擴展到整個社區文化素質提升教育。第二，將社區教育與社區建設相結合。通過確立試點地區，探索社區教育在社區治理與社區建設中的作用，為社區教育的全面開展提供經驗支撐。第三，明確了社區教育與終身教育之間的關系。1999年，教育部頒布的《面向21世紀教育振興行動計劃》正式確立了社區教育是終身教育體系的一部分，開展社區教育是完善終身教育體系的條件與途徑，明確了社區教育的地位，對社區教育的開展及實踐探索具有現實指導性。

（三）發展階段：2000—2010年

隨著終身教育體系及學習型社會建設的全面推進，促進社區教育的多樣化發展，規范其發展過程及形態，已經成為推進終身教育體系及構建學習型社會的基礎。這段時間既是社區教育的擴大探索時期，也是社區教育的全面發展時期。中央層面不斷出臺相關的社區教育政策，地方政府既執行中央層面的政策又出臺各類地方性政策，強化了中央層面政策與地方層面政策的統一。2000年，教育部先后在全國范圍內批準了81個社區教育實驗區及示范區建設，使得社區教育的發展進入快速發展階段。同年，民政部又印發了《全國城市社區建設示范活動指導綱要》，明確了社區教育的原則、目標、任務、范圍等內容。到2004年，教育部在《推進社區教育工作的若干意見》中系統闡釋了社區教育的概念、指導思想、實施原則、目標任務、保障體系，對社區教育的發展做出了系統的規劃，是我國第一個系統性社區教育政策文件。

縱觀這10年我國社區教育政策及實踐發展，可以看到其具備以下幾個方面的階段性特征：第一，社區教育政策的覆蓋面不斷拓寬。此時的社區教育政策在走向成熟，不僅規定了目標任務、保障機制等問題，還對社區教育的師資隊伍、辦學形式等也做了具體規定。第二，社區教育的發展目標明確。即將社區教育作為推進終身教育體系構建以及學習型社會建設的手段，由此大大提升了社區教育在政策體系中的地位。圍繞這一目標，國務院、教育部等發布的多項政策文件中明確了其目標實現形式。第三，注重社區教育與區域發展之間的聯系。將社區教育作為提升社區民眾素質的手段，也是推進區域經濟社會發展的支撐點。民政部在2009年發布的《關于進一步推進和諧社區建設的意見》中指出，社區教育的發展要以當地經濟社會發展為基礎，推進社區教育與本區域經濟社會發展的相適應。第四，注重社區教育在其他教育類型中作用的發揮。國務院2006年發布的《關于解決農民工問題的若干意見》指出，社區教育可以成為農民工技能提升教育的形式，要充分發揮城市社區的引導職能，規范社區教育在農民工技術技能培訓中的作用。社區教育可以作為農民工技能教育培訓的一個形式或手段，在一定程度上豐富了社區教育的內容。

（四）完善階段：2010年至今

從2010年至今，社區教育政策的主要任務是推進社區教育制度的完善，促進社區教育制度化、規范化建設，明確社區教育在我國教育體系中的地位。2011年，國務院辦公廳印發了《社區服務體系建設規劃（2011—2015年）》，明確指出通過健全社區管理服務體系，提高社區建設的信息化水平，進而提升社區教育的信息化發展程度及普惠效應。同年，中國成人教育協會也發布了《全國“十二五”期間數字化社區建設規劃》，再次明確了社區教育數字化建設的意義以及社區教育信息化發展的具體目標。2012年，教育部關心下一代工作委員會在其工作要點中指出，社區教育需要與家庭教育、學校教育、社會教育相結合，構建一個全面的社區教育協作體系。2016年，教育部、民政部、科技部、財政部、文化部等九部委聯合發布了《關于進一步推進社區教育發展的意見》，對社區教育發展的總體要求、任務目標、保障體系等做了全面的闡釋，基本確立了社區教育發展的制度體系，并提出在2020年，基本上形成資源開放與共享、能夠服務于不同社區民眾的中國特色社區教育體系。

從2010年至今，我國社區教育政策不斷完善，社區教育制度體系基本建立。在這個階段，社區教育政策整體上有以下幾個特征：第一，注重社區教育的制度建構。社區教育作為一種教育類型，其體系較為復雜，構建過程也是一項系統過程。社區教育政策從指導思想、目標任務、措施保障等多個方面進行了規范，明確了社區教育制度規范化的目標與方向。第二，突出了社區教育的目標體系。社區教育并不是目標單一的教育類型，在政策體系中被視為促進區域經濟社會發展、維系社會和諧穩定以及提升社區民眾素質的基礎。第三，豐富了社區教育的形式。這一時期的社區教育政策更注重社區教育形式，不僅關注社區教育本身形式的多樣化發展，還積極倡導與學校教育、家庭教育的互動，與社區治理相結合、與遠程教育形式相結合，進而使得社區教育的形式日漸豐富，提升了社區教育的效果。

