我國城市軌道交通運營監管組織結構的發展分析

陳維亞，鄧李媛，陳春曉 CHEN Weiya,DENG Liyuan,CHEN Chunxiao

（1.中南大學 交通運輸工程學院，湖南 長沙 410075；2.長沙理工大學 交通運輸工程學院，湖南 長沙 410114；3.湖南鐵路科技職業技術學院 鐵道運輸管理與經濟學院，湖南 株洲 412006）

(1.School of Traffic and Transportation Engineering,Central South University,Changsha 410075,China;2.School of Traffic and Transportation Engineering,Changsha University of Science and Technology,Changsha 410114,China;3.School of Railway Transportation Management and Economics,Hunan Vocational College of Railway Technology,Zhuzhou 412006,China)

0 引言

發展城市軌道交通已成為發展大中城市公共交通的重要舉措。截至2017年底，我國已開通運營城市軌道交通線路的城市共35個，運營線路總長度達4 823km，城市軌道交通也逐步向二三線城市發展[1]。基于城市軌道交通服務是典型的準公共產品、建設經營投資多元化等特殊性質，城市軌道交通的迅猛發展將使得行業主管部門對城市軌道交通運營監督管理的責任越來越重，監管挑戰性也越發凸顯。

目前，我國城市軌道交通運營監管的焦點集中在運營安全和服務質量監管兩個方面，在實踐和理論研究方面主要針對監管法律法規[2]、體制機制[3]、技術方法以及具體城市的管理經驗[4]。本文從城市軌道交通運營監管組織架構這個視角切入，從宏觀組織結構和屬地組織結構兩個層面分析和闡述監管機構的發展現狀和優缺點，以期對軌道交通處于起步階段的城市屬地監管組織結構的設置和未來走向網絡化運營后監管組織結構的過渡發展提出參考性建議。

1 我國城市軌道交通運營監管組織結構的現狀

1.1 宏觀組織結構及職能分配

2008年國務院開展政府機構改革，交通運輸部取代原建設部對城市軌道交通的運營進行行業管理。根據我國《城市軌道交通運營管理辦法》等法規條例[5]，我國城市軌道交通運營行業主管部門的宏觀組織結構及職責分配如圖1所示。

我國城市軌道交通運營監管主要是采取政府直接監管的形式[6]，宏觀組織結構是一種典型的條塊結合的結構。城市軌道交通運營監管機構的上層是按照專業、職能領域的“條”進行管理，到城市軌道交通所在地按“塊”進行屬地管理。宏觀監管組織結構層級鮮明，上傳下達，分工明確。

圖1 我國城市軌道交通運營監管宏觀組織結構

1.2 屬地組織結構形式及特點

在同一上層監管架構下，我國城市軌道交通各地的組織結構、職能分配呈現出不同特征。從組織架構設置對監管效率效能的影響角度考慮，由于各城市本身存在直轄市、副省級市、地級市等行政級別差異，因此，直接按照屬地監管機構行政級別進行分類意義不大。因此，宜按照各城市設置承擔軌道交通運營監管的獨立機構部門（例如軌道交通運營管理辦公室、軌道交通處、軌道交通管理科等）及其所處的監管層級等級為依據，對我國現行的屬地城市監管組織結構形式進行模式歸納。綜合分析國內各大城市的情況，可提煉出兩種典型的屬地監管組織結構形式，詳見圖2。

圖2 我國城市軌道交通運營監管屬地組織結構形式

（1）軌道交通專門化運營監管

市交委/市交局下設立專門的軌道交通運營管理辦公室——負責軌道交通運營管理各項業務，例如運營安全、運營服務質量、設備設施管理、綜合協調、行政執法等集一體的組織機構。

以北京為例，北京市交委設置了軌道交通運營監管處、軌道交通設備設施監管處、軌道交通綜合協調處、北京市軌道交通指揮中心和北京市交通執法總隊軌道執法大隊。這“三處、一中心、一大隊”組成軌道交通運營管理辦公室，將原來分散到運管局、路政局、執法總隊等二級部門的軌道交通管理職能集中，全面統籌負責軌道交通運營監管工作。

這種組織結構形式的明顯特征是有專門的軌道交通運營監管機構，直接接受市交委的垂直管理，上下層級關系直接簡單。各部門各司其職，職責明確不沖突，集結統一協同能力增強[7]，交叉管理、多頭管理、管理真空等問題得到有效地規避，監管效率效能提升，對于軌道交通運營監管中的獨特問題能夠得到較為快速和有針對性的解決處理。深圳和武漢等城市屬于這一類組織結構形式。

（2）公共交通協調化運營監管

市交委/市交局既設置有負責軌道交通的內設機構部門，又設置有負責軌道交通的直屬單位。這種“內設外屬”結構形式的形成主要是基于機構體制編制、改革重構和專業人才的考慮。考慮到行政內設機構部門的編制有限，現有機構調整幅度不宜過大，軌道專業管理人員需求增加，為了滿足軌道交通監管的需要，外設直屬單位輔助其進行軌道交通監管各項業務的展開落實。

