職業(yè)教育政府評價改革研究

[摘要]文章闡述了政府評價的性質(zhì)與特點，指出了政府評價改革的方向和目標(biāo)，進(jìn)而提出在職業(yè)教育評價機(jī)制不斷走向多元化、社會化和市場化的進(jìn)程中，政府評價要從三方面做出相應(yīng)的改革：政府評價要“瘦身”，即要從一些領(lǐng)域中退出來；政府評價要“聚焦”，即要關(guān)注“關(guān)鍵”領(lǐng)域和“重要”問題；政府評價要“基于科學(xué)性基礎(chǔ)、以理服人”，即評價的權(quán)威性要建立在科學(xué)性、全局性和公正性的基礎(chǔ)之上，以期建立職業(yè)教育多元化的社會評價機(jī)制，促進(jìn)職業(yè)教育的健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育 評價機(jī)制 政府評價

[作者簡介]徐紅勤（1970- ），女，浙江紹興人，北京電子科技職業(yè)學(xué)院，副教授，碩士。（北京 100176）

[中圖分類號]G717 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）24-0097-05

政府對職業(yè)教育的評價（簡稱“政府評價”）在我國職業(yè)教育的評價體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位，發(fā)揮著重要作用。長期以來，我國職業(yè)教育一直在政府評價的指揮棒下運行和發(fā)展，政府評價對促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展、提高職業(yè)教育質(zhì)量起到了積極的作用。但在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的總體要求下，政府對職業(yè)教育的評價也必須進(jìn)行相應(yīng)的改革，職業(yè)教育的評價機(jī)制要走向多元化、社會化和市場化。

一、政府評價的性質(zhì)與特點

1.政府評價的性質(zhì)。所謂政府評價，是由中央或地方政府的職業(yè)教育主管部門組織開展的，對職業(yè)教育或職業(yè)院校（包括職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）辦學(xué)活動的條件、過程和效果進(jìn)行評估和評判。政府評價由主體性、客體性和內(nèi)容性三個要素構(gòu)成。政府評價的主體是政府，通常由政府的一個主管部門來代表；政府評價的客體是職業(yè)院校；政府評價的具體內(nèi)容通常涉及三個方面，即學(xué)校的辦學(xué)條件、實施職業(yè)教育的過程以及辦學(xué)質(zhì)量和效益。政府主管部門有時也對國家或地區(qū)的整個職業(yè)教育事業(yè)做出評價，但僅是工作性的總結(jié)或?qū)β殬I(yè)教育事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的估計，而不是典型意義上針對職業(yè)教育辦學(xué)主體的評價。

我國政府對職業(yè)教育的評價有著天然的權(quán)利與義務(wù)。首先，政府是職業(yè)教育的舉辦者。我國的大部分職業(yè)院校都是由政府投資興建的。政府花錢舉辦職業(yè)院校，當(dāng)然需要對學(xué)校的辦學(xué)行為、辦學(xué)條件、辦學(xué)過程、辦學(xué)質(zhì)量和效果進(jìn)行評估和評判，以期獲得對自身投資行為效果的判斷。這實際上是對自身投資行為的跟蹤與監(jiān)管，也是投資過程的延伸和有機(jī)組成部分，更是對納稅人負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。其次，政府是國家的代表、社會公共利益的代表。職業(yè)教育作為一種社會活動，會涉及社會秩序、公共安全、資源環(huán)境利用等公共利益問題。政府作為公共利益的代表，既可以直接地興辦公共事業(yè)，增進(jìn)社會的公共福利和公共利益，也可以對學(xué)校的辦學(xué)行為和社會效果進(jìn)行干預(yù)和評判。對職業(yè)教育組織開展有針對性的評價活動，使職業(yè)教育的發(fā)展符合公共利益的需要，這是政府應(yīng)當(dāng)履行而且必須履行的義務(wù)和責(zé)任。

