國際金融監管改革的方向和路徑

楊彥龍

摘 要：目前，國際金融監管以金融穩定為目標，標準的制定主要反映發達經濟體的需求，其復雜和嚴格的監管標準不但與發展中國家的需求不相適應，而且阻礙了其普惠金融的發展，不利于包容性經濟增長。國際金融監管必須進行改革，構建一個更具包容性的國際金融監管體系，以順應國際金融結構的變化和金融科技的創新。國際金融監管要突破金融穩定最大化的單一目標，追求金融穩定和普惠金融發展的雙重目標；要通過國際金融標準制定機構的改革，逐步提升發展中國家在標準制定中的地位和話語權；可在數字金融領域建立一個新的國際金融標準制定機構，有效管控金融科技和創新產品（服務）的持續發展。

關鍵詞：國際金融監管；國際金融結構；金融穩定；普惠金融；國際金融標準制定機構；包容性經濟增長

中圖分類號：F831.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2018）02-0116-09

一、引言：國際金融結構變化呼喚金融監管改革

40年前，巴塞爾銀行監管委員會（Basel Committee on Banking Supervision）將全球金融分為兩個集團：一個是由緊密相聯的各金融中心組成的核心集團，主要包括美國、英國、日本、法國和中國香港地區等；另一個則是由金融發展較落后的其他國家和地區組成。而今，全球經濟快速發展，雖然少數發達國家仍占據全球金融市場的“半壁江山”（BIS，2017）[1]，但無法改變世界金融格局的變化趨勢。

首先，世界上規模最大、增長最快的發展中國家的金融業已經成長為國際金融的重要組成部分。20世紀90年代，跨國銀行總部大多設在經合組織（OECD）國家，但過去的十年，發展中國家的銀行已經開始大規模跨國擴張；此外，新興市場經濟體在全球影子銀行業務中的市場份額已高達12%（Mishkin et al，2015）[2]。

其次，相較于40年前，發展中國家與全球金融市場的聯系更加緊密。20世紀80年代至90年代，在經歷私有化和自由化的改革浪潮后，外資銀行比重在發展中國家不斷上升，截至2007年外資銀行在63個發展中國家的市場份額已占一半以上。如今，發展中國家的外資銀行比重遠高于工業化國家，極易受到金融危機和區域金融監管變化的影響。同時，這種緊密聯系也體現在2008年全球金融危機中，此次危機影響了全世界所有類型的國家（Bernanke，2016）[3]。

最后，經合組織國家不再是金融創新的唯一中心。在零售金融領域，突破性技術在發展中國家被廣泛應用。在OECD國家，居民日常消費的主要支付方式為信用卡支付或借記卡支付；而在中國，消費者更多地使用手機進行日常支付。目前，中國的支付寶擁有4.5億用戶，是全球PayPal客戶數量的幾倍；在過去的五年，美國最大的P2P網貸公司Lending Club發行貸款約160億美元，而同期中國螞蟻金融的貸款發行量超過1 000億美元；在肯尼亞，移動貨幣的發明對普惠金融的發展產生重要影響，移動支付被用作微型儲蓄和微型投資平臺，并越來越多地應用于跨境交易；許多其他發展中國家也正在仿效M-PESA（肯尼亞移動運營商Safaricom推出的手機銀行業務）及其相關產品（Chen，2016）[4]。

歷史上，美國、歐盟和日本一直是國際金融標準制定機構（International Financial Standard-Setting Bodies，以下簡稱IFSSB目前，國際金融標準制定機構，主要包括金融穩定委員會（FSB）、巴塞爾銀行委員會（BCBS）、金融行動特別工作組（FATF）、國際存款保險公司協會（IADI）、國際證券管理機構組織（IOSCO）等，其負責制定統一的金融業標準以維護全球金融市場的穩定秩序。 ）的主要參與者。伴隨世界經濟飛速發展，發展中國家國際地位不斷攀升，在金融標準制定中的地位也日益重要。發展中國家正經歷一場史無前例的金融變革，金融創新為其提供更多的發展機會，但也對金融監管帶來新的挑戰。與此同時，即使是世界上最窮的發展中國家也以各種方式加入金融全球化的大潮。因此，IFSSB的決策對發展中國家的經濟發展及實現可持續發展的目標具有重要影響。未來全球金融監管將何去何從？面對工業化國家日益凸顯的經濟民族主義傾向，國際社會呼吁強有力的金融合作，同時也呼吁對國際金融監管體系進行實質性改革，希望通過國際金融監管改革加強國際金融合作，但目前似乎并沒有找到共同的合作動力和具體的改革方向。

