中國教育治理的政治學闡釋

蔣慶榮 王彩波

【摘要】 教育治理現代化是教育發展的需要，是國家治理現代化的實踐部分，以政治學治理理論為視角來分析中國國家治理的語境及特點，并以中國國家治理理論來進行教育治理的理念、機制和路徑解析，能夠更加契合國家治理理論的制度基礎和體系導向，是一個具有現實意義的研究視角。

【關鍵詞】教育治理 現代化 政治學 闡釋

【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.013

黨的十八大提出了國家治理現代化的改革目標。由此，中國國家現代化建設的重點已經轉移到國家制度建設層面。從理論的角度來看，國家治理將產生新的具有中國特色的國家治理理論；從實踐的角度來看，國家治理是國家制度改革的實踐內容。教育治理是國家治理體系中一個重要的組成部分，有必要對其進行探析。本文擬從政治學視角探析中國教育治理的理念、機制和路徑。

政治學視閾下的中國國家治理理論

治理最初起源于國際組織的評價活動，主要體現為國際援助組織根據治理指標對發展中國家進行評價，運用獎勵推動受援國社會政治環境的轉變。政治學家、管理學家借用國際組織的治理概念，通過他們在社會資源配置中感受到的市場失效，以及看到的政府管理中的國家失效，提出用治理替代傳統政府管理和統治。到20世紀90年代，政府體制和市場體制中產生的問題引起政府管理領域的失效，政府希望通過國家治理的方式使之得以改善。[1]

在“國家構建”的理論范疇中，國家治理不同于舊式的政府統治，而是一種根本性重構。[2]從政治學的角度看，治理就是指政治管理的改善過程，它包括建設管理制度體系、改進公共事務處理方式以及協調社會公共資源。治理體現政治的創新潛力，通過推進公眾參與和制度激勵，推動社會向新的更有生命力的方向前進，尤其強調國家、社會與公民之間的互動關系。

國家治理是一種新的發展理念，涉及權力的轉換和權威在社會運作方式方面的改變。基于國家治理的視角，治理強調政府權力轉移、社會及公眾的參與。從縱向權力上看，政府的權力和功能向上轉移到國際組織和超國家機構，向下轉移到地方分權；從橫向權力上看，政府權力向準公共部門和私人部門等社會組織轉移。由此可見，國家治理就是實現政府、社會組織和公民個人等多種主體之間合作與互動的過程。

國家治理現代化是一項現代化建設工程。要實現治理現代化，首要任務是構建一個成熟的現代治理體系，治理體系建設的核心是理順治理主體的相互關系，即國家、政府、社會、市場、公眾等的相互關系。

中國國家治理理論包含了治理理論的基本價值，具有鮮明的中國特色，但這并不意味著它與西方的治理理論完全不同。中國提出的國家治理體系包含的內容有治理主體包括哪些、治理體制如何改善、治理結構怎樣調整、治理方法多方面探索等諸多方面。[3]

中國提出的國家治理，既不同于中國傳統統治文化的治國理政，也不同于西方政治和管理理論中傾向于社會多中心治理及社會自治的治理概念，其實質是在建設中國特色社會主義道路上，中國共產黨領導人民實行有效的國家治理。

中國教育治理解析

國家治理是一個開放性和系統性的體系，可以從多個角度來分析。從縱向上看，國家治理分為宏觀層面的國家治理、微觀層面的地方政府治理和基層社會治理；從橫向上看，國家治理通常分為五大領域的治理，政治治理、經濟治理、社會治理、文化治理和生態治理，其中教育治理屬于文化治理。從治理主體上看，國家治理強調多元主體，治理主體包括國家及政府機關、各類經濟組織和社會組織、人民群眾等。

政治學認為，治理意味著政府治理、社團治理、公民治理等。羅斯奴指出，政府活動由國家權力來支撐，而治理是指具有共同目標的治理主體推進的活動過程，這些政府活動，也包括非正式、非政府機構的活動，就是其共享目標的正式責任。治理主體包括國家和政府機構，還囊括了社會中的每個組織和機構，從家庭到國家，即政治組織和政府機構、公民社會組織和私人部門。[4]政治學對“治理”的理解，對于我們理解教育治理具有引導意義。

教育的目的始終都是為了實現個體的幸福和公共利益。教育始終關注受教育者個人的可持續發展，即關注教育中的人這一主體的發展，通過教育促進人的發展，從而推動社會的發展。教育治理是更好實現教育目的的途徑和方法，教育治理的價值目標在于形成高效能、高效率、有公平、有秩序的新教育格局。

教育治理能力的提升即善治的達成，就是教育治理價值目標的實現，這些均有賴于教育治理體系的建構與完善。

探索中國教育治理的運行機制

治理體系的運行系統，涉及三個基本問題：由誰治理即治理主體問題、如何治理即治理實現路徑問題、治理的效果如何即治理成效評價問題。

對于發展中的中國來說，國家現代化至今還沒有改變“政府主導型”的特質，以政府為主體、主導的治理，仍然是治理的重點。只有在現實中構建一個問責的政府，責任構成權力的邊界，才有進一步推進其他治理的基礎。中國教育治理的運行機制也需要結合本國實際，并從以下三個方面來思考。