2.政府評價的特點。第一，代表了投資人的意圖和意愿。政府投資興辦職業(yè)教育，其目的是為國家培養(yǎng)更多、更實用的技術(shù)技能型人才。國家發(fā)展對于人才的需求是多方面的，既需要科學(xué)家、理論家、教育家及各行各業(yè)高精尖的領(lǐng)軍人才，也需要大量能夠熟練掌握和運用各種技術(shù)技能的實用型人才。但國家發(fā)展對技術(shù)技能型人才的需要是有專業(yè)、有規(guī)格、有標(biāo)準(zhǔn)的，并不是職業(yè)院校培養(yǎng)的畢業(yè)生就一定是國家需要的。政府作為國家的代表，要對職業(yè)院校的人才培養(yǎng)質(zhì)量及其教學(xué)過程、培養(yǎng)過程進(jìn)行評價。評價的目的在于發(fā)現(xiàn)學(xué)校的培養(yǎng)過程是否合理、是否達(dá)標(biāo)，鑒別學(xué)校的教育是否成功、學(xué)校的工作是否有成效，鑒別國家的投資是否正確和充分有效，這也是投資人的權(quán)利和責(zé)任。

第二，反映了國家的意志和要求。國家的意志就是國家利益和國家需要，要靠大家共同維護(hù)、共同做貢獻(xiàn)。學(xué)校，包括職業(yè)院校也是國家的一員，必須為實現(xiàn)國家利益和國家需要去奮斗。那么，國家的利益是什么？國家的需要是什么？作為國家的一員，你努力得如何？你的努力是否符合國家利益、滿足國家需要？這一系列問題，由誰來評判、由誰來表達(dá)呢？能夠代表國家的唯有政府。所以，政府的評價和要求代表的就是國家的意志和要求。當(dāng)然，政府有時也會對國家利益和國家需要發(fā)生誤判，抑或是有些政府部門打著國家意志的幌子為自己的部門或小團(tuán)體利益作打算，政府應(yīng)不斷完善監(jiān)督機(jī)制，避免類似錯誤的發(fā)生。

第三，更加注重整體的需要。政府舉辦職業(yè)教育的目的是為滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對技術(shù)技能型人才的需要。不同的主體處于不同的位置，所關(guān)注的側(cè)重點也必然有所不同。學(xué)生及家長關(guān)注的是學(xué)校的辦學(xué)條件和教學(xué)生活環(huán)境是否優(yōu)越，以及學(xué)生畢業(yè)后是否能找到一份理想的工作；企業(yè)更關(guān)注職業(yè)院校畢業(yè)生的職業(yè)技術(shù)技能素養(yǎng)；行業(yè)部門則更關(guān)注本行業(yè)的人才供給是否充裕。政府評價是站在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的高度上，用宏觀視野關(guān)注整體需要的滿足狀況，其優(yōu)點是能夠跳出局部局限，從全局的高度做出更全面的評價，缺點則是宏觀的評價往往不夠具體和深入，不利于對學(xué)校的辦學(xué)行為給予有針對性的指導(dǎo)，也不利于對學(xué)校的辦學(xué)過程進(jìn)行短期調(diào)控，更不利于對學(xué)校的人才培養(yǎng)過程改革提供深入及時的指導(dǎo)。

第四，更加注重長期趨勢和發(fā)展大勢。政府對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的把握是對長遠(yuǎn)的發(fā)展大勢的把握，這是由政府部門所處的特殊地位決定的。這個特殊地位決定了政府不可能站在行業(yè)的角度、企業(yè)的角度、學(xué)生和家長的角度去抓取經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需要。由此可見，政府是最遠(yuǎn)離實際需要的，其對實際需要的抓取是間接的、有時滯的。政府部門抓取經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需要時，必須兼顧到各行各業(yè)、各領(lǐng)域和各時期的各種表現(xiàn)，其關(guān)注點只能是長期趨勢和發(fā)展大勢。用長期趨勢和發(fā)展大勢觀察和評判職業(yè)教育，只能是宏觀的。如果用宏觀的尺度去指導(dǎo)職業(yè)教育的發(fā)展，其結(jié)果就是一個標(biāo)準(zhǔn)和模式，千校一面，沒有特色。