二、改革開放以來我國社區教育政策演變邏輯

政策是文本與過程的統一體。社區教育政策是政府部門基于公共利益的目的而實行的促進社區教育發展的具體方針、措施。從這個角度看，在分析任何政策文本的內容之外，還必須分析政策實施過程。有學者建立了教育政策分析框架，即政策的價值、內容及過程。顯然，關于社區教育政策的演變邏輯，也可以從價值、內容及過程三個方面予以分析。

（一）社區教育政策價值取向的演變邏輯

社區教育政策在不同的歷史時期有著不同的關注點，關注點的不同會導致其價值取向的差異。盡管如此，我們還是能夠看到社區教育政策價值取向演變的邏輯進程，了解其價值取向的多元化。

1.從關注社會發展到確立以人為本。從改革開放到20世紀末，社區教育的服務社會功能較為突出，社區教育政策價值工具取向較為明顯。政策制定的出發點均是為經濟社會發展服務，社會本位極為突出。在各類社區教育政策文本中，經常也能見到“通過開展社區教育，推進經濟社會發展，推進……建設”等表述。這些表述實際上就是將社區教育視為一種促進經濟社會發展的工具。進入21世紀以來，隨著社會的發展和個體意識的不斷覺醒，推進教育公平成為社會大眾的共同呼聲。國家在制定教育政策時更關注教育的公平正義和社會大眾的現實需求。這一時期的社區教育政策更加突出社會大眾的個體需求，將發展社區教育作為滿足人民群體學習多樣化需求的手段，對農民工及其子女、下崗失業人員、老年人、家庭主婦等特殊群體給予積極關注。價值取向的轉變充分反映了社會變遷的實際，也反映了民眾對社區教育的現實需求。

2.從注重知識技能傳遞到關注滿足人的精神生活需求。隨著我國產業結構的不斷調整以及生產方式的改進，諸多新的行業、產業不斷出現，也造成了大量的工人失業下崗。因此，這一時期的社區教育同其他教育類型一樣，加強對這些群體的知識技能再教育成為其政策導向。縱觀這一時期的社區教育政策文本，始終將提升社區大眾主要是弱勢群體的生存、就業、謀生等技能作為其教育重點。進入21世紀以來，隨著社會大眾生活水平的提升及生活條件的改善，人們對精神生活有更高的需求，期望社區教育能夠成為提升自己精神生活的、與他人建立穩定人際關系的一種教育形式。顯然，社區教育有著廣泛的社區基礎，與社區民眾有著緊密的聯系。在這種情況下，社區教育完全可以發揮其優勢，在終身教育體系構建中發揮更大的作用。因此，這一時期的社區教育政策文本在內容表述上，將社區教育視為社區民眾每個個體的教育需求，不再是弱勢群體的教育需求，除了滿足社區民眾的技能更新、知識增長之外，更應該滿足社區民眾的精神需求。可見，社區教育政策價值取向開始綜合化、社會化，客觀上推進了社區教育形式的多樣化。

（二）社區教育政策內容的演變邏輯

社區教育政策本身是社區教育各參與主體利益妥協從而達成一致的結果，換言之，政策是主體之間相互博弈的結果。社區教育政策制定主體是國家，但在不同的時代，其內容體現了不同主體的利益優勢。整體來看，社區教育政策內容的演變邏輯經歷了從國家主體利益優勢到地方主體利益優勢再到個體主體利益優勢三個階段。

1.以社會穩定為基礎的國家利益優勢階段。這一時期是從改革開放到20世紀90年代初期。因這一時期是改革開放初期，整個國家還處于新舊體制交替時代，人們面對新舊體制的交替容易發生觀念的偏差，特別是對于心智尚不成熟的青少年更是如此，因此，社區教育就是為了提升青少年的思想道德水平而產生的。在整個21世紀80年代，社區教育政策的內容基本上側重于推進青少年德育工作，突出了國家利益主體的優勢。

2.地方利益與集體利益優勢的階段。這一時期是從20世紀90年代到21世紀初期。客觀而言，這一時期是中國社會改革最為劇烈的時代。為此，國家將社區建設與社會改革結合起來，教育被視為維護改革的手段之一。從這一時期國務院、民政部頒布的政策文件可以看到，社區教育被視為鞏固城市基層政權、維護城市社會穩定的手段。可見，這一時期社區教育政策凸顯了地方利益優勢，地方主體地位明顯，社區教育與地方經濟社會發展的聯系緊密，開始出現區域化差異。