本文通過對國外相關研究的梳理和總結，發現當下的國際金融合作和監管方式具有一定價值，但缺乏對可持續發展和普惠金融普惠金融與可持續發展是包容性經濟增長的應有之義。根據國際共識，包容性增長主張將所有群體，特別是“邊緣群體”納入經濟體系中，使得全體社會能夠平等分享經濟發展帶來的好處，并為經濟發展注入新的動力。而普惠金融則強調將所有群體，特別是被金融排斥的群體納入到金融體系中來，使得各類群體都能夠得到合適的金融服務，并以此促進經濟發展和社會改善。比較兩者的主張和措施，普惠金融是在包容性經濟增長的范疇之內，是包容性經濟增長在金融領域的體現。目標的考慮。筆者認為，為實現金融可持續發展，應致力于建立一種新的全球金融治理模式，這種新的治理模式以金融穩定和經濟持續發展為目標，并重點關照發展中國家的利益需求。基于此，國際金融監管改革應有三個明確的方向：一是監管目標由單一目標（追求金融穩定）向雙重目標（追求金融穩定和普惠金融發展）轉變，二是增加并保障發展中國家在國際金融改革中的參與面和實質話語權，三是在廣泛代表各方利益的基礎上實現對金融創新產品和服務的統一監管。

二、當前國際金融監管存在的問題：典型案例分析

雖然國際金融結構已經發生變動，但當前的國際金融監管體系仍然不利于發展中國家的包容性發展。以下，本文將通過典型案例分析進行具體闡釋。

1.巴塞爾銀行標準

所有國家均需要穩定的銀行體系。世界金融市場相互依賴，一旦某國銀行系統崩潰，其他國家銀行系統也會受到沖擊。因此，國際監管和協調顯得尤為重要，而全球標準是各國監管者相互承諾實施有效監管的重要保障。然而事實證明，巴塞爾協議中的銀行業監管標準不足以阻止2008年爆發的國際金融危機。在此次危機中，發展中國家信貸流量減少，并且受到出口需求下降以及外國直接投資、匯款和援助流量減少的影響。在此背景下，“巴塞爾協議III”的嚴格監管標準受到了國際社會的廣泛歡迎，但過于嚴格的監管標準可能給發展中國家帶來不利的溢出效應。

由于各國監管利益和監管能力不盡相同，就共同的一套標準達成一致十分困難。“巴塞爾協議II”和“巴塞爾協議III”主要體現了發達經濟體的監管需求，在很多層面沒有充分考慮發展中國家的實際情況。對許多發展中國家來說，直接的挑戰就是標準的復雜性。即使在市場機制較完善的國家，受制于資源的有限性，巴塞爾協議II和巴塞爾協議III也會因標準過于復雜而難以被實施（Zicchino，2014）[5]。盡管一些監管者贊成巴塞爾協議III的宏觀審慎監管要求，但對于發展中國家來說，難以持續投入宏觀審慎監管所需的各種資源，特別是在技能、培訓、建模、技術和數據等方面。

此外，強制信用評級也帶來多重難題。巴塞爾協議III規定，銀行必須依據貸款公司的信用評級，按照信用轉換系數劃撥資金。許多發展中國家沒有國內評級機構，全球評級機構的覆蓋范圍也僅限于較大的資本市場。此外，國際業務中往往以國內信用評級為最低要求，對于缺乏信用評級機構的發展中國家來說，這將對其財務狀況良好的公司極為不利（Martins，2016）[6]。