綜上所述，雖然政府評價具有很高的權(quán)威性，但是必須與時俱進(jìn)，隨著形勢發(fā)展和自身問題的顯露不斷地進(jìn)行積極主動改革，也不能限制和替代其他各種主體的評價形式和方法。只有這樣，才能不斷完善我國的職業(yè)教育評價體系和評價機(jī)制。

二、政府評價改革的方向和目標(biāo)

政府評價改革要堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合的分析方法。

1.堅持目標(biāo)導(dǎo)向。從目標(biāo)導(dǎo)向來說，建立多元化、社會化和市場化的評價機(jī)制，是我國職業(yè)教育評價體系改革的基本取向，政府評價改革也要服務(wù)于基本取向。

所謂多元化，就是在職業(yè)教育評價體系中，除政府評價主體外，還要有學(xué)生和家長、行業(yè)和企業(yè)、中介組織和第三方機(jī)構(gòu)等評價主體參與其中。政府要培育這些評價主體不斷成長，并保障其評價權(quán)利，發(fā)揮其評價作用。社會化是指職業(yè)教育的評價功能和事務(wù)工作應(yīng)逐漸從政府職能中分離出一部分，交給非政府的社會主體去做。市場化是指由各類主體根據(jù)各自視角和關(guān)注點制定的評價指標(biāo)體系，并按照市場規(guī)則對各種辦學(xué)主體的辦學(xué)行為和辦學(xué)效果做出評價。在多元化、社會化和市場化的評價機(jī)制下，每個評價主體的評價行為和評價意見都能影響全社會的看法，但不能左右社會的整體評判。社會對一所學(xué)校的評價是由眾多評價主體的意見匯聚在一起，并經(jīng)過反復(fù)的矯正過程而形成的。因此，政府評價改革實際上是建立多元化、社會化和市場化評價機(jī)制的有機(jī)組成部分。

2.堅持問題導(dǎo)向。第一，“過多”：政府評價職業(yè)教育的數(shù)量過多、名目過多和內(nèi)容過多。從評估種類來說，有合格性評估、優(yōu)質(zhì)性評估、質(zhì)量評估、條件評估、過程評估、績效評估等；從檢查內(nèi)容來說，有辦學(xué)條件檢查、財務(wù)檢查、基建檢查、課堂教育檢查、實習(xí)實訓(xùn)場地檢查、師資隊伍驗收、信息化建設(shè)驗收等；還有針對校園的安全檢查、綠化評比、文明達(dá)標(biāo)等。造成這種“過多檢查”“過度評價”局面的原因主要有三點：一是管理部門多。二是“作為”決定“地位”。只有經(jīng)常地“作為”，不斷地“刷存在感”，才能“不被小覷”。三是有的部門認(rèn)為要保持政府部門對學(xué)校的有效控制，就必須充分發(fā)揮檢查評估的作用。當(dāng)各管理部門、各種管理手段集中到“政府評價”中，政府評價也就名目繁多起來。

第二，“過大”：政府評價的“話語權(quán)過大”。一所職業(yè)院校辦得好不好，并不是由社會“說了算”，而是由政府“說了算”。部分學(xué)校為不影響學(xué)校的撥款額度，過度關(guān)注政府的感受，千方百計地取悅于各級政府部門，從而忽略了學(xué)生和家長的感受，不能聽取企業(yè)的意見，無暇顧及社會的反響。

第三，“過重”：政府評價的“比重過高”。長期以來，我國是一個“政府包辦”教育的體制。無論是教育的舉辦者，還是教育的評價者，都由政府承擔(dān)。只是到改革開放時期，才逐步出現(xiàn)了多元主體辦學(xué)和多元主體評價的局面。但在教育舉辦和教育評價領(lǐng)域，依然維系著政府“一股獨大”的格局，極大地擠壓和限制了其他主體的發(fā)展空間，造成了其他主體的發(fā)育不足，以致多元化的社會辦學(xué)局面和多元化的社會評價機(jī)制難以生長和發(fā)展。