這一做法主要有如下特征：在城市軌道交通開通運營后，在原有的城市交通管理部門基礎上增加軌道交通職能和相應編制，與此同時，在上級交通行政主管部門中同樣增設軌道交通管理職能和編制，滿足對城市軌道交通運營監管的需要。

以廣州為例，廣州市客運交通管理處內設公交管理科承擔對原有公交行業和新增軌道交通的監管職能，同時，在廣州市交通委員會這一上級行政主管部門中的內設部門客運管理處中增設軌道交通的職能，將廣州多種公共交通方式如公共汽（電）車、輪渡、出租小客車、軌道交通等集中起來統一進行監管。

這一組織結構形式通過小幅度的機構調整改革實現對軌道交通的運營監管，可行性和可操作性較強，而且，在城市公共交通的協調發展發面優勢更為顯著，便于開展多模式城市公共交通規劃，協調多模式公共交通的綜合管理[8]。這一組織結構形式目前在國內各大城市的應用較廣，上海、重慶、杭州、南京、長沙等城市都有不同程度的應用。

綜合上述分析，上述兩種屬地軌道交通運營監管組織結構形式各有優勢，見圖3。

圖3 屬地軌道交通運營監管組織結構形式對比分析圖

2 發展建議

2.1 合理選擇組織結構形式

除北上廣深等少數軌道交通發展較為成熟的城市之外，對大多數城市來說，城市軌道交通還處于發展起步階段，監管機構的設置受限于相應的體制編制和管理人員的專業化程度。因此，對于軌道交通處于起步階段的二三線城市而言，采用公共交通協調化運營監管這一組織結構形式能夠基本滿足對軌道交通的監管需求，而且對現有機構的改革重構影響程度較小，人力、物力、財力的要求相對較低，可行性和可操作性強。隨著城市軌道交通逐步邁入網絡化運營，監管任務繁重，可考慮過渡選擇軌道交通專門化運營監管，配置專業的人力物力資源，建立更為精細化的工作機制，加大軌道交通的各項業務職能的監管力度，更具針對性地解決城市軌道交通的獨特問題。

2.2 充分借助外部資源力量

受制于軌道交通行業的龐大復雜性和網絡化運營發展程度，僅依靠政府部門監管資源，監管效率和效能難以保障。總結國內外監管經驗，積極引入第三方專業機構如行業協會、國際標準化組織、第三方檢測認證機構等，通過它們的合法性、專業性和技術性來克服監管部門的瓶頸盲點，強化行業監管力度；加強社會化監管如開展乘客滿意度調查、疏通公眾意見或志愿者服務等，建立健全政府部門、運營單位和乘客大眾的溝通渠道，查補監管漏洞，提高監管針對性。

2.3 積極創新監管方式

監管機構應創新監管方式，可采用“互聯網+監管”、“大數據+監管”和“雙隨機—公開”等新手段，建立監管信息平臺，實現監測、執法檢查、項目稽查的實時化，成為客流預測/預警和應急管理的輔助手段，保證監管工作的公開公正透明化，落實監管評估的科學合理性。

3 結束語

在以政府直接監管為主導的條塊型組織結構中，城市軌道交通運營屬地監管機構形成了軌道交通專業化運營監管和公共交通協調化運營監管兩種典型的組織結構形式，兩種形式各有優勢。為了充分發揮監管的效率和效能，在城市軌道交通發展的不同階段，屬地監管機構可合理選擇和發展組織結構形式，充分借助外部資源力量，積極探索“互聯網+”、“大數據”和“雙隨機—公開”等監管新手段，引導城市軌道交通行業的健康發展。

[1]王有發，楊照，龐瑾.2017年中國城市軌道交通運營線路統計和分析——中國城市軌道交通“年報快遞”之五[J].城市軌道交通研究，2018(1):1-6.

[2]張子棟，苗彥英.中國城市軌道交通法律法規體系研究[J].城市交通，2012,10(6):36-42.

[3]馮洋.完善城市軌道交通運營機制研究[D].天津：天津商業大學（碩士學位論文），2013.

[4]李珺.昆明市軌道交通運營監管研究[D].昆明：云南財經大學（碩士學位論文），2015.

[5]國家建設部.城市軌道交通運營管理辦法[Z].2005.

[6]蔣陽升，盧喜招，王鵬程.網絡化運營下城市軌道交通監管體系研究[J].都市快軌交通，2014,27(5):39-42.

[7]蔣玉琨.城市軌道交通運營行業監管模式研究[J].城市軌道交通研究，2012,15(6):5-7.

[8]楊銘，秦華容，林鴻.城市軌道交通運營行業監管體制構建策略[J].特區經濟，2014(11):76-78.