海南自由貿易區（港） 金融開放的邏輯、挑戰與建議

盧孔標

2018年4月14日，中共中央、國務院發布《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）， 明確在海南全島高標準高質量建設自由貿易試驗區，探索建設中國特色自由貿易港。對于習近平總書記“親自謀劃、親自部署、親自推動”的這個重大國家戰略， 海南下一步怎么貫徹落實，在對外開放特別是金融開放領域可能有哪些新突破，既是海南面臨的重要課題，也是觀察我國改革開放動向的一個新樣本。

外部環境：金融開放是改革開放新格局的重要內容

2018年是我國改革開放40周年，我國已經成為世界第二大經濟體、第一大工業國、第一大貨物貿易國、第一大外匯儲備國，但是國際金融地位并沒有與經濟實力同步提升。央行研究局局長在一篇題為《正確看待金融業進一步對外開放》的文章中強調，我國當前的問題不是對外開放過度，而是對外開放不足，金融業對外開放程度與大國地位和國際影響力嚴重不匹配。習近平總書記在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上致辭，向世界宣告：“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大！” 同時宣布了擴大開放的若干舉措。在金融業開放方面，確保2017年年底宣布的放寬銀行、證券、保險行業外資股比限制的重大措施落地，同時加快保險行業開放進程，放寬外資金融機構設立限制，擴大外資金融機構在華業務范圍，拓寬中外金融市場合作領域。中國人民銀行易綱行長隨后宣布了2018年將落實的11項金融開放措施。設立自由貿易試驗區是擴大開放的重要制度安排，上海自由貿易試驗區2013 年9月掛牌，第二批廣東、天津、福建等3個自由貿易試驗區2015年4月掛牌，第三批遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西等7個自由貿易試驗區2017年4月掛牌，目標是打造開放層次更高、營商環境更優、輻射作用更強的開放新高地。金融是服務貿易的一個重要分支，金融開放也是自由貿易區（港）擴大開放的重要領域。

內生動力：金融開放是自由貿易區（港）的必然要求

自由貿易區（港）是設在一國（或地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區。從中國香港、新加坡、鹿特丹、迪拜這些典型自由港的發展經驗來看，金融開放不僅包括金融業以及金融市場的開放，也涵蓋跨境資本的自由流動等方面。例如，香港的資本市場完全開放，外資公司參與當地證券交易沒有限制，企業可以借助各類融資渠道從外部融資，跨境資金自由流動有充分保障。金融領域改革創新一直是國內11個自由貿易試驗區的重中之重，國家已經賦予自由貿易試驗區的金融改革開放政策，重點包括率先實現人民幣資本項目可兌換、進一步擴大人民幣跨境使用、不斷擴大金融服務業對內對外開放，以及發展面向國際的金融市場等。例如，在人民幣資本項目可兌換方面，上海推出的自由貿易賬戶體系，廣東、天津、福建等自貿區推出的限額內資本項目可兌換，都是配套跨境資金流動的重大突破。如果在金融開放領域沒有突破性的舉措，建成海南自由貿易區（港）無異于紙上談兵。此外， 金融改革開放也是支持自由貿易區（港） 建設的重要手段，無論是貿易、投資還是人員流動，都離不開金融服務。

路徑依賴：金融開放不能脫離漸進開放整體軌道

按照中國人民銀行前行長周小川的總結，我國金融改革開放的基本邏輯是：通過轉軌早期健康化、規范化和專業化等一系列深刻有力的調整，逐步邁向市場化、國際化、多元化階段。管濤總結我國對外開放的路徑是“先貿易開放后金融開放、先經常項目后資本項目、先鼓勵流入后放寬流出、先長期資本后短期資本、先直接投資后間接投資、先機構投資后個人投資”。央行領導和專家們還強調了金融改革開放的三個基本原則：金融業作為競爭性行業，應遵循準入前國民待遇和負面清單原則；金融業對外開放須與匯率形成機制改革和資本項目可兌換進程相互配合， 共同推進；金融業開放須與防范金融風險并重，金融開放程度要與金融監管能力相匹配。上海自由貿易試驗區成立以來，國務院印發了三份關于上海自由貿易試驗區建設的方案，“一行三會”相應出臺了一系列措施，無論是“金改51條”還是“金改40條”，以及最近提出的進一步擴大金融業開放六個方面的先行先試構想，都充分體現了穩中求進的工作總基調。金融改革開放還需要堅守的一個原則就是服務于實體經濟，要有利于區內主體更好利用境內外兩種資源、兩個市場，不能偏離實體經濟需求“自娛自樂”談開放、謀創新。