巴塞爾協議III的不足，直接導致發展中國家錯估金融體系的復雜性，進而采取過度的監管措施。因此，校準巴塞爾標準的重要性不言而喻。許多巴塞爾成員以外的發展中國家認為，制定銀行業監管的國際標準，對于促進國內銀行的海外擴張、監督外資銀行規范運作以及吸引投資等具有重要意義。截至2015年，巴塞爾委員會以外的70個國家已經采用“巴塞爾協議II”，而41個國家則采用“巴塞爾協議III”（FSI，2015）[7]。可見，許多發展中國家盡管很難適應巴塞爾協議II和巴塞爾協議III復雜的標準及特定的監管需求，但也不愿停留在巴塞爾協議I的階段。因此，巴塞爾委員會的標準制定和改革應更多關注發展中國家的利益，才能確保其繼續成為發達國家與發展中國家之間以及發展中國家之間進行有意義對話的重要平臺。

2.反洗錢和打擊為恐怖主義融資制度

反洗錢和打擊為恐怖主義融資活動的國際標準，與審慎銀行監管一樣，將給全球帶來重要的公共利益（UNODC，2011）[8]。然而，同國際銀行標準一樣，盡管目的值得稱贊，但這些標準并不總是兼顧發展中國家的利益（UNECA，2015）[9]。金融行動特別工作組（FATF）在反洗錢和打擊為恐怖主義融資（AML/CFT）制度中，提出以合規為基礎的管控措施，旨在將國際標準提升至最高可行水平。雖然，極為嚴苛的AML/CFT制度對普惠金融極為不利，但各國仍然執行，因為一旦進入灰名單或黑名單將嚴重影響其資本市場和銀行體系的資信成本（Richard et al，2008）[10]。

為了破解AML/CFT制度對普惠金融的阻礙難題，G20在2010年韓國首腦會議上建立了普惠金融全球合作伙伴組織（GPFI）。這是一個由政府、非政府組織、世界銀行和全球主要金融標準制定機構組成的共同體（G20，2010）[11]，它在次年發表了一份報告，指出嚴格的標準對普惠金融具有負面影響，并主張各國要充分考慮自身的風險性質、監管能力和金融普惠水平，立足國情選擇合適的標準（GPFI，2011）[12]。隨后，各IFSSB紛紛研究并探索相應政策，以降低嚴格標準的不利影響。一部分國際組織對發展中國家的擔憂發展中國家的擔憂主要指過于嚴格的監管標準將對普惠金融帶來負面效應。 持開放態度。例如，由墨西哥和英國共同領導的特別工作組，率先將普惠金融和可持續發展納入新的AML/CFT制度中。FATF在2012年推出的建議修訂稿弱化了金融排斥，在一定程度上體現了金融穩定和包容性經濟增長的雙重目標；同時，FATF澄清并強化了關于“以風險為本的方法”（RBA），將比例原則應用于監管實踐。例如，對于小宗交易或者低風險地區，適當降低客戶資信水平要求，這無疑有利于低收入家庭獲得銀行服務（FATF，2012）[13]。

雖然嚴格的監管標準已有松動，但銀行機構仍持謹慎態度。在金融危機之后，美國和歐洲對銀行系統進行嚴格的審查，對違規行為將處以巨額罰款。在此背景下，FATF由“以規則為本的方法”向“以風險為本的方法”轉變，加劇了全球銀行業對監管預期的不確定性。正如國際貨幣基金組織所指出，這可能導致過度謹慎地執行監管措施，造成不必要的合規成本增加（IMF，2016）[14]。事實上，許多國際性銀行退出發展中國家市場，雖然可能是出于金融危機之后的商業戰略考慮，但也反映出其對遵守AML/CFT制度所需的高額成本的擔憂。

近期資料顯示，由于AML / CFT制度的執行標準過于嚴格，大量代理銀行退出發展中國家市場（BAFT et al，2014；World Bank，2015；Hopper，2016）[15-17]。為應對這些挑戰，FATF進一步采取措施，發布了關于AML / CFT、普惠金融、代理銀行和非營利組織的具體指導。然而，這種指導沒有達到預期的效果。

