國企改革的實踐歷程及待解決問題（上）

在中國改革開放40年歷史中，國企改革是一個貫穿始終的頭號議題。在1978年之前，中國是以全民所有制和集體所有制作為生產資料占有的基本形式，而這兩種生產資料公有制的基本實現形式又從經濟基礎方面內在地規定了我國社會主義的本質特征， 改革之前，我們所學的教科書都是這樣寫這樣說的，沒有人懷疑它的正確性。從1949年新中國成立到1978年，我們大致用了30年時間在城市通過公私合營等社會主義改造手段，在農村經過互助組初級社、高級社最后到人民公社，基本完成城鄉經濟成分的社會主義演進，使得國營、地方國營這兩種全民所有制和大集體、小集體這兩種集體所有制成為普遍的生產資料占有方式，相應地，在生產、流通、分配領域與生產資料公有占有方式相適應的計劃調控方式也形成了一套固定模式。在這一整套經濟形態中， 國有企業是傳統計劃體制下的最基本最典型元素，它的行為運作方式和效率就是傳統計劃經濟體制的縮影。當年，由于缺少國際比較，我們的決策層和經濟理論界還沒有形成對國有企業低效率的系統認識，只是表面化地感到國有企業存在產品質量較差，工人積極性不足等類似問題，因此，從1957年年底開始采取了企業隸屬關系的調整，將中央各部管理的企業大部分下放到地方。雖然權力下放了，但國有企業的管理方式依然是行政性計劃式管理，可想而知，這樣的所謂改革不僅沒有使國企的活力得到提升反而帶來了混亂。有鑒于此，1960年初，大多數下放到地方管理的企業又重新被收歸中央管理。1966年，我國進入十年“文革” 時期，國民經濟開始陷入崩潰邊緣。1970年國有企業又進行了第二次隸屬關系的所謂改革，中央開始徹底下放所屬工業企業事業單位，擴大地方計劃權，這次地方計劃權的擴大釀成了了被稱為“三突破”（基本建設投資、工資總額、商品糧銷售額突破了原來的控制線）的大混亂。

歷史證明，如果計劃經濟體制不變，單純從“收”和“放”著手進行隸屬關系的簡單變更，根本解決不了國有企業的弊端，所以國有企業的真正改革一定要以經濟體制的根本性改革為起點。

1978年是中國改革開放元年。40年來，國企改革在方方面面的改革中一直居于顯要地位，在改革的發展歷程上，我們可以劃分為四個階段：（1）初期探索階段（1978～1992年）；（2）朱镕基主導的攻堅脫困階段（1993～2003年）；（3）胡溫十年中在國企落實現代企業制度階段；（4）十八屆三中全會后國企改革落實新構想階段。

國企改革初期探索階段從擴大企業自主權開始（1978～1984 年）國務院于1979年7月13日頒發了第一個“擴權十條”，即《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》。同時頒發的還有《關于國營企業實行利潤留成的規定》《關于開征國營工業企業固定資產稅的暫行規定》《關于提高國營工業企業固定資產折舊率和改進折舊費使用辦法的暫行規定》《關于國營工業企業實行流動資金全額信貸的暫行規定》等5個文件。這些改革文件的基本立意就是讓企業在“計劃調節為主，市場調節為輔” 的信條下提高積極性，到1982年年底，全國大多數國營工業企業都普遍施行了經濟責任制。

放權讓利和責任制的普遍施行雖然起到了調動企業積極性和改善財政狀況的效果，但也隨之產生了企業之間在利潤和獎金分配上的“苦樂不均”現象。為解決這個問題，國家分別于1983年4 月24日和1984年9月對國營企業實行了第一步“利改稅”和第二步“利改稅”改革方案，試圖以之創造公平的競爭環境，但由于該方案出臺時機是經濟過熱后的宏觀經濟整頓和緊縮，加之該方案設計中的一些缺欠，使得全國國營企業出現利潤連續22個月滑坡的局面，由此導致該“利改稅”方案由承包經營責任制所取代。