產業基礎：金融發展滯后

金融改革開放創新不僅需要政策支持，更要有必要的實踐土壤。海南省省長沈曉明近期在金融行業調研座談時指出， 金融是海南最大的短板，金融改革也是海南自由貿易區（港）建設最大的難點。海南金融業發展的短板突出表現在：一是經濟總量小。2017年海南地方生產總值4462.5億元，僅占全國GDP的0.54%， 與1988年建省之初的0.51%相比并沒有顯著提升；而同為經濟特區的深圳2017年地方生產總值已達22000億元，占全國的2.66%。20世紀90年代，海南金融業出現非理性繁榮，實體經濟承載能力不足是可能因素之一。海南自由貿易區經濟基礎卻離其他自由貿易試驗區相去甚遠。二是金融總量小。2017年海南金融業增加值為318.21億元，僅占全國金融業增加值的0.5%；海南存款余額1萬億元，僅占全國的0.6%；貸款余額8459億元，僅占全國的0.67%。三是金融開放度不高。海南外資銀行僅一家，存貸款余額在海南銀行業金融機構中的占比幾乎可以忽略不計；有助于自由貿易區（港）金融集聚的會計、法律、仲裁等各類中介服務機構不多。辯證來看，體量較小的島嶼型經濟確實有助于隔離金融開放的潛在風險，不致于對全國造成過大的影響，適合放開手腳大膽試驗，但同時也會影響政策試驗的效果。早在國際旅游島建設規劃中海南就提出要“探索離岸金融業務”，到今日還只是停留在紙面上的一句口號，缺乏離岸業務市場需求也是重要原因。經濟金融基礎薄弱，也決定了在海南自由貿易區（港）建設起步階段，有必要爭取形成一定的政策洼地，才能贏得發展先機。

觀念偏差：風險備受關注

海南曾經是我國金融改革開放最活躍的地區之一，扮演了全國金融改革創新的“試驗田”角色。例如，率先實現現匯管理，實行結售匯留成并成立海南外匯調劑中心，較早成立證券交易中心，較早獲得通過市場機制籌集建設資金的特殊政策， 等等。但眾所周知，海南因金融非理性發展而自食其果，一度成為全國金融“重災區”，許多全國性金融機構紛紛將海南列為金融高風險地區并區別對待。盡管海南早已摘掉“金融高風險區”的帽子，但是歷史教訓的陰影并未輕易根除，無論是金融監管部門還是金融機構，無論是地方政府還是普通老百姓，在討論海南金融開放時避不開的話題是會不會有風險。2010 年海南國際旅游島建設上升為國家戰略， 國務院指導意見中關于金融改革創新的表述并不多，更談不上領先全國的特殊金融政策；這次《指導意見》中提及“金融” 一詞共8次，更多關注金融監管和金融風險。海南省委、省政府多次召開會議向外界釋放的信號，也是一再強調要防范好風險，對歷史教訓的警惕溢于言表。

本領恐慌：人才匱乏約束

自由貿易區（港）建設，需要集聚一大批有國際視野、有創新思路、有專業能力的人才，能夠結合實際開展大量細致而有開拓性的工作。曾經“十萬人才下海南”為建省辦經濟特區初期的海南注入過巨大活力。但時至今日，海南對人才的吸引力不足，《百萬人才進海南行動計劃》頒布后，在內地城市人才政策大比拼的大潮中也沒有形成足夠的競爭力，人才匱乏已經成為制約海南發展的瓶頸。人才匱乏首先是限制了政府部門的戰略謀劃與推進能力。海南省委書記劉賜貴在海南省委七屆四次全會大會總結講話中明確指出，面對建設自貿區（港）的新形勢、新任務、新挑戰，海南不少干部都有本領不足的問題，對什么是自貿區（港）、什么是國際一流標準、怎么達到國際一流標準，對怎么抓住窗口期有效推動落實一系列配套政策，都還存在不了解或者理解不深入、認識有偏差等問題。人才匱乏也體現在金融實務部門的人才儲備不足，在前幾年的金融改革試驗浪潮中，各地開展了形式多樣的探索，海南鮮有創新之舉。海南金融從業人員總量規模不大，且以全國性金融機構在海南分支機構員工為主，具備全球視野的高端金融人才嚴重不足，匹配自由貿易區（港）需求的金融創新意識和能力都需要增強，人才引進是當務之急。