此外，一些標準制定機構并不愿考慮發展中國家的擔憂。在2012年修訂的《巴塞爾核心原則》（BCP）中，巴塞爾委員會將“以風險為本的方法”和相稱性原則納入其中，但對過于嚴格的AML /CFT制度所帶來的負面影響只字未提；普惠金融的概念也沒有出現在原則中，甚至沒有出現在專門涉及代理銀行業務的附件中。2014年10月，高級別倡導組織指出，致力于提升銀行部門專業化標準的嚴格的客戶盡職調查規則（BCP 29）與FATF“以風險為本的方法”之間存在矛盾。然而，在之后的文件修訂中，巴塞爾委員會對該問題未作任何回應（BCBS，2012，2014，2015，2016）[18-21]。

3.影子銀行及金融科技

金融創新是一把雙刃劍。一方面，金融新產品和新服務可能被用來逃避審慎監管（即監管套利）；另一方面，也能夠克服現有的創新瓶頸和市場失靈，以滿足傳統金融服務不充分群體的需求，這一情況在發展中國家尤為顯著。然而，影子銀行和金融科技領域的監管實踐再次表明，國際金融監管追求穩定最大化的目標與發展中國家的需求不相適應。

國際金融危機凸顯金融市場的相互關聯性，同時也反映出貨幣市場基金、單一保險公司和衍生品在金融市場中的不穩定性，監管僅僅專注于銀行業難以維護金融體系安全。在國際金融危機之后，金融監管范圍已經擴展至影子銀行——作為信貸中介的非銀行金融機構（Goodhart，2008）[22]。考慮到影子銀行在金融危機中的影響，以穩定最大化為監管目標似乎很有必要。在2010年首爾峰會上，影子銀行監管被納入G20議程（FSB，2011；G20，2011）[23-24]。此外，FSB也開始關注影子銀行及其相關的業務活動，如貨幣市場基金、證券化和證券融資交易等。

雖然影子銀行業務主要集中于發達市場，但在發展中國家也應受到同等監管。2013年，FSB推出關于加強影子銀行監管的工作文件（WS3），發展中國家與發達國家就文件中“其他影子銀行實體”的認定范圍產生爭議。文件中關于影子銀行的界定幾乎覆蓋所有的非銀行金融機構，而它們中的大部分正是發展中國家實現普惠金融的重要工具。例如，印度的非銀行金融公司將服務延伸至沒有正規銀行網點的農村；P2P網貸和移動銀行執行著類似于普惠金融的功能，但它們都被包括在FSB對影子銀行的認定范圍內（Chase et al，2013）[25]。迄今為止，FSB仍未意識到，追求穩定最大化可能會對普惠金融產生負面影響。在一項規范影子銀行業務的討論中，來自東亞的發展中國家強烈譴責FSB忽視普惠金融的態度（FSB RCG Asia，2014）[26]。

目前，對于影子銀行的全球監管標準，發展中國家主要采取防守策略，例如最低限度遵循數據共享的標準，或者對FSB關于影子銀行認定范圍有分歧之處采取腳注形式予以保留（FSB，2016）[27]。因此，FSB應采取措施，將發展中國家納入有關的決策小組，并采取更加透明的工作程序。否則，在這個重要的監管領域很難達成全球共識。

三、改革方向：構建更具包容性的國際金融監管體系

在一個不完整的全球金融體系中，更大的國家自主權聽起來是好的，理論上講，它將使每個國家在金融穩定和包容性經濟增長之間取得最佳平衡。盡管高度的國家監管主權可能導致金融保護主義，但這種保護主義所帶來的不良后果會被更大自治的利好所掩蓋。特別是在發展中國家，監管機構將有更大的政策空間來應對特殊的挑戰（Kasekende et al，2011）[28]。但在金融全球化背景下，這可能對發展中國家極為不利。在全球金融市場中，由于權力分配不均衡，少數幾個主要國家支配著國際金融規則的制定權；出于對跨境套利的擔憂，這些國家將最大限度地利用域外法權，在事實上減少其他國家獲利的政策空間。監管保護主義可能會破壞發展中國家金融公司的對外擴張。此外，雖然新興市場經濟體在各IFSSB的談判桌上已占有一席之地，但對于具有主導地位國家的國內標準制定并無發言權。因此，需要建立一個更具包容性的國際金融監管體系，具體來講有三個方向：

