土地整治項目后期經營問題及對策探討

摘 要：本文立足于土地整治項目建成投入使用后的經營管理問題，指明土地整治項目后期經營的重要性，分析目前土地整治項目后期經營存在的問題及原因，并提出相應的解決對策及建議。在此基礎上，指出農村土地整治項目是保證國家十八億畝耕地紅線的重要工程舉措，做好土地整治項目后期經營是實現土地整治項目綜合效益最大化的關鍵環節。

關鍵詞：土地整治；后期經營；耕地

中圖分類號：S156.5 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20180431064

引言

土地整治主要是對低效、不合理利用、未利用以及損毀土地進行整治，以此提高土地利用效率的活動。土地整治是盤活存量土地、強化節約集約用地、適時補充耕地和提升土地產能的重要手段。在我國將土地整治與農村發展，特別是與新農村建設相結合，是保障發展、保護耕地、統籌城鄉土地配置的重大戰略。當前我國土地整治已由注重耕地數量向提升耕地質量、注重生態保護和生物多樣性恢復的目標轉變，土地整治是引起土地利用和景觀格局變化的重要驅動力[1]。

土地整治后期經營是指項目完工移交后，受益方對項目整治后形成的新增耕地、農田水利設施、防護林、田間道路等一系列單體工程進行管理和維護，同時提高農戶參與積極性，以推進土地整治項目的綜合開發效益，是土地整治項目綜合效益最大化的重要手段，同時也是推進土地整治事業健康發展、土地資源可持續利用的關鍵環節[2～6]。

土地整治項目后期經營的特征[2]有：經營內容的全面性、綜合性，經營主體的多元性，經營效益發揮具有長期性。

1 土地整治項目后期經營的重要性

后期管護和規模化經營是完成土地整治項目長久發揮耕地效益，確保糧食產能的重要保障。有政策支持下的多種經營模式同樣可以促進土地整治新增耕地持續發揮效益。

在《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》文件中要求，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地。《陜西省耕地占補平衡工作管理細則》中要求，國土資源行政主管部門應與項目區土地權屬主體簽訂新增耕地交付和后期管護協議，落實管護責任主體。新增耕地及形成的田間道路、農業基礎設施、防護林網與綠化工程設施，要制定管護措施，落實管護責任。

農村土地規模經營有利于實現機械化耕作和規模效益，是當前我國農業發展的趨勢。將土地整治和土地流轉有機結合是實現土地規模經營的有效途徑，借助土地整治提升田間基礎設施條件，通過土地流轉形成土地承包經營權的集聚，能有力的促進現代農業的發展。

土地流轉能解決土地整治中土地權屬調整困難的問題，明晰的土地權屬是土地整治進行的前提，通過土地流轉，權屬由分散到集中，可規避權屬糾紛隱患，為土地整治的順利推進創造條件，加快土地整治綜合效益的實現。

規模經營的主要思想是采取合理的規模結構，形成土地、勞動力、資本、技術等生產要素的規模效應，從而降低平均生產成本，增加總收益。合理的規模結構是規模經營的關鍵。土地流轉通過將耕地經營權從農戶向規模經營大戶、龍頭企業中集中，形成土地經營權規模集聚，為規模經營創造軟件條件。

在國家鼓勵農村土地流轉與引導農業規模經營的大背景下，只有將土地整治與農村土地流轉有機結合，借助土地整治提升田間基礎設施條件，通過土地流轉形成土地承包經營權的集聚，能有力的促進現代農業的發展[7]。

2 土地整治項目后期經營存在的問題

2.1 政府管理和監督力度不夠

土地整治項目的監督和管理主要是政府部門通過宏觀政策、經濟和管理環境的建立來組織和監督有關收入主體的行為。目前，作為土地整治項目完成后最直接的管理和保護機構的鄉鎮政府和農村集體經濟組織，對土地整治項目的管理缺乏積極性，及相應的政策法規和管理措施。項目后期責任落實情況、管理措施、管理和保護經費來源、獎懲情況沒有明確說明。項目業主和管護方由于缺乏競爭壓力，難以形成有效的監督和激勵機制，嚴重影響和制約了建設項目的管理。

2.2 土地整治后期管護資金運營機制不暢

土地整治項目后期經營不到位的主要原因之一是缺乏資金保障。資金不足主要是由于農業效益較低，農民缺乏積極性，政府的資金支持隨之降低。項目投資者、實施者和后期經營者在土地整治項目后期，責任、義務、權利劃分不清，對資金籌措造成一定障礙。農民和市場參與者的參與有限，在參與的過程中存在“搭便車”心理，難以通過市場籌集資金。