3.突出個人利益的主體地位。進入21世紀以來，隨著信息化、城鎮化的快速發展，教育信息快捷傳遞、教育資源公平推進開始成為社會大眾的訴求。在這樣的背景下，如何保障每位社會成員的受教育權，成為教育公平發展的核心問題。社區教育作為與社會大眾聯系最為密切的教育形式，其必須關注社會成員的個體訴求，突出個體的利益優勢。從2002年以來，國務院、教育部的諸多政策文本中均可以看到“為了保障社會大眾的受教育權……”等表述。可見，社區教育開始成為社區民眾廣泛參與的教育類型。只有為民眾帶來福祉，社區教育的發展才能持續而穩定。

（三）社區教育政策實施過程的演變邏輯

社區教育政策的實施過程就是社區教育政策的執行過程，執行中不同主體的參與力度及職責范圍的差異，共同構成了政策實施的邏輯基礎。整體而言，我國社區教育政策實施過程的演變邏輯有三個層次的變化：

1.在管理體制上從政府主導走向多部門協同管理。在社區教育發展最初的20年時間內，社區教育的管理過程基本上是政府主導的，社區、社會大眾的參與是有限的。隨著社區教育逐漸被社會大眾認可以及在社區治理中地位的提升，社區教育的管理體制也開始從政府主導轉向多部門協同管理。眾所周知，社區教育涉及的主體眾多，不僅有政府部門，還包括市場、社區、群眾等不同主體，建立以“黨委領導、政府統籌、教育部門主管、其他部門配合、社會主體廣泛支持、社區自主開展、市場有效介入以及社區民眾積極參與”的協同體制是提升社區教育活力的基本要求。

2.在經費投入機制上，從政府投入到多渠道籌措。2000年之前，我國社區教育的經費投入機制依然以政府投入為主。隨著社區教育政策的不斷完善以及社區教育實踐的不斷發展，當前除了政府投入之外，社會捐贈、學習者合理承擔也逐漸成為社區教育的經費來源渠道。政府在經費投入過程中，也采取了多種形式，如項目外包、購買服務等，投入手段、機制的豐富化以及投入機制的多渠道化，共同推動了社區教育實施過程的效率化。

3.在評價機制上從政府主導評價向多元評價機制轉變。在相當長的一段時間，我國教育評價機制均以政府評價為主，社區教育也不例外。進入21世紀之后，政府評價的公正性、形式化的弊端開始凸現，主張建立多元化的評價體系，以更好地推進社區教育政策的實施。由此，結合政府評價、社區教育機構自我評價以及第三方獨立評價為一體化的評價機制開始形成，對社區教育實施過程及信息收集起到了較好的支撐作用，在一定程度上改善了社區教育的辦學質量。

三、我國社區教育政策完善的未來展望

社區教育政策對我國社區教育實踐發展起到了較好的推動作用，但社區教育實踐的發展客觀上也要求社區教育政策不斷走向完善。通過對政策演變邏輯的分析可知，社區教育政策依然具有改進的空間。因此，未來社區教育政策發展還需要完善當前的不足之處，提升政策對實踐的指導能力。

（一）社區教育政策的價值取向應該更加多元化

社區教育政策的價值取向在過去40年來，隨著社會形勢的變化不斷調整。未來的政策不論如何調整，社會發展的多元化應該是社區政策價值取向的基礎。通過價值取向的多元化改革，努力回應社會各類群體對社區教育的訴求，突出社區教育政策的廣泛性與特殊性的統一。

1.應體現推動社會發展與實現個人價值的平衡。從社區教育政策的價值取向看，社區價值與個體價值是可以共存的，兩者能夠在社區教育政策中實現平衡。社區教育是全員教育，也是終身教育體系的一個環節。面對社區成員的復雜多樣及訴求多變，社區教育在具體產品、價值追求上本應多元化。因此，社區教育政策的價值取向既要促進社會的穩定和諧發展，也要根據個體差異滿足其不同需求，進而實現兩者之間的相互促進。

2.應突出滿足個體知識技能與精神生活需求的統一。在社會發展日漸多元化的時代，提升社區教育的針對性，為不同的個體、群體打造不同模式的社區教育產品成為推進社區教育發展的重中之重。社區成員是復雜的，其教育需求是不同的，有的人更加關注知識技能的傳授，有的人更加關注精神生活的需要。社區教育政策在價值取向上應該突出每個個體、群體的差異性需求，將關注知識技能與精神生活需求進行統一，突出社區教育內容的多樣性與豐富性。