推進阻礙：前車之鑒在目

金融的特殊性決定了有關制度創新試驗任務的落地必須經過中央和地方相關部門的逐一落實。客觀而言，在改革開放創新容錯糾錯機制不夠完善的背景下，在金融風險防控不斷被強調的政策導向下， 各項政策只有在風險可控的前提下才能先行先試，因而自由貿易試驗區的一些金融開放具體措施落地時效大打折扣。目前在已經獲批的11個自由貿易試驗區中，相關部委已經明確印發金融支持指導意見的有6個；即便是已經出臺金融支持意見的自由貿易試驗區，有些政策的具體實施方案仍在醞釀中。中國人民銀行在在金融支持自由貿易試驗區建設的意見中，多次提到要率先實現人民幣資本項目可兌換，但實現起來并不容易。最近，浙江自由貿易試驗區發布的一周年建設成效及制度創新成果評估報告提出，國家部委未充分授權導致地方創新試驗受限，是自由貿易試驗區建設面臨的主要問題。而且，由于部門之間的溝通問題，出臺的支持自由貿易試驗區的制度和政策措施在設計和落地過程中“大門開放、小門關閉”，效果低于預期。

外部競爭：先機搶奪激烈

《指導意見》關于海南自由貿易試驗區試點內容的表述是“以現有自由貿易試驗區試點內容為主體，結合海南特點”， 同時也提出“以制度創新為核心，賦予更大改革自主權，支持海南大膽試、大膽闖、自主改”。《指導意見》發布后，其他自由貿易試驗區都在積極從中發掘新機會，并積極爭取率先向更高階段的自由貿易港轉變。作為自由貿易試驗區的后來者，海南把握彎道超車機會的能力有待提升。從金融開放的市場基礎來看，以自由貿易試驗區的金融市場建設為例，上海自由貿易試驗區擁有中國外匯交易中心國際金融資產交易平臺、上海黃金交易所國際業務板塊、上海證券交易所與中國金融期貨交易所合作設立的國際金融資產交易平臺、中國保險交易所等面向國際的金融交易平臺，海南需要從零起步。從金融開放的意識和行動能力來看，距離央行宣布2018年11項金融開放政策1個多月，上海已經率先宣布6項先行先試政策。當然， 自由貿易區（港）金融開放的終極目標是要將各種“特例”變為全國的“慣例”， 先行先試的政策紅利不可能一直持續，這就要求海南自由貿易區（港）既要追求必要的開放政策紅利，更要想方設法將海南打造成為全球投資的價值高地。

解放思想：更開放的視野格局

解放思想要體現在高標準規劃布局上。國內自由貿易試驗區經過近5年的分批、逐步推進，已經到了不進則退的階段。海南不能將目光停留在對其他自由貿易試驗區的政策復制上，而應牢牢把握當前政策窗口期，全力在建設中國特色自由貿易港上力爭高起點規劃、加速度發展， 真正把“大膽闖、大膽試、自主改”落到實處。海南也不能將目光停留在現有產業格局上，而要通過金融的開放促進地方經濟的跨越式發展，以開放促發展，以發展夯基礎，形成全面深化改革開放的良性循環格局。解放思想要體現在理性對待風險上，切實扭轉將金融開放與金融風險等同的錯誤傾向，及時糾正海南金融開放必然導致風險集聚的錯誤概念。既然自由貿易試驗區的定位是“試驗田”，就應該對風險有更高的容忍度。如果在尚未出臺任何實際開放措施的階段就一而再再而三地強調管控風險，只能說是對自身風險管控能力的嚴重不自信，而且會徒增市場主體疑慮，削弱各方參與積極性。海南金融發展的歷史教訓在于缺乏與創新相匹配的管理體制，以及適合創新理性發展的實體經濟土壤，要通過科學監管促進開放，而不是以規避風險掣肘開放，當務之急是要探索涉外金融管理模式的轉變與創新。解放思想還要體現在務實的實踐上。除了原原本本原汁原味地學講話學文件學政策，自由貿易區（港）金融有序開放的關鍵在于實踐，在于人的素質能否保障金融“放得開”“管得住”“行得通”。《指導意見》發布一個多月來，海南出臺了住房限購、小車限牌等政策，都是“防患于未然”之舉，但給外界的印象似乎是“防守”動作多于“進攻”，還是要進一步弘揚敢闖敢試、敢為人先、埋頭苦干的特區精神。

