縣級行政事業單位內部控制報告編制存在的問題及建議

劉春紅 李倩文

摘要：根據財政部規定，行政事業單位在年終時，應結合本單位實際情況，依據《行政事業單位內部控制基本規范（試行）》（以下簡稱《單位內部控制規范》）和《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》規定編制能夠綜合反映本單位內部控制建立與實施情況的報告。文章結合工作實踐對當前縣級行政事業單位內部控制報告編報中存在的問題進行分析，提出幾點可操作性的建議，力求對推動內控建設在縣級行政事業單位全面落地以及提高內控報告的編報質量起到一些參考作用。

關鍵詞：行政事業單位 內控報告 問題 建議

2017年1月25日，財政部印發了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（以下簡稱《管理制度》），對規范行政事業單位內部控制報告的編報行為，提高內部控制報告質量，促進內部控制信息公開，推動單位進一步加強內部控制建設，具有現實意義。但目前，縣級行政事業單位的內控環境比較薄弱、內控制度還不夠完善，一些單位對此項工作缺乏理解和認識，多抱以敷衍應付態度完成，直接影響了內控報告編報質量。本文結合工作實踐對縣級單位在編報過程中發現的問題展開分析，并就推進縣級單位內控建設和編報工作提出幾點建議。

一、縣級行政事業單位內控報告編報工作存在的問題

（一）單位內控環境相對薄弱，單位內部控制運行情況總體評價結果不容樂觀

一是在內控建設應該有誰負責這一問題上，多數單位在存在模糊認識，認為由分管財務的領導負責。《單位內部控制規范》規定“單位負責人應對本單位內部控制建立健全和有效實施負責”。行政事業單位內部控制建設就是“一把手”工程，如果領導不重視，內控建設無從談起。二是在內控建設牽頭部門的問題上，部分單位認為內審部門應該是牽頭部門，把組織實施部門與內部評價與監督部門混為一談，內控設計存在缺陷。三是一些基層行政事業單位負責人對內控知識理解存在偏差。認為內控建設只是財務人員的事，把單位內控建設和內控報告完全交由財務人員去完成，而財務部門是基層單位主要職能部門，工作任務重，人手較少，有的為非專業人員，加之他們內控知識水平有限且經驗不足，對內控工作，多數會計人員表現出力不從心，難以勝任該項工作，只是應付檢查等，多報以消極、被動甚至抵觸的態度去完成，有的會計人員在編報過程中存在不按要求報送，隨意編造，未經審核上報，代替單位負責人簽字等現象，單位內控報告的編報質量不高。

（二）縣級單位內控制度缺失，內控報告編報內容不完整

目前來看，多數縣級單位沒有編制業務流程圖，只有少數單位，有一些業務流程文件，但并不完整。普遍存在建設項目管理與合同管理的相關制度沒有開展。編報發現有些單位雖填列有相關的內部管理制度，但卻不能提供相關的佐證材料予以支撐，內控報告內容的可信度較低。

其次，不相容崗位未有效分離，有少數單位采購、付款、驗收、保管等業務環節由會計一人全程辦理，而且缺乏相應制衡措施，導致個別單位財務人員篡改、偽造原始憑證，貪污挪用公款長期未被發現。同時，重大事項集體決策和會簽制度執行不到位，尤其是在一些小型基層單位，人員較少，單位領導一人說了算現象普遍，權力制約難以制度化或無法落實。另外，目前縣級行政事業單未建立內控風險評估機制，沒有對經濟活動的風險進行分析和管控，存在資產安全隱患。 三是信息化建設滯后。從目前各單位內控進展情況看，普遍處于建立和實施階段，信息化程度和管理水平較低。

（三）縣級單位內控組織不健全，監督約束弱化，編報基礎不扎實

《管理制度》規定“單位主要負責人對本單位內部控制報告的真實性和完整性負責”。但縣級單位普遍內控機構不健全，缺乏有效監督，評價不客觀，內控建設難以有效推進。一是多數縣級行政事業單位沒有開展基礎性評價工作，內控基礎薄弱，職能部門之間缺乏信息溝通，信息不對稱，導致有些單位上傳支撐材料與實際材料不一致或編造虛假內部控制信息，評價不客觀。二是沒有監督評價機構，有些單位雖然設置了內審部門，但不定員定崗，人員專業性不強，而且缺乏獨立性，無法正常開展內部控制評價與監督工作。另外，單位內審部門與財政、審計部門之間缺乏溝通協調和信息共享，對內控制度的設計和運行缺乏有效評價，形同虛設。