國有企業承包責任制是按照所有權與經營權相分離的原則， 將國有企業的財產授予企業經營管理，企業對財產享有占有、使用和依法處分的權利，使國有企業不再作為政府機構的附屬物能夠向自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的企業法人轉變。在承包制推出之初，理論界鼓吹最力者莫過于國務院發展研究中心的楊培新研究員，楊本來是金融專家，曾擔任過中國人民銀行金融研究所所長后調到國務院發展研究中心工作。我當年在人大攻讀博士學位期間曾看到楊培新寫過一篇文章，標題好像是：承包制——社會主義建設的第二個偉大里程碑。不過，承包制很快就暴露了它難以克服的制度性缺陷，那就是：企業只負盈、不負虧，企業行為短期化和機會主義盛行，企業沒有發展后勁、長期積累受到損害。國有企業普遍靠借錢過日子，國有企業之間你欠我的我欠他的，相互拖欠，有錢也不還，出現了世界經濟發展史上難得一見的“三角債”風景。

朱镕基是鄧小平親手甄拔的官員，從上海到北京后，任國務院副總理兼中國人民銀行行長。朱在國企改革方面發揮關鍵作用的十年可視為國企改革的第二階段。我嘗試把這一階段的主題定為“攻堅脫困”。所謂“攻堅”就是清理三角債，“脫困”則是朱镕基在當上總理后的第一次記者會上發出的豪言“要在三年之內解決國企脫困”的問題。

“三角債”是個最令人頭疼的金融難題。產生“三角債” 的原因很多，但根本原因是國有企業信用觀念淡薄而導致的交易秩序混亂，朱镕基在1991年4月調入北京任國務院副總理后在充分調研的基礎上提出“解連環，全面清”的措施，“解連環” 是指將固定資產投資拖欠作為突破口，試圖解決連環拖欠問題。1991年8月31日到9月4日，國務院在北京召開了全國清理“三角債”工作會議，將清理“三角債”的思路概括為“三清”，包括（1）“兩頭清”，即以基建、技改項目拖欠債務為源頭，一頭清理債權，一頭清理債務；（2）“兩手清”，即一手清理固定資產投資拖欠，一手清理流動資金拖欠；（3）“思想清”，就是各級政府和企業要提高對清欠工作的重視程度。截至1991年年末，全國共注入清欠資金330.5億元，清理欠款的基本建設、技術改造項目9026個，連環清理企業拖欠款1150億元，但頗具諷刺意味的是，“三角債”現象不僅沒有緩解，反而是愈演愈烈了。1993年年底，全國37萬家國有大中型企業的“三角債”數額為3457億元，1994年底增至6314.21億元，到1995年年底該數值更高達8000億元。

“三角債”問題的清理難度使許多人都看到了國有企業的改革難度，在全國普遍存在的國企效率低下、虧損嚴重的情況下， 其實，最有效的和最簡單的改革也許就是外科手術式的切除，因此，中共十四屆五中全會（1995年）提出了“抓大放小”的國企改革方針。所謂“抓大放小”，從事后看就是抓住大型企業中的資源性贏利性企業，而將那些不賺錢的中小型國企統統交由市場處置實際上就是關停倒閉。1998年3月的記者招待會上朱镕基在述說讓國企三年脫困時，持懷疑態度的人恐怕占大多數，但通過這種外科手術式的“改革”大中型國企在三年后果然做到了扭虧為盈，這似乎是創造了一個奇跡。現在每當我們對改革40年中每個年代的全要素生產率提高幅度進行檢查時都會發現，其中只有1990年代的全要素生產率提高幅度最大，什么原因呢？想來想去，不外兩條：一是小平同志的南巡講話讓我們解放了思想，中國改革確立了社會主義市場經濟這個正確的目標模式；二是朱镕基主政時期“抓大放小”這種大刀闊斧的外科手術式國企改革， 使中國卸掉了相當大一部分發展包袱，到2003年朱镕基卸任時， 全國大中型國企只有15萬家，比1993年減少了22萬家。放棄沒有效益的國企，效益好賺錢的國企留下來掌握在國家手里，使我們避免了俄羅斯“休克療法”式改革錯誤。朱镕基因年齡原因只擔任了一屆總理，但他果決強硬的執政風格從他主導的棉紡業“砸錠”到“抓大放小”外科手術式國企改革都給人們留下了難忘的印象。特別是朱任總理時形成的歷史文件1999年十五屆四中全會通過的那份《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》已成為里程碑式文獻，這一點我在后面還要談到。