3.注重效率與公平的結合。從我國社區教育政策文本的內容看，當前社區教育政策較為突出平等的價值立場。一方面將社區教育發展成為全員教育，注重教育資源的普遍性供給；另一方面也為社區弱勢群體及其子女提供再就業等教育產品供給，這兩個方面充分體現了社區教育政策的公平價值。但是，僅僅關注公平是不夠的，推進社區教育的效率發展也是極為重要的。因此，在未來的政策體系中，在提升效率的情況下最大程度地實現教育公平，應是社區教育政策的價值追求。

（二）社區教育政策的內容應該更加體系化

就當前社區教育政策內容看，在社區教育發展的指導思想、目標任務、基本原則、措施保障等方面基本上較為完善，但這些內容基本上是社區教育發展的內部體系。因此，推進社區教育政策內容的體系化，還要完善其外部體系，明確其與其他教育類型的關系，突出其屬性地位。

1.完善我國社區教育的法律體系。當前，我國社區教育法律體系并未形成，尚未出臺一部真正意義上的社區教育法律，甚至沒有行政法規。現有的社區教育政策文本基本是部門規章，其在法律體系中的位階較低，與法律、行政法規之間的效力范圍有較大的差距。正是因為我國社區教育立法還處于缺失狀態，進而使得社區教育政策本身處于不穩定的狀態。沒有立法的支撐，任何政策均是可以隨時改變的。從發達國家的經驗看，社區教育政策要獲得體系化發展，立法是其主要支撐。美國在1974年就制定了《社區學校發展法》，明確了社區教育的形式、內容、實施機制及保障措施，規范了社區教育的發展；1976年又出臺了《終身學習法》，再次明確了社區教育在終身教育體系中的地位。立法是保障社區教育政策穩定的基礎，對于完善社區教育體系至關重要。從我國社區教育發展的實際狀況來看，社區教育立法條件已經成熟，要盡早完成社區教育立法的起草工作。從立法層面明確社區教育發展的職能職責、經費來源、實施方式、制度保障、教育地位等問題，是推進終身教育體系構建及學習型社會建設的基礎。

2.厘清社區教育與其他教育類型之間的關系。無疑，就當前政策文本對社區教育內容的規定而言，其部分內容與成人教育、職業教育、繼續教育有重合交叉的地方。從事社區教育的研究者與實踐者，對社區教育與上述幾類教育之間的區分也不甚明晰。為了提升社區教育在終身教育體系中的地位，確保社區教育政策制定的針對性，需要將社區教育與上述集中教育類型進行區分，明確其各自的邊界與職責。本文認為，社區教育與職業教育、成人教育有橫向上的重合交叉之處，在縱向上應該將社區教育歸結到繼續教育體系中。

（三）社區教育政策的保障措施應更加明確

改革開放40年來，我國社區教育政策文本并不少，但不同政策文本之間的沖突給社區教育實踐造成了很大的障礙。之所以存在政策之間的沖突與矛盾，主要與社區教育政策的實施主體之間的權責不明有一定的關系。為了保障社區教育政策能夠落實，必須明確制定主體、實施主體之間的權責關系及具體職責。

1.明確社區教育政策執行中各個主體的權責范圍。盡管在社區教育政策文本中確立了黨和政府、市場、社會、社區、民眾五個方面主體相互合作的推進機制，但對于它們之間的權責職能未做出清晰的界定，進而使得政策執行力下降。為了解決這個問題，在制定社區教育政策時，必須明確執行主體的職責。對于黨和政府部門而言，其本身是政策的制定者，也是執行者。作為執行者，政府部門應該強化整合力度，優化民政、教育等部門職權的優化，形成統籌管理新體制。對于市場主體與社會主體而言，鼓勵它們按照法律法規的要求，實行自主辦學、獨立辦學。對于社區而言，作為社區教育政策的基層執行者，應該聯合市場、社會等主體，開展多種形式的辦學模式，豐富社區教育形式。對于民眾而言，其作為學習者，應該積極參與社區教育學習；同時作為社區教育的評價者，還可以發揮其監督職能。因此，明確不同參與主題的職責范圍，可以為社區教育政策實施提供保障。

2.完善社區教育政策制定及執行中的監督環節建設。教育政策的制定與實施作為組織體系行為，要確保制定與實施過程中的合理性與合法性的統一，需要建構完善的監督體系。故此，首先，完善社區教育政策的制定機構，將社區民眾、社會組織、市場主體按照一定的比例納入該機構，保障政策制定過程的公平性。其次，立法部門及執法部門要強化對社區教育實踐的政策實施檢查工作，確保社區教育政策能夠在實踐中履行。最后，進一步完善社區教育政策監督體系，提升社區成員、社區組織、社區教育機構在政策監督體系中的話語權。

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