二、對策及建議

（一）加強組織領導，營造良好的內控環境

首先基層單位要廣泛宣傳、認真學習內控相關的政策制度，定期召開由單位一把手主持工作會議，開展培訓課堂，組織全體人員培訓學習，提高全體人員對內控工作的理解和認識。同時，建議財政部門加強宣傳引導，一是對單位一把手進行內控知識專題培訓，聘請有關專家授課，引起單位領導足夠重視；二是評選出好的典型案例，推廣經驗做法，組織單位相關人員進行現場觀摩，經驗交流。例如通過建立QQ群，開設微課堂、進行內控知識競答等形式，加大宣傳力度，提高全員參與內控的積極性和主動性，為內控建設營造良好的實施環境。其次，單位要成立內控領導小組一把手任組長，指定牽頭部門（或崗位）和評價與監督部門，明確職能部門和相關人員職責分工，構建合理科學的組織架構、工作機制。

（二）借助外力完善制度，推動內控建設落地

內控建設屬于新生事物，制度規范只有文字描述，沒有具體操作模板參照或借鑒，使基層單位內控制度的參與者感到困惑，理不出頭緒，也無從著手。建議以政府購買服務為支撐，引入第三方機構指導和協助單位完成制度建設。首先由制度頂層設計者，按照行政事業單位部門行業進行歸類，設計出具有實操性、可復制、可推廣的不同類型內控模板，建立信息平臺，實現信息資源共享。其次各單位選擇符要求的模板作為參照，結合本單位實際制定出一套便于操作的完整內控體系。同時，借助現代信息技術推動內控建設，把各項制度、流程、風險控制點嵌入信息管理系統，實現與信息技術無縫銜接，減少人為操控風險，讓權力在制度的“籠子”中安全運行，提升內部控制信息化建設。

（三）制定內控監督評價制定，建立監督考核機制

一是堅持問題導向，以評促建。行政事業單位內部定期開展內控自我評價，針對內控設計和運行中發現的問題，制定措施及時改進。其次，財政部門應加強內控報告編報質量檢查、督導，以內部控制報告編報質量“回頭看”為抓手，指導編報單位查漏補缺、糾偏整改，提高內部控制報告編報質量。二是注重實效，實行監督考核機制。把單位內控報告總體評價結果納入“一把手”政績考核，對“差評”單位的有關負責人實行“約談”；扣發單位全體人員精神文明獎勵工資；核減單位當年三公經費預算指標。由審計部門列為審計內容。

（四）加強人才隊伍建設，提升職業道德修養

伴隨著人工智能與大數據分析的廣泛應用，人工智能引入會計、審計等工作，做到全面審計，可以提取被審計單位的所有數據，海量數據處理技術實現了工作效率的高效而快捷。對傳統會計、審計等工作帶來巨大沖擊，會計人員將面臨失業威脅。新《會計法》對會計人員違法違規行為的處罰實行“禁入”制度，規定“不得再從事會計工作”。行業“黑名單”制度的推送加大了從業人員違規成本，從業人員職業道德從軟約束走向硬束。從而倒逼會計、審計以及內控人員主動學習專業知識和技能，自覺遵守法律法規以及職業道德。由此，縣級行政事業單位培養一支素質過硬、業務過硬具備良好職業道德的專業技術人才隊伍，顯得尤為重要。一是提升現有的專業人員業務素質，走出去，到高等院校，參加高層次的培訓學習，開闊視野，了解前沿理論知識。二是縣級單位領導要支持、鼓勵專業人員職稱、學歷晉升，促使其自我加壓，不斷充電，提升風險分析、應對能力。三是在崗位人員選配時，把好準入關，選拔德才兼備的人才；關鍵崗位實行定期輪崗和培訓制度。此外，應加強職業道德教育。

行政事業單位內部控制建設屬于新生事物，涉及面廣，難度大，并非一朝一夕就可以完成的，隨著單位環境的變化，還需及時調整。因此，提高內控報告質量，以評促建，推動內控建設在基層行政事業單位全面落地意義重大。