三、政府評價改革的主要內(nèi)容與措施

1.政府評價要“瘦身”。第一，要從學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的領(lǐng)域和事務(wù)中退出來。例如，政府部門應(yīng)制定具體的用款章程，但這只是對所有政府資金使用者都適用的普適性要求，而不是對學(xué)校用款過程的具體干涉。政府部門應(yīng)對資金使用的效益進(jìn)行評估，但不能對資金用途、各種開銷之間的比例等進(jìn)行規(guī)定和限制。政府部門若進(jìn)行具體規(guī)定和限制，將嚴(yán)重影響學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，更是與法度不合。

第二，要從其他社會評價機(jī)構(gòu)能夠評價，且能夠評價得很好的領(lǐng)域和事務(wù)中退出來。亞當(dāng)斯密先生說過，政府就是“守夜人”，凡是市場和其他社會主體能夠干的、愿意干的、能夠干好的，政府都應(yīng)該退出來，讓位于其他社會主體，這也是處理政府評價與社會評價合理分工的基本原則。例如，對學(xué)校提供的教育服務(wù)的滿意度評價，應(yīng)該更多地讓位給學(xué)生和家長；對學(xué)校人才培養(yǎng)的結(jié)果是否符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際和一線生產(chǎn)經(jīng)營需要的評價，應(yīng)該更多地讓位給企業(yè)和行業(yè)協(xié)會；對教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法的科學(xué)性、專業(yè)性的評價，應(yīng)該讓位于專家學(xué)者；對學(xué)校辦學(xué)社會效果的評價，應(yīng)該讓位于第三方評價機(jī)構(gòu)和社會化的評價方式。

第三，要從過程性評價中退出來。政府管理是宏觀的管理、總量的管理，不應(yīng)糾纏于過程，要重在關(guān)注結(jié)果。所以，凡是屬于過程性的評價，政府都不應(yīng)該介入。例如，對校園建設(shè)、實驗實訓(xùn)基地的建設(shè)、課堂教學(xué)等辦學(xué)條件和過程就沒有必要進(jìn)行評估。只要培養(yǎng)的人才是符合標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格的，是受到廣大用人單位認(rèn)可和歡迎的，那么學(xué)校的培養(yǎng)過程就是達(dá)標(biāo)的。至于辦學(xué)條件，就更沒有必要進(jìn)行評估了，在條件簡陋的學(xué)校能夠培養(yǎng)出合格的甚至優(yōu)秀的人才，總比那些條件優(yōu)越，人才培養(yǎng)結(jié)果卻不如人意的學(xué)校要強(qiáng)百倍千倍。政府要的是結(jié)果，不是過程，用不著面面俱到，而期望從辦學(xué)條件到辦學(xué)過程再到辦學(xué)結(jié)果全面介入、全過程追蹤的評價體系，不僅弄得政府部門很累，而且管不到“點兒上”，學(xué)校更是牽扯精力，疲于應(yīng)付，也不利于學(xué)校辦學(xué)條件和辦學(xué)過程的改善。

2.政府評價要“聚焦”。政府評價保留下來的評價形式和評價內(nèi)容要關(guān)注“關(guān)鍵”領(lǐng)域和“重要”問題。第一，要使政府評價成為“關(guān)注結(jié)果”的評價。對學(xué)校來說，人才培養(yǎng)的水平與質(zhì)量就是辦學(xué)結(jié)果，這是對學(xué)校一切工作最好的、最有力的檢驗和評判。如果說學(xué)校其他方面都好，就是人才培養(yǎng)的水平和質(zhì)量不好，將難以完成學(xué)校為國家培養(yǎng)合格的、有用的人才的根本任務(wù)。學(xué)校人才培養(yǎng)的質(zhì)量和水平上不去，就不能認(rèn)為這所學(xué)校辦得好，這是個大是大非問題，含糊不得。因此，政府評價學(xué)校，要從大處著眼，重在結(jié)果，不能糾纏于具體的過程和細(xì)節(jié)。