1.突破金融穩定的單一監管目標

過去IFSSB完全專注于金融穩定的目標。毫無疑問，該目標至關重要，因為松懈的金融監管增加了金融危機的可能性，其影響可以將多年的發展成果毀于一旦。在國際金融危機之后，世界各地的決策者皆呼吁加大監管力度（Borio，2011）[29]。但更多的發展中國家也希望在優化金融監管的同時推動經濟增長和減貧。盡管擴大金融服務范圍本身并非靈丹妙藥，但研究證實，普惠金融對發展中國家低收入家庭的收入增長和福利增進具有積極影響（Banerjee et al，2013）[30]。然而，現有的國際金融監管標準過于嚴格且不靈活，很可能危害精心設計的普惠金融政策。

目前，金融穩定的目標已被載入主要的IFSSB和各國國內監管機構的章程。雖然巴塞爾協議等各類監管標準正被越來越多的發展中國家采用，但這些國家也擔心一味追求穩定的監管標準會損害普惠金融的增長空間（The Warwick Commission，2009）[31]。在匹茲堡首腦會議上，G20領導人就可持續發展的核心價值達成一致，否定了金融監管追求穩定最大化的做法，還承諾提供“服務于家庭、企業和生產性投資需求的金融市場”，同時承認“有不同的經濟發展方式”（G20，2009）[32]。的確，監管機構應擴大監管目標范圍，并始終把可持續發展納入其中。如同中央銀行的貨幣政策要在價格穩定和充分就業之間取得平衡，國際金融監管應該支持金融穩定和普惠金融這兩個目標（Mc Callum，1993）[33]。對于IFSSB來說，采取這樣的泰勒式規則才能確保其監管不會阻礙普惠金融發展。

2.進一步提升發展中國家在標準制定中的地位和話語權

在國際金融危機之后，國際機構積極致力于全球金融治理。金融穩定理事會（FSB）、巴塞爾委員會（BCBS）將成員范圍擴大至所有G20國家，這也是發展中國家首次出現在國際主要標準制定機構中。FSB進一步努力，通過一系列內部工作項目，助推新興市場和發展中經濟體（EMDE）的監管改革。根據20國集團領導人提出的擴大外聯要求，FSB于2011年成立了六個區域磋商小組（RCG），FSB成員和非成員就金融穩定問題和全球監管改革交換了意見。此外，不管是否屬于FSB成員國，IFSSB對全球所有利益相關方都持開放態度。

然而事實上的協商不平等依然存在。盡管G20成員國在談判桌前皆有一席之地，但其他發展中國家對國際談判的參與度較低（Brunnermeier et al，2016）[34]。一項關于巴塞爾銀行標準公開磋商的研究顯示，發展中國家官方和私營部門的參與度只有20%（Walter，2016）[35]。IFSSB內外協商的不平等，一方面可能由于發展中國家缺乏監管經驗和技術能力；另一方面，也可能由于IFSSB的議程設置過多傾向于發達經濟體的監管問題。“巴塞爾協議III”以及目前關于影子銀行的監管，也主要傾向于實力雄厚的資本市場，并未過多關注新興市場經濟體所面臨的不同監管環境。

此外，更值得關注的是，跨國銀行不斷擴張，發展中國家在標準制定方面不斷向國際標準看齊。盡管有一套簡化的巴塞爾銀行標準，但市場刺激和國際經濟合作的共同作用驅動著發展中國家執行更為復雜的標準，以加快向國際金融市場邁進。與此同時，由于金融全球化，國際金融監管標準的變化難免會影響IFSSB之外的發展中國家。因此，還需要進一步提高發展中國家在國際金融監管制度和標準制定中的地位和話語權，才能建立起一個更具代表性和規范化的監管體系。