2.3 公眾參與積極性不強

農戶參與土地整治項目后期經營的積極性普遍不高。作為土地整治項目的主要參與者和受益者，只有在項目的規劃、實施和管理中尊重農民的意愿，才能調動農民的積極性。目前，大部分公眾參與土地整治項目都是形式化的，沒有真正調動農民對后期項目管理的積極性。土地整治項目管理的宣傳、出版和指導缺乏有效的手段和措施，有限的參與直接導致公眾對土地整治項目的認識不足，缺乏主人翁意識，不利于土地整治項目的管理和保護。

3 土地整治工程后期經營建議

3.1 推廣新型農業經營主體

新型農業經營主體是近年來通過土地流轉形成的、直接從事第一產業生產經營活動的農業經濟組織，主要類型有專業大戶、家庭農場、農民專業合作社以及農業企業。通過構建新型農業經營體系，加大力度培養專業大戶、家庭農場、專業合作社、農業企業等新型農業經營主體，使農業規模經營、社會化服務多樣化，可有效保障農業生產健康發展[8，9]。

3.2 加強政府協調作用，加大融資力度

政府部門在土地整治項目的開發、實施、管理和協調中發揮著不可替代的作用。其職責是由政府的公共服務職能和土地整治滯后的市場決定的，因此在后期的管理和保護實施中，政府應充分發揮監督和控制的作用，提供穩定和可持續的后期經營條件。作為協調和服務的主體，要建立利益相關者之間互惠互利的關系，引導利益相關者對弱勢利益相關者的支持，形成參與者之間的良性互動機制；發揮組織者的協調能力，協調具有一定行政強制力的主體之間的權利和義務分配，補充激勵和監督機制，促進各參與方有序有效的管理和保護工作派對。

加大土地整理融資力度，把后期資金管理納入資本預算，是解決后期管理和保護經費不足的重要途徑之一。除財政撥款外，土地整治專項資金和市政府也可以通過融資手段設置政策性信貸和財政信貸債券，利用金融部門貸款融資等[2]。同時要廣泛吸引證券融資，銀行貸款，企業和大額集資等社會資金支持后期管理和保護。作為地方政府部門，要積極引進農業企業的資金，引導農業企業獲取利潤，擴大農產品市場和土地整治項目，同時促進項目區農業發展，同時保證資金投入后期的管理和保護[10，11]。

3.3 提高農戶參與積極性

要以國家制定的土地整治項目相關法律法規為基準，對農戶進行系統的法律法規及政策蛭石培訓，在此基礎上，制定參與人員包括農戶在內的一系列土地整治項目后期經營規范規程，明確農民在土地整治項目后期經營中的具體參與方式，明確其相應權利、義務、職責、利益，確保在土地整治項目后期經營中農戶參與的合法化、規范化[12]。

加強宣傳手段，充分利用報紙、電視、廣播、網絡等媒介，搭建土地整治項目后期經營宣傳平臺，在鄉村設點懸掛張貼宣傳標語，定期為農戶舉辦系列宣傳講座及相關技術培訓課程，以此提高農戶對土地整治工程項目的認識，充分了解土地整治項目的意義以及對農戶自身所帶來的利益，提高農戶的積極性和參與意識。

應積極建立農戶參與相關激勵獎勵措施，對土地整治項目后期經營過程中農戶參與部分量化考核，對認真負責，項目管護到位的農戶頒發一定精神和物質獎勵，以鼓勵農戶的參與積極性。

4 結論

農村土地整治項目是保證國家1.2億hm2耕地紅線的重要工程舉措，做好土地整治項目后期經營是實現土地整治項目綜合效益最大化的關鍵環節。本文總結出當前土地整治項目后期經營主要存在政府監管力度不夠、資金保障不到位、農戶參與積極性不高等問題。針對目前存在的問題，提出土地整治項目后期經營建議。可以推廣新型農業經營主體；加強政府監督服務作用，加大資金籌措力度；應注重提高農戶參與的積極性。通過各方努力，推進土地整治項目綜合效益最大化。

參考文獻

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作者簡介：吉亞飛（1988-），男，山西運城人，碩士，助理工程師，研究方向：土地整治工程。