第二，要使政府評價成為關(guān)注“績效”的評價。政府評價應(yīng)該逐步地聚焦到學(xué)校使用公共資源的績效方面。對學(xué)校人才培養(yǎng)水平和質(zhì)量的評價，其實也是一種總體意義上的績效評價，但又不完全是“績效”意義上的評價。人才培養(yǎng)水平與質(zhì)量的評價，首先是一種“合需性”評價，即對職業(yè)教育是否符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，以及符合社會需要程度的評價；其次是一種“先進(jìn)性”評價，即對職業(yè)教育是否符合當(dāng)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級趨勢，是否符合世界職業(yè)教育發(fā)展潮流，以及代表這些趨勢和潮流程度的評價。這種評價不是由政府獨立完成的，各種社會主體都可以發(fā)表意見，政府只是其中之一。但績效性評價應(yīng)該主要由政府評價來承擔(dān)，因為政府是國家職業(yè)教育的興辦者和投資人，只有投資人，才知道自己投資的真實目的，從而知道什么是“績”與“效”。同樣，只有投資人，才真正地關(guān)心績效，有權(quán)利對投資績效進(jìn)行考量。也就是說，政府對職業(yè)教育的評價應(yīng)該越來越多地關(guān)注納稅人的權(quán)利，關(guān)注被投資人應(yīng)該履行的責(zé)任、義務(wù)及其應(yīng)該達(dá)到的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注國家投資和政府投入的“績效”。

第三，要使政府評價成為“關(guān)注公共安全”的評價。維護(hù)和確保“公共安全”是政府最重要的職責(zé)之一，也是職業(yè)教育面臨的一個重要問題。首先，職業(yè)教育作為一種社會活動，和人類社會的其他活動一樣，都涉及公共安全問題。例如，要消耗一定的自然資源和社會資源，生物危化品的保存保管，實習(xí)實訓(xùn)過程產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣的排放等，這些都會產(chǎn)生公共安全問題。其次，職業(yè)教育是一種“培養(yǎng)人”“塑造人”的活動，培養(yǎng)具有世界觀、人生觀、價值觀的人，塑造具有思想傾向和價值追求的職業(yè)人，也是涉及社會公共安全不容忽視的重要問題。政府作為國家意志的代表，必須對職業(yè)教育可能涉及和引發(fā)的“公共安全”問題給予高度的關(guān)注，這是政府履行職責(zé)和義務(wù)的必然要求，也是政府評價區(qū)別于其他評價主體的特色之一。

第四，要使政府評價成為“關(guān)注公共利益”的評價。和“公共安全”一樣，職業(yè)教育也面臨和涉及“公共利益”問題。首先，職業(yè)教育為國家培養(yǎng)具有一定技術(shù)技能的職業(yè)人，這本身就是一種增進(jìn)國家和社會“公共利益”的具有“公益性質(zhì)”的活動。但是，能否確保以及怎樣確保，并不斷增進(jìn)職業(yè)教育的這種公益屬性呢？這本身就成為一個問題，是政府不能不關(guān)心的問題。因為沒有一種自動的生成機(jī)制能夠保證眾多的各級各類職業(yè)教育機(jī)構(gòu)都按照不斷增進(jìn)國家公共利益的要求運行。其次，職業(yè)教育活動和社會公共利益是緊密相連的。合法合規(guī)合格的職業(yè)教育活動能夠增進(jìn)社會的公共利益，違法違規(guī)不合格的辦學(xué)活動會對社會公共利益造成較大的干擾和損傷，造成大量人、財、物的浪費。政府評價要關(guān)注這些問題，設(shè)法預(yù)防和解決這些問題，從而確保公共利益的實現(xiàn)。公共利益不同于個體利益。個體利益總能找到相應(yīng)的責(zé)任主體來加以維護(hù)和發(fā)展的，而公共利益只有政府組織才會關(guān)注，才有能力給予相應(yīng)的保障，這是政府評價的又一特色。