頂層設計：更明確的發展信號

《指導意見》對海南的新定位是全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心、國家重大戰略服務保障區，并設定了2020年、2025 年、2035年以及本世紀中葉四步走的發展路徑。如何布局每個階段的開放任務，特別是金融開放怎么推進？從媒體報道的相關信息來看，《指導意見》發布后海南省主要領導第一時間分頭帶隊到11個自由貿易試驗區進行了考察，國家相關部委的調研組也馬不停蹄地到海南調研。市場對于海南自由貿易區（港）的開放前景則有各種各樣的憧憬和討論，但大都是“盲人摸象”的猜測。基于現有自由貿易試驗區的實踐，如果重蹈部委看海南提什么要求出政策、海南等部委給什么政策謀什么發展這種“上上下下、討價還價”的覆轍，海南自由貿易區（港）金融改革開放創新可能難言大突破。自由貿易區（港）建設不是大雜燴，不能什么東西都往里裝。頂層設計的核心是要明確：海南自由貿易試驗區在哪些方面是自由的；中國特色自由貿易港未來是不是對標中國香港、新加坡。只有目標清楚了，才談得上去設計路徑、規劃實施步驟。先撇開“中國特色”界定不說，自由貿易港在金融領域的核心特征就是市場準入自由、資金流動自由、人員流動自由。習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上講話時明確提出：“海南建設自由貿易港要體現中國特色，符合中國國情，符合海南發展定位， 學習借鑒國際自由貿易港的先進經營方式、管理方法。”海南更應對標新加坡、中國香港，明確未來在市場資金人員自由流動的藍圖，給市場以精準的政策信號， 給投資者以充分的信心。

抓住重點：更精準的開放架構

金融開放需要頂層設計，更需要具體落實。海南金融開放要在自由貿易試驗區中脫穎而出，必須找準中央總體目標與海南特色的結合點，找到現有自由貿易試驗區金融開放的難點和痛點。當前我國金融對外開放的目標是推動中國與全球的雙向聯通，試驗任務包括提升人民幣國際化水平、探索資本和金融賬戶可兌換、增強國際金融治理話語權、有效運作國家資本、推進金融機構國際化運營等各個方面。自由貿易試驗區的金融開放主要針對的是跨境金融服務，但現有自由貿易試驗區金融改革和金融市場發展明顯低于預期，表現在資本賬戶自由兌換推進低于預期、金融業的對外開放仍有待進一步推進以及金融交易平臺建設還處于起步階段等方面。海南自由貿易區（港）在起步階段可以在以下幾個領域重點發力：一是金融服務業的雙向開放。金融機構集聚是優化金融服務的前提，要以國際化視野，更開放的措施，配合國家“一帶一路”戰略實施等節奏，吸引世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行等到海南開設地區總部或運營分部， 與有條件的“一帶一路”沿線國家和地區在金融機構互設準入和金融市場有序相互準入等方面進一步放寬限制，吸引各類外資金融機構在海南集聚；支持海南銀行等法人金融機構引進境外金融機構入股，有序到周邊國家和地區開設分支機構。二是加快布局打造國際離岸人民幣中心， 建立包括貿易結算回流、人民幣外債市場、外商直接投資、境外商業貸款等多層次境外人民幣回流體系，率先實現人民幣資本項下可兌換，加快形成國際領先的離岸人民幣市場，力爭把海南建設成為全球性的人民幣產品創新、交易、定價中心。三是以海南國際能源、航運、大宗商品、產權、股權、碳排放權等交易所建設為突破，加快形成開放、包容、與國際接軌的金融市場，同時取消區內企業境外融資行政管制，支持企業自主在境外融資，降低融資成本。結合人民幣項下可兌換改革進程，發展以人民幣計價的能源、國際大宗商品現貨和期貨市場，探索以人民幣定價的規則和機制。四是加強與國內自由貿易試驗區的協同合作，考慮發起自由貿易區（港）金融開放論壇，打造“引進來”的高地和“走出去”的基地。五是探索金融監管沙盒機制。為了適應自由貿易區（港）金融開放對監管準則、監管方法國際化提出的更高要求，并守住風險可控底線，爭取在海南自由貿易區（港）試行監管沙盒機制，充分運用好國際推薦和認可的規則探索金融開放后風險管理的可行模式，從而為我國進一步融入全球化積累新經驗、探索新路徑。

配套機制：更完善的營商環境

設立自由貿易試驗區是國家主動融入全球的戰略安排，在試驗區內先行先試國際通行經貿規則，打造我國進一步融入經濟全球化的重要載體，有助于促進對內改革適應，對外開放發展的新趨勢。要把海南自由貿易試驗區建設成為國際高標準自由貿易港，關鍵是打造一個自由開放、低交易成本、法律法規政策透明的良好營商環境，尊重并適應國際市場規則和慣例， 從而充分調動市場積極性，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。“放、管、服” 是目前自由貿易試驗區建設的重要內容， 政府的重點工作應該落在制度環境優化和治理能力提升上，包括為各類市場主體平等準入和有序競爭提供保障，為貿易轉型升級提供監管服務便利，實施以負面清單管理為核心的投資管理制度等，全面提升法治化、國際化、便利化水平。

（作者單位：海南南海金融研究院）