3.有效管控金融創新產品和服務

技術創新助推金融產品和服務升級，新的金融產品進一步促進經濟增長，包括推動普惠金融發展。從手機等相對簡單的技術到大數據驅動的信用評估，金融科技創新不斷突破金融服務市場的瓶頸。然而，金融新產品和服務可能會以新的形式承擔舊的風險，包括杠桿率、成熟度和流動性不匹配等帶來的問題。同時，對數字平臺的過度依賴也會帶來新的挑戰，如隱私問題和網絡風險。此外，金融科技服務也可能導致系統性風險（Carney，2017）[36]。同時，國際社會也呼吁建立一個新的國際金融科技標準制定機構，并在維護全球金融市場穩健運行的同時滿足發展中國家的利益需求。

隨著金融全球化不斷加深，國際社會對金融科技國際標準的需求也將不斷增長。同時，金融科技的進步打破了傳統的行業界限，各監管機構需要采取協調一致的監管合作。然而，由于合作經驗匱缺，也將面臨諸多挑戰：相應的標準應該由哪些機構制定？哪些國家擁有話語權？這些標準應該側重于金融穩定還是側重于可持續發展？

四、改革路徑：IFSSB的改革和創新

1.國際金融標準制定機構的改革

改革IFSSB，以確保其更具代表性，并基于各國金融體系的復雜性，制定能夠反映各方利益的國際標準。許多觀察人士指出，目前全球金融治理體系并不具有包容性和代表性（Hopper，2016；Ocampo，2014；Alexander，2015）[17][37][38]。盡管IFSSB的規則主要適用于成員國，但非成員國對國際金融規則的廣泛采用以及這些規則對其他非采用國的影響，引起了國際社會對其合法性的擔憂。實質上，目前的安排違反了全球治理的等同原則：凡是受到全球化有利或不利影響的國家，都應該在關涉其利益的事項中擁有發言權。當然，擴大國際組織成員范圍的改革也在逐步推進。2014年，FSB重新調整成員結構，為新興市場國家提供更多的席位，同時減少了國際組織的席位。在巴塞爾委員會的成員結構中，有11名成員和3名觀察員來自發展中國家，未來還會進行額外的調整（Ingves，2016）[39]。

此外，多數學者建議精簡國際金融管理機構。King（2010）提出，將20國集團轉變為“IMF理事會”[40]，Knight（2014）則建議將其與國際貨幣金融委員會（IMFC）合并[41]；Avgouleas（2012）設想通過依據國際公法簽署和批準一項保護傘條約，將微觀和宏觀審慎監管機構整合在一起[42]。更激進的改革者提議建立一個全新的國際組織，其成員范圍具有普遍性，類似于國際貨幣基金組織或世界銀行，設立理事會代表成員國行使權力（Claessens，2008；Eichengreen，2009；Stiglitz，2010）[43-45]。關于如何建立更為規范和更具代表性的全球金融監管體系，有各種各樣的建議。然而，建議沒有被轉化為現實。FSB駁回了將其轉化為政府間組織的建議，同時也拒絕了采用以選區為基礎的會員制度，理由是該制度與其機構模式（FSB的成員中個別為金融機構，而不是國家）不相符，而且也會使FSB的討論更加僵化（FSB，2014）[46]。同時，IFSSB建立在軟法規范、單方面的國內執行和同行評議的基礎上，避免了國際公法的約束，在現有的政府間組織難以作出決議或改革其治理結構的情況下，建立一個新的國際組織可能性也不大。

盡管目前對IFSSB進行大刀闊斧的改革不可行，但可以進行溫和的改革。巴塞爾委員會和其他IFSSB可以采用泰勒規則，平衡金融穩定和普惠金融發展的雙重目標；同時，應提高發展中國家的有效代表性，可建立一種機制，定期審查成員資格，以確保所有的利益相關方都能被直接代表。