關(guān)注結(jié)果、關(guān)注績效、關(guān)注公共安全和公共利益，說起來很簡單，但做起來確實很麻煩。例如，什么是結(jié)果，什么是績效？結(jié)果和績效在職業(yè)教育活動中如何體現(xiàn)？如何度量和測定？公共安全和公共利益又如何體現(xiàn)和判定？所有這些都需要進(jìn)行大量的研究。而且，這些問題不是一勞永逸的，需要根據(jù)發(fā)展階段的變化不斷地進(jìn)行更新調(diào)整。“聚焦”的目的就是讓政府評價變得更加地專一專注。有所為，有所不為，才能進(jìn)一步強(qiáng)化政府評價的針對性，提高政府評價的科學(xué)性，增進(jìn)政府評價的效力和效能。

3.政府評價要“基于科學(xué)性基礎(chǔ)、以理服人”。所謂“基于科學(xué)性基礎(chǔ)”有兩層含義：一是政府評價應(yīng)該建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，不斷提高政府評價的科學(xué)性；二是在社會化評價體系中，政府和其他各類評價主體是平等的，具有同等的話語權(quán)和影響力。評價意見的影響力都來自于評價本身的科學(xué)性，而非取自于評價主體“超然”的地位和權(quán)力 ，這就要求政府部門在眾多評價主體中的地位有所降低。如果政府評價在多元化的社會評價體系中地位過高，會造成兩個嚴(yán)重后果：一是其他評價主體的獨立性和話語權(quán)會受到影響，使其在整個評價體系中的作用發(fā)揮不出來，多元化的社會評價機(jī)制也就不復(fù)存在了；二是政府部門會憑借其獨特的、過高的地位對其他評價主體和被評價者“發(fā)號施令”，從而使各評價主體之間失去應(yīng)有的平等協(xié)商性質(zhì)，導(dǎo)致評價內(nèi)容的科學(xué)性不高，效果不如人意。在多元化的社會評價體系中，不同的評價主體在話語權(quán)上有了差異，進(jìn)而產(chǎn)生了不同的影響力，只能是因為他們的評價意見具有不同的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。如果一個評價主體在評價體系中具有“凌駕”于其他評價主體之上的地位和話語權(quán)的話，那么就難以保證評價體系本身的科學(xué)性和公正性，更難保證評價過程及評價意見的科學(xué)性和公正性，評價也就變得毫無意義了。

政府評價要“以理服人”。政府評價的分量應(yīng)該逐漸體現(xiàn)在科學(xué)性、全局性、公正性的基礎(chǔ)之上，而不能依托于其作為投資人和國家意志與利益代表的特殊地位。因此，提高政府評價的科學(xué)性、全局性和公正性，應(yīng)該成為今后政府評價改革的主要工作或目標(biāo)之一。科學(xué)性來自于政府對學(xué)校更多更深入的了解，來自于對國家利益、社會需要和評價標(biāo)準(zhǔn)的深刻理解，來自于對所有被評價者一視同仁的立場；全局性來自于站在國家發(fā)展全局審視職業(yè)教育和各行各業(yè)發(fā)展大勢的獨特視野；公正性來自于政府特有的公共屬性，作為公共利益代表的無私與客觀。一旦政府評價的科學(xué)性、全局性、公正性得以確立，政府評價的分量和效力也就彰顯和釋放出來了。

在多元化社會評價機(jī)制中，政府評價與其他評價具有平等的地位，造成各評價主體之間話語權(quán)和影響力的差異只是因為它們之間的工作投入和工作質(zhì)量有差異，這種由于工作投入和工作質(zhì)量的不同而導(dǎo)致的社會評價效力的差異，是完全正常的，也是合情合理的。