教育治理主體分析。根據中國的社會管理格局，治理主體可以簡化為四個方面：各級黨組織、中央和地方政府、各種類型的社會組織以及廣大人民群眾。[5]在中國的多元化治理主體中，最重要的主體是中國共產黨的各級組織。在同級的黨委和政府中，黨委是權力核心以及最高決策權威。因此，中國的公共治理結構，是以黨組織為主導的多元治理結構，是一種“以黨領政”的治理結構。

教育總是由于承擔角色以及對教育功能的認識不同，形成了若干代表不同利益格局的教育主體，通過與特定的教育主體相互聯系，形成特有的制度體系和實現方式。分析國家與政府、教育組織、教育者三類教育主體，這三類主體分別形成了各不相同的教育目的取向：國家與政府是教育治理的經濟和管理主體，是實現國家教育宗旨的主要體現；學校等教育組織是教育治理實施的實踐主體，通過內外資源的整合利用，實現教學、科研、服務等社會目標；教育者是學院教育治理的具體實現對象，是完成國家教育理想的實施者。協調這三者的價值取向，其共同的社會精神將形成內在統一的教育目的概念體系。

教育治理實現路徑。分析我國教育治理的路徑和目標，其改革的突破口為轉變政府職能，其核心內容是構建政府、學校、社會之間的新型關系，其重點是調動地方政府的積極性，以更好地發揮政府、學校、社會的共同作用，包括教育利益相關者的重要作用。有學者提出實現教育治理的路徑保障，需要建立和完善五種機制：問責機制、參與機制、公開機制、監督評估機制、溝通協調機制。

教育治理效果評估。教育評價就是根據教育的目標，對教育要素、教育過程和教育成果進行評價的活動，評價的內容包含過程評價和成果評價。吳培生認為，教育評價就是構建評價體系，利用評價體系對教育過程以及教育成果進行評價，評價結果可以為教育治理決策者提供決策依據。[6]在此基礎上，曹長德進行了改進和細化，突出體現對教育目標中的教育價值目標的評價。[7]蘇啟敏認為教育評價改革的關鍵是評價體系的建立和一致性。[8]

教育治理評價的“管辦評分離”改革是教育治理的重要問題。首先是評價主體的社會化，要讓教育利益相關者廣泛參與教育監督與評估過程。教育的目標是促進人的可持續發展，這尤其需要社會的持續評價，使社會大眾真正掌握評價權和監督權。其次是教育組織內部評價的方式改革，促進教育組織者積極參與教育評價。

廣泛開展教育治理的第三方評價。首先，需要第三方評價機構對教育治理主體擁有充分的評價自主權，可獨立行使對學校治理的評價權利；其次，開展教育治理需要多元的第三方評價，即通過教育評價權的轉移，由第三方提供綜合性的評價服務，內容包括政府對其制定政策和實施政策的績效評價，學校辦學條件、辦學管理、辦學效果的綜合性評價；最后，開展教育治理的第三方評價，可以促進第三方評價機構成為專門從事評價的專業機構，培養、提升具有評價能力的專業技術人才，充分利用專門化的評價工具和方法，從而提高評價的科學化水平，并增加評價的可信度和權威性。

中國國家治理理論，既不囿于傳統政治文化影響，也不照搬西方治理理論方法，是具有中國特色的社會主義治理理論。中國教育治理是國家治理體系中的一個重要領域，基于政治學視角，突出中國國家治理理論特色，探索中國教育治理理論和機制，雖然會出現國家治理理論與教育治理理論共通性的質疑——是否會造成形而上，但是，如果不能理解國家治理理論中的應然性，單獨理解教育治理體系（中國教育治理是國家治理的一個方面），同樣也會出現質疑——是否會造成形而下。因此，基于中國國家治理理論的教育治理理論探索與實踐，具有邏輯起點明確和理論要素清晰的特點，特提出此觀點供研究者批評指正。

（本文系國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義政治發展道路的理論闡釋與實踐路徑研究”和“促進社會公平正義與政府治理研究”的階段性成果，批準號分別為12&ZD058;、10&ZD040;）

注釋

[1]俞可平主編：《國家治理評估——中國與世界》，北京：中央編譯出版社，2009年。

[2][法]讓-皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，北京：社會科學文獻出版社，2010年，“引言”，第3頁。

[3]王浦劬：《科學把握“國家治理”的含義》，《光明日報》，2013年12月29日。

[4]俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年。

[5]魏丕植：《第五個現代化就是國家治理體系現代化》，《中國經濟導報》，2015年1月31日。

[6]曹長德：《高等教育評價的導向功能及其實現》，《中國高教研究》，2002年第2期。

[7]蘇啟敏：《教育評價改革的價值選擇路徑探尋》，《教育理論與實踐》，2012年第4期。

[8]柳燕、李漢學：《淺析我國教育治理中“管辦評分離”的改革路徑》，《天津師范大學學報（基礎教育版）》，2015年第3期。

責 編/刁 娜