2.構建數字金融領域的國際標準制定機構

數字金融的飛速發展得到了強大的政治力量推動2010年以來，20國集團推動建立了GPFI；聯合國秘書長倡導的包容性金融發展戰略中，明確將普惠金融與聯合國可持續發展目標聯系在一起；由中國中央銀行和世界銀行合作成立的GPFI技術小組在《G20創新性普惠金融原則》的基礎上，推出《G20數字普惠金融高級原則》，在2016年杭州峰會上，該原則得到20國集團領導人的支持；同時，杭州峰會達成了一系列促進金融科技和數字普惠金融的倡議和行動計劃。 ，但IFSSB表現出抵制其發展的傾向。2016年GPFI的報告高度贊揚了FATF的開拓性工作，但同時指出，與FATF的相互評估方法相比，在其他IFSSB與標準有關的自我評估和同行評審的方法中，普惠金融并沒有被給予充分的考慮（GPFI，2016）[47]。考慮到IFSSB及其成員的權限，其不愿調整監管目標是可以理解的。目前，各國監管者面臨明顯的不對稱激勵體制：如果新的金融服務推動該國的包容性經濟增長，監管者不會受有任何獎勵；如果對這些服務監管松懈，引發金融危機，監管者將受到嚴厲的懲罰。即使在IFSSB中為發展中國家提供更多的席位，也不會改變這種狀況。正如Walter（2016）所指，在IFSSB中，發達國家形成了一個資源豐富的精英網絡，幾十年來他們互相信任，共享知識和經驗[35]。只要IFSSB一直被此精英網絡主導，只要他們一直追求金融穩定最大化，那么在國際金融標準制定中，普惠金融將難以受到重視。

與其在那些抵制改革的舊組織中尋求數字金融的新突破，倒不如建立一個新的IFSSB，以平衡金融穩定和普惠金融發展的目標。正如一些學者的主張，一個能夠同時兼顧這兩個目標的IFSSB，將會推動“促進發展的監管”（Alexander，2015；Avgouleas，2012；Murinde et al，2010）[38] [42] [48]。數字金融是由非銀行金融機構和技術公司（而非大銀行）推動的，專注于數字金融領域的IFSSB可以將精力集中于發展中國家最關切的金融領域（FSI，2016）[49]，其會員組成應具有廣泛代表性，應將其建設為一個具有廣泛代表性的組織，而不是傳統意義上的政府間組織。同時，數字金融領域需要一套新的監管技能。數字金融運行涉及新的參與者、風險和跨行業服務，而目前的監管技能不足以應對這些變化（BCBS，2015；GPFI，2016；Magaldi，2016）[20] [47] [50]。同時，新的監管技能有利于縮小不同國家在監管經驗和監管能力方面的差距。英國FCA的“創新項目”等監管實踐表明，相對于傳統銀行領域的監管者，數字金融領域的監管者在改革嘗試和向同行學習等方面擁有更加開放的態度（Adam，2013）[51]。

新的IFSSB主要負責制定數字金融業審慎監管的全球標準，應具有前瞻性，要通過平衡金融穩定與普惠金融發展保障金融市場穩健運行。此外，它還應吸納所有利益相關方，在保證有效決策的同時，回應 “合法性堪憂”的問題。這一新IFSSB最初的作用可能會局限于同行學習和實踐經驗積累，然而，隨著金融業的不斷創新和發展，其全球重要性也會逐漸上升。由新的IFSSB構建的金融監管網絡，將會推動各經濟實體互信互認，促進監管經驗的交流共享，在平衡發展中國家與發達國家的利益方面會比現有IFSSB做得更好。

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Direction and Path for Regulatory Reform of

International Finance

—Thinking Based on International Documentary Study

YANG Yan-long

（Law School， Xiamen University， Fujian Xiamen 361005，China）

Abstract： Currently， international finance supervision takes financial stability as its objective but global financial standards tend to respond to the prerogatives of advanced economies. Its complex and strict supervision standard can not fit for the demand of developing countries and obstruct the development of financial inclusion， as a result， it is unhelpful for inclusive economic growth. International finance supervision must reform， and construct the international finance supervision system with inclusion in order to comply with the changes of international finance structure and the innovation of financial science and technology. International finance supervision should break through the single goal of finance stability maximization， but pursue the double objectives of stability and financial inclusion. The position and discourse rights of the developing countries should be raised through the reform of international finance standard-setting agency. The sustainable development of innovative products of financial science and technology can be effectively supervised by setting up a new international finance standard-setting agency in digital finance field.

Key words： international finance supervision； international financial structure； financial stability； Financial Inclusion； international financial standard-setting bodies； inclusive economic growth

CLC number：F831.0 Document code： A Article ID： 1674-8131（2018